II OSK 1352/22

II OSK 1352/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon
Piotr Broda /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1152/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-12-23
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 28 ust. 1, art. 9 ust.2, art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-d, art. 10 ust. 5 pkt 1-5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1152/21 w sprawie ze skargi R. B. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 17 września 2020 r. nr XXV/265/2020 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. B. na rzecz Gminy [...] kwotę: 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1152/21 oddalił skargę R. B. (dalej jako skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 17 września 2020 r. nr XXV/265/2020 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...].
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Miejska w [...] uchwałą dokonała zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...].
Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł skarżący domagając się stwierdzenia jej nieważności.
Skarżący przedmiotowej uchwale zarzucił naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d w zw. z art. 10 ust. 5 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.; dalej u.p.z.p.) przez nieuwzględnienie ich treści przy podejmowaniu uchwały, co skutkowało brakiem oparcia treści studium na podstawie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Zarzucił także naruszenie § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przez dokonanie w studium zmian i ich uzasadnienia w sposób niezrozumiały i nieczytelny. Ponadto zarzucił naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez nadużycie, władztwa planistycznego przez Gminę [...], czego skutkiem było ograniczenie jego prawa własności.
W uzasadnieniu wskazał, że oprócz tego, że nie przedstawiono bilansu terenu pod zabudowę, to nie przedstawiono również porównania zapotrzebowania i istniejącej chłonności w zakresie terenów zabudowy wielorodzinnej. Podkreślił, że jego przedsiębiorstwo na skutek rozwiązań zawartych w Studium poddane będzie sukcesywnemu procesowi degradacji, poprzez przyjęcie takich zapisów, które faktycznie likwidują nowoczesne ogrodnictwo w [...], istniejące od kilkudziesięciu lat.
Stwierdził, że procedura przyjęcia studium oraz procedura zmiany studium zawiera istotne rozróżnienie. W przypadku zmiany studium, stosowanie do § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, projekt zmiany studium polegający na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Musi zatem dojść do odpowiedniego wyeksponowania zmian, tak aby w sposób jednoznaczny można było odczytać ich kierunek. Zdaniem skarżącego wskazanie, że obszar o funkcji U będzie miał zmienioną funkcję - MW/U -nie jest czytelny. Natomiast powinno to być przedstawione w sposób precyzyjny w uzasadnieniu projektu zmian, w samym tekście zmian oraz załączniku graficznym. Przepis § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. statuuje nie tylko obowiązek wyłożenia ujednoliconego projektu studium, czy też wyróżnienia projektowanej zmiany, ale również precyzyjnego jego opisania. Wyróżnienie proponowanej zmiany powinno mieć miejsce zarówno w części tekstowej, jak i graficznej. Zdaniem skarżącego, nie spełnia tego wymogu przedstawienie tekstu studium uwzględniającego jedynie modyfikacje wprowadzone uchwałą zmieniającą. Projektodawca powinien przygotować klarowny tekst jednolity, obejmujący przedstawienie dotychczasowego brzmienia studium oraz nanoszonych modyfikacji, które w sposób klarowny określą, w jakim kierunku polityka przestrzenna gminy zmierza. Zmiany studium powinny - zarówno, w części graficznej i tekstowej - być w sposób jednoznaczny i czytelny wskazane, dając jednocześnie odpowiedź osobie zainteresowanej, w jaki sposób konkretne działki będą mogły być zagospodarowane oraz pozwalając zrozumieć kierunek zmian. Tym bardziej jeżeli gmina, tylko zmieniając niektóre zapisy studium, de facto zmienia zasadnicze kierunki polityki przestrzennej gminy i na nowo próbuje je określić. Jak twierdzi skarżący dokumentacja przedstawiona mieszkańcom nie pozwalała ustalić w jakim kierunku polityka przestrzenna Gminy [...] dokładnie zmierza. Skarżący zaznaczył, że jest właścicielem działki nr [...] w [...], która znajdowała się przed dokonaniem zmian kwestionowaną uchwałą na terenach oznaczonych jako U - obszary rozwoju aktywności gospodarczej. Działki w obszarze dokonanych zmian, w tym działka [...], od dziesięcioleci były wykorzystywane pod działalność związaną z aktywnością rolniczą (hodowla pomidorów). Tymczasem rozwiązania przedstawione w zmianach do studium w przeważającym stopniu udaremniają oraz uniemożliwiają prowadzenie działalności ogrodniczej w tym obszarze, a w szczególności związanej z hodowlą pomidorów na działce nr [...]. Zmiany w studium spowodują, iż skarżący już nie tylko nie będzie mógł zrealizować zaplanowanych zadań inwestycyjnych, ale również nie będzie mógł prowadzić działalności o dotychczasowej funkcji i w dotychczasowym rozmiarze na działce nr [...]. Sytuacja taka ma miejsce przede wszystkim ze względu na fakt, iż rozwiązania wprowadzone do kwestionowanego studium powodują, że skarżący będzie miał możliwość prowadzenia na działce nr [...] - będącej jego własnością - nie do końca sprecyzowanej działalności usługowej, która nie odpowiada dotychczasowemu przeznaczeniu gruntu. Działalność ta ma być zastąpiona funkcją związaną z mieszkalnictwem wielorodzinnym, które może być rozwijane w innym obszarze [...].
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie, bowiem w jej ocenie skarżący wprawdzie powołał się na przysługujący mu indywidualny interes prawny do kwestionowania zaskarżonej uchwały w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2020 poz. 713, ze zm.; dalej jako u.s.g.), ale faktycznie takowego interesu nie posiada.
Wskazała, że choć skarżący jest właścicielami nieruchomości składającej się z działki o numerze [...], położonej w [...], a skarga odnosi się bezpośrednio do określonego w przedmiotowej uchwale obszaru, niemniej jednak dokonana zmiana nie wpływa na możliwość korzystania i zagospodarowania nieruchomości w opisany w skardze sposób.
Organ wyjaśnił, że jeśli na rysunku studium występuje łączone oznaczenie literowe, np. MW/U, P/U, U/UP, Ml/MW/U etc. oznacza to, że obecnie, w momencie uchwalania studium, nie ma decyzji Rady odnośnie wyboru jednej z tych funkcji jako podstawowej i są one traktowane równorzędnie. Decyzja zostanie podjęta na etapie przygotowywania planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew twierdzeniom skarżącego rozwiązania zawarte w zmianie studium nie uniemożliwiają prowadzenia na wskazanej przez niego nieruchomości dotychczasowej działalności ogrodniczej, ani planów jej rozwoju. W dokumencie studium przed zmianą dokonaną uchwałą na przedmiotowym obszarze obowiązywał kierunek rozwoju U - obszary aktywności gospodarczej i jako taki został podtrzymany jako alternatywna, ale równoważna funkcja w ramach kierunku rozwoju o symbolu MW/U.
Organ podkreślił, że uchwalona w zakresie przedmiotowej nieruchomości zmiana miejscowego planu nadal przewiduje możliwość realizacji na działce nr [...] szklarni. Odpowiada to w całości temu przeznaczeniu nieruchomości, który obowiązywał przed datą podjęcia uchwały. Oznacza to, że w myśl wyrażonej w pkt 4.3.1 ustaleń studium stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały dyrektywie doszło do wyboru jednej z możliwych zgodnie z treścią studium funkcji - jako podstawowej. Decyzja ta, zgodna z dotychczasowym sposobem korzystania z przedmiotowej nieruchomości została przez organ stanowiący Gminy [...] podjęta na etapie przygotowywania i uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto, zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Obowiązujący na obszarze wskazanej przez skarżącego nieruchomości, zmieniony uchwałą podjętą w dniu 29 października 2020 r. plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...], nie wprowadza w tym zakresie żadnych rozwiązań o charakterze tymczasowego zagospodarowania. Oznacza to, że skarżący nie został ograniczony w możliwym do realizacji sposobie korzystania ze swojej nieruchomości. Dalej organ podniósł, że w okresie od stycznia 2018 r. do marca 2019 r. Rada Miejska w [...] podjęła łącznie sześć uchwał o przystąpieniu do opracowania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], której przedmiotem jest zmiana kierunków rozwoju dla poszczególnych obszarów miasta i gminy [...], w tym wywołująca potrzebę oceny zapotrzebowania na nowe treny przeznaczone pod zabudowę na podstawie bilansów terenów pod zabudowę, według wymogów określonych w art. 10 u.p.z.p.
W zakresie zarzutu dotyczącego braku czytelności dokumentu zmiany studium Rada wskazała, że zmiana przyjęta uchwałą została w tekście studium oznaczona poprzez wyszczególnienie wprowadzonych zmian niebieskim kolorem czcionki (wyłącznie). Pozwala to na jednoznaczne połączenie wprowadzonych zmian z treścią uchwały, w której także powołano się na podstawę prawną przystąpienia do zmiany studium. Zarówno zapisy zmiany studium jak i wskazanej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] stanowiły odpowiedź Gminy na rosnące zapotrzebowanie w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 14 maja 2021 r., sygn. II SA/Kr 255/21 odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 1 października 2021 r., sygn. II OSK 1880/21 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. NSA przesądził, że studium (zmiana studium) narusza interes prawny skarżącego kasacyjnie, co otwiera Sądowi I instancji, który ponownie rozpozna sprawę, możliwość oceny, czy dokonano tego w zgodzie z prawem.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na wstępie, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 101 ust. 1 u.s.g., co umożliwia dokonanie merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu.
W ocenie WSA przedmiotowa uchwała z dnia 17 września 2020 r. nie narusza ustawowych zasad i trybu sporządzania studium. Wymogi procedury uchwalania zmiany studium zostały w wystarczającym stopniu zachowane przez Radę Miejską w [...] i jej organ wykonawczy - Burmistrza. Dokonano stosownych ogłoszeń, wyznaczono wystarczający termin na składanie wniosków. Zawiadomiono instytucje i organy właściwe do uzgodnienia i opiniowania projektu studium - o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium.
Sąd I instancji wskazał, że nieruchomość skarżącego, to działka ewidencyjna nr [...] w [...], która znajdowała się przed dokonaniem zmian kwestionowaną uchwałą na terenach oznaczonych jako U - obszary rozwoju aktywności gospodarczej. W zmienionym studium znalazła się natomiast w obszarach MW/U - obszary kształtowania zabudowy wielomieszkaniowej/rozwoju aktywności gospodarczej. Obszary te obejmują istniejące i planowane tereny o przeznaczeniu podstawowym zagospodarowania zabudową mieszkaniową wielorodzinną oraz o podstawowym kierunku zagospodarowania jakim jest tworzenie warunków dla rozwoju szeroko rozumianych usług i produkcji.
W ocenie Sądu I instancji uchwalona zmiana miejscowego planu nadal przewiduje możliwość realizacji na działce skarżącego zabudowy szklarniowej i prowadzenia działalności ogrodniczej z nią związanej.
Sąd podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 410/21 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] obręb [...] w zakresie w jakim działka ta została przeznaczona pod teren o symbolu "MWU4". Zdaniem Sądu choć interes prawny skarżącego został naruszony zmianą studium, bowiem jego działka leży w obszarze oznaczonym w zmienionym studium symbolem MW/U (funkcja mieszkaniowa wielorodzinna/usługowa), a przed zmianami studium obszar ten zdefiniowany był jako U (obszar rozwoju aktywności gospodarczej), to jednak dokonano tego w zgodzie z przepisami prawa.
Zdaniem Sądu istotna jest zasada wyrażona w pkt 4.3.1 ustaleń studium stanowiącym załącznik nr 2 do przedmiotowej uchwały, która stanowi, że jeśli na rysunku studium występują oznaczenia podwójne np. U/MN2, U/MW, U/UP oznacza to, że obecnie w momencie uchwalania studium, nie ma decyzji Rady odnośnie wyboru jednej z funkcji jako podstawowej i są one traktowane równorzędnie. Decyzja, co do funkcji głównej jest podejmowana dopiero na etapie przygotowania planu zagospodarowania przestrzennego. Na etapie studium pozostawia się możliwość wyboru idącą w dwóch kierunkach.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że w brew twierdzeniom skargi treść zmiany studium znajduje oparcie w sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę. Zmiany w studium dotyczące oddania terenów pod zabudowę wielorodzinną zostały uzasadnione i odwołano się do sporządzonego bilansu terenów dla całego obszaru gminy [...]. Przedstawiono szczegółowo w sporządzonym bilansie chłonność terenów pod zabudowę. Używana do analiz powierzchnia zabudowy została obliczona (oszacowana) na podstawie dokumentu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], wizji terenowej i ortofotomapy. Dane zestawiono z wszystkimi prognozami i tendencjami demograficznymi oraz zmianami standardów zamieszkania. Wyniki bilansu podane dla funkcji mieszkaniowej mieszczą w sobie zapotrzebowanie na tę funkcję zarówno w formie jednorodzinnej i wielorodzinnej. Bilans określa i uzasadnia potrzebę nowej zabudowy, jej rozmiar i na jakim terenie ma powstać. Z uchwały także nie wynika, wbrew twierdzeniu skargi , że "nowe tereny pod zabudowę nie są potrzebne gminie [...]". Nieruchomości której dotyczy skarga nie można przypisać do terenów dla których Studium wskazuje potrzebę ochrony przed zabudową, gdyż jako takie traktowane mogą być wyłącznie te obszary, w których obowiązujące dokumenty planistyczne nie dopuszczają zainwestowania. Ponadto nie było żadnych przeszkód aby podczas prac nad zmianą wykorzystać dokumenty z czasu tworzenia Studium sprzed 2010 r. dla uzasadnienia zmiany studium, bowiem należało dokonać gruntownej analizy również dokumentów z czasu tworzenia studium. Natomiast zarzut że "zmiany i uzasadnienie zmian w załącznikach są przedstawione w sposób niezrozumiały i nieczytelny, pozostawiający wiele domysłów" jest zbyt ogólny i subiektywny. Jednym ze sposobów przejrzystego oznaczenia zmian jest zmiana kolorów tekstu.
Sąd uznał także, że zarzut, iż skarżący nie będzie mógł prowadzić działalności produkcyjnej o dotychczasowej funkcji i rozmiarze jest w sposób nieuzasadniony zbyt eksponowany w skardze, a nadto bierze pod uwagę wyłącznie interesy skarżącego a nie społeczności lokalnej, w której przecież funkcjonuje skarżący. Wskazywany przez skarżącego pierwotny charakter zagospodarowania nieruchomości nie ma decydującego znaczenia w podejmowaniu dalekosiężnych planach rozwoju Miasta [...]. Co istotne przeznaczenie nieruchomości skarżącego przed zmianą dokonaną zaskarżoną uchwałą miało charakter terenu przeznaczonego pod zabudowę (U - obszary aktywności gospodarczej). Teren ten nie był rolniczy. Nie był więc terenem chronionym przed zabudową.
W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę opracowany na potrzeby przedmiotowej uchwały sporządzony został zgodnie z wymogami art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Ilość nowych trenów inwestycyjnych nie przekroczyła dopuszczonej wartości. Bilans określa maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, które przekłada się na maksymalną ilość nowych terenów inwestycyjnych. Wymagane analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne oraz prognozy demograficzne przeprowadzone zostały w toku trwającej procedury i zostały zawarte w dokumentacji.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Jednocześnie podniósł naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, a to:
- art. 10 ust. 1 pkt 7d w zw. z ust. 5 pkt 1, 2, 3,4 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji zaakceptowanie rozwiązań kwestionowanych w zaskarżonym studium, tj. uznanie, że dokumentacja związana z kwestionowanymi zmianami do studium zawiera bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę i że jest on prawidłowo i w odpowiednim terminie sporządzony;
- art. 11 pkt 5 w zw. z art. 11 pkt 3 w zw. z art. 10 ust. 5 u.p.z.p, przez dokonywanie czynności przy uchwalaniu studium z naruszeniem kolejności procedury, tj. w okolicznościach, w których w momencie uzgadniania/opiniowania zmian w studium, bilans terenów jeszcze nie istniał;
- art. 10 ust. 2 pkt 9 i art. 10 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie, wskutek czego nie określono obszaru wymagającego zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz nie określono kierunków i zasad kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej;
- art. 3 ust. 1 pkt 1 i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995 r., polegające na dopuszczeniu intensywnej zabudowy na terenach rolnych, co stanowi istotne naruszenie wyżej wskazanego przepisu, który zobowiązuje do szczególnej ochrony gruntów o przeznaczeniu rolnym, a w szczególności zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych, a wprowadzone zmiany w ww. uchwale dopuszczają budowę obiektów wielorodzinnych w obszarze, który jest od dziesięcioleci wykorzystywany jako tereny ogrodnicze/rolnicze;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez nierozważenie przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów skargi oraz nieustosunkowanie się przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych w skardze zarzutów i argumentacji, co ma wpływ na wynik sprawy, gdyż - z jednej strony - uniemożliwia skarżącemu w tym zakresie sformułowanie merytorycznych zarzutów kasacyjnych wobec zaskarżonego wyroku, a z drugiej zaś - wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie zastosowanej normy prawnej.
W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ewentualnie, w sytuacji, gdyby NSA nie uwzględni zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w [...] wniosła o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego w zakresie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości wynikającej z przepisów prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej i rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 p.p.s.a.), której w niniejszym postępowaniu nie stwierdził.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Niezasadny jest zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 7d w zw. z ust. 5 pkt 1, 2, 3, 4 u.p.z.p., którego to naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w sporządzeniu bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, już po uzgodnieniach z innymi organami. Jak wynika z wyjaśnień Rady Miejskiej w [...] i co potwierdzają dokumenty znajdujące się w przedłożonych aktach administracyjnych, bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę został przeprowadzony dla całego obszaru objętego zmianami w latach 2017 - 2020. Z kolei data wskazana w dokumencie "Analiza potrzeb i możliwości rozwoju Gminy [...]" nie jest datą jego sporządzenia, a jedynie datą sporządzenia wyciągu z dokumentu bazowego dotyczącego całej gminy, o czym świadczy treść punktu 8 tego dokumentu. Zatem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej dokument zawierający bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę istniał w chwili udostępnienia projektu zmiany studium do opiniowania i uzgodnień. W konsekwencji chybiony jest również kolejny zarzut kasacyjny naruszenia art. 11 pkt 5 w zw. z art. 11 pkt 3 w zw. z art. 10 ust. 5 u.p.z.p, poprzez dokonywanie czynności przy uchwalaniu studium z naruszeniem kolejności procedury.
Nie można zgodzić się również z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że dokument znajdujący się w aktach administracyjnych "Analiza potrzeb i możliwości rozwoju Gminy [...]" nie spełnia wymogów wynikających z art. 10 ust. 7 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. z uwagi na lakoniczność i brak przedstawienia chłonności w zakresie terenów zabudowy wielorodzinnej. Należy zauważyć, ze przepis art. 10 ust. 5 pkt 3 odnosi się do funkcji zabudowy (tj. np. zabudowa mieszkaniowa) nie rozróżniając zabudowy jednorodzinnej czy wielorodzinnej, stąd wyniki bilansu zawarte w Analizie dla funkcji mieszkaniowej mieszczą w sobie zapotrzebowanie zarówno dla zabudowy jednorodzinnej jak i wielorodzinnej. Z kolei w kwestii lakoniczności bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, należy zauważyć, że spełnia on wszystkie wymogi wynikające z treści powołanego powyżej przepisu art. 10 ust. 5 u.p.z.p., jest w tym zakresie kompletny i sporządzony przez uprawnionych specjalistów.
Nie trafne jest również stanowisko skargi, że w "Analizie potrzeb i możliwości rozwoju Gminy [...]" błędnie przyjęto, iż działkę skarżącego można uznać za obszar o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, o czym ma świadczyć zaplanowanie przeprowadzenia przez działkę skarżącego drogi. Należy podzielić w tym zakresie stanowisko organu, że uzupełnienie dodatkowymi elementami infrastruktury komunikacyjnej podnoszącej funkcjonalność danego terenu i planowanych na nich obiektów, nie świadczy jeszcze o braku wykształconej struktury funkcjonalno-przestrzennej i nie jest sprzeczne z kwalifikacją terenu. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w Analizie odniesiono się do zagadnienia chłonności obszarów o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej i chłonności obszarów przeznaczonych w planach miejscowych, położonych poza tymi obszarami (rozdział 8.3 Analizy).
Brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia zasad sporządzenia Studium z uwagi na treść stanowiska Ministra Klimatu wyrażonego w opinii odnośnie nieprawidłowego określenia granic złoża wód leczniczych, które to uchybienie zostało skorygowane w projekcie zmiany Studium. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że tego typu korekta o niewielkim zakresie nie wymagała ponownego opiniowania. Natomiast rację ma skarżący kasacyjnie, że nieprawidłowe wskazanie w Studium granic wód leczniczych stanowiłoby naruszenie zasad sporządzenia studium, z czym w niniejszej sprawie jednak nie mamy do czynienia.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut kasacyjny naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 9 i art. 10 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez nie określenie w Studium obszaru wymagającego zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz nie określenie kierunków i zasad kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji nieruchomość skarżącego przed zmianą dokonaną zaskarżoną uchwałą miała charakter terenu przeznaczonego pod zabudowę (U-obszary aktywności gospodarczej). Tren ten nie był zatem terenem rolniczym i nie był chroniony przed zabudową, jak również nie wymagał zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nadto art. 10a u.o.g.r.l. wyłącza stosowanie rozdziału 2 do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast, co oznacza, że na przeznaczenie takich gruntów na cele nierolnicze i nieleśne nie jest wymagana zgoda właściwego ministra i takie przeznaczenie nie musi nastąpić w Studium jak i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast są z mocy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami odrolnionymi (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 537/17, LEX nr 2404092).
W konsekwencji jako niezasadny uznać należało również zarzut kasacyjny naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez dopuszczenie intensywnej zabudowy na terenach rolnych. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej działka skarżącego nie stanowiła terenu rolnego, nawet jeżeli taki charakter został wskazany w umowie, którą zawarł skarżący nabywając własność tej działki.
Także brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego wyroku. Okoliczność na którą powołuje się skarżący kasacyjnie dotycząca braku zgodności uchwały intencyjnej z uchwałą zmieniającą, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Jak zauważył sam skarżący uchwała intencyjna została zmieniona i wówczas objęła działkę skarżącego, zatem brak jest niezgodności w tym zakresie.
W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.