II OSK 1351/22

II OSK 1351/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Po 1191/20 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-10-28
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 48 ust. 2 i 3, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, 77, 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 141, 151, 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych R.G. i R.G. oraz Stowarzyszenia Z. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1191/20 w sprawie ze skarg R.G. i R.. oraz Stowarzyszenia Z. z siedzibą w B. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2020 r. nr WOA.7722.35.2017.AC w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych i przedłożenia dokumentów 1. uchyla ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Z. z siedzibą w B. zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. oddala skargę kasacyjną R.G. i R.G., 3. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Stowarzyszenia Z. z siedzibą w B. kwotę 1.030 (jeden tysiąc trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 28 października 2021 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 1191/20, oddalił skargi R.G.1 i R.G.2 oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 maja 2020 r., nr WOA.7722.35.2017.AC, którym organ odwoławczy uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z 13 lutego 2017 r., nr PINB/WOA/430/84/2015/12002, w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i w to miejsce orzekł wykonanie nałożonych obowiązków w terminie 180 dni od dnia doręczenia postanowienia, a w pozostałym zakresie utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Starosta Poznański decyzją z 16 lipca 2001 r., nr 10/179/01, zatwierdził projekt budowlany i udzielił R.G.1 i R.G.2 pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne na działce nr [...] w B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego zaświadczeniem z 25 listopada 2005 r. potwierdził zgłoszenie zakończenia budowy budynku. Następnie decyzją z 15 lutego 2013 r., nr 633/13, Starosta Poznański zatwierdził projekt budowlany i udzielił R.G.1 i R.G.2 pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy działek nr [...] i [...] (powstałych po podziale działki nr [...]) oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki na działce nr [...] i [...] w B.
W trakcie kontroli nieruchomości w dniu 22 września 2014 r. pracownicy organu pierwszej instancji ustalili, że budynek realizowany na podstawie decyzji Starosty Poznańskiego z 15 lutego 2013 r. wykonany został w innym miejscu niż projektowane - na działkach nr [...], [...] i częściowo na działce nr [...]. W toku postępowania naprawczego, decyzją z 17 listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego nakazał inwestorom sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działkach nr [...], [...] i częściowo na działce nr [...]. Decyzją z 28 lipca 2015 r. organ pierwszej instancji stwierdził jednak wygaśnięcie ostatecznej decyzji własnej z 17 listopada 2014 r. wskazując, że przedmiotowy budynek powstał przed 2013 r. i stanowi samowolę budowlaną, a ponadto pełni funkcję usługową.
Postanowieniem z 8 września 2015 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), zwanej dalej Prawem budowlanym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku pełniącym funkcję usługową i nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia wymienionych w postanowieniu dokumentów, w tym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji (co do działki nr [...] i nr [...]) oraz zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy K. o zgodności inwestycji z obowiązującym na działce nr [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania organ pierwszej instancji dopuścił do udziału na prawach strony organizację społeczną - Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B.
W związku z niedostarczeniem dokumentów, organ pierwszej instancji decyzją z 6 października 2016 r. nakazał R.G.1 i R.G.2 rozbiórkę budynku usługowego zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] i częściowo na działce nr [...] o wymiarach w planie 26,39 x 20,10 m położonych przy ul. [...] w B.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 1 lutego 2017 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, nakaz rozbiórki nałożono na osoby, które w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie dysponowały prawem do obiektu.
Postanowieniem z 13 lutego 2017 r. organ pierwszej instancji uchylił swoje postanowienie z 8 września 2015 r. Następnie postanowieniem z 13 lutego 2017 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku usługowym i nałożył na R.G.2 i L. Sp. z o.o. w organizacji obowiązek dostarczenia wskazanych w postanowieniu dokumentów, w tym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji (co do działki nr [...] i nr [...]) oraz zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy K. o zgodności inwestycji z obowiązującym na działce nr [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z 31 marca 2017 r. organ odwoławczy zawiesił z urzędu postępowanie wywołane zażaleniem na ww. postanowienie ze względu na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące decyzji kasacyjnej organu drugiej instancji z 1 lutego 2017 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 8 listopada 2017 r., II SA/Po 342/17, uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 1 lutego 2017 r., jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 grudnia 2019 r., II OSK 204/18, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
Organ odwoławczy postanowieniem z 7 lutego 2020 r. podjął zawieszone postępowanie, a następnie zaskarżonym postanowieniem z 26 maja 2020 r. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z 13 lutego 2017 r. w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i w to miejsce orzekł wykonanie nałożonych obowiązków w terminie 180 dni od dnia doręczenia postanowienia, a w pozostałym zakresie utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że sporny obiekt powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę w okresie pomiędzy 18 września 2004 r. a wrześniem 2007 r., co uzasadniało wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Jak ustalono, dla działki nr [...], na której znajduje się ww. obiekt obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej - Borówiec, gm. Kórnik, uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w Koninie nr LIV/427/98 z dnia 8 czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 14, poz. 146), zmieniony w części uchwałą Rady Miejskiej w Kórniku nr IX/93/2007 z dnia 30 maja 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 140, poz. 3123). Natomiast działki nr [...], [...] nie są objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego, że w takim przypadku dla działek nr [...] i [...] należało uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, a dla działki nr [...] zaświadczenie o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu.
Sąd pierwszej instancji oddalając wniesione skargi w pełni zaakceptował i podzielił ustalenia dokonane w sprawie przez organy nadzoru budowlanego.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze R.G.1 i R.G.2 co do błędnego przyjęcia przez organy obu instancji, że sporny budynek nie został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, Sąd Wojewódzki zauważył, że analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie w żadnej mierze nie uzasadnia stanowiska skarżących, a kwestia ta już przesądzona w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2019 r. w sprawie II OSK 204/18 i nie może podlegać ponownemu badaniu.
Z kolei odnosząc się do zarzutów skarżącego Stowarzyszenia Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż wstępnym warunkiem prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest ustalenie, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dopiero po wstępnym ustaleniu przez organ nadzoru budowlanego, że zgodność taka występuje, zobowiązuje on inwestora do przedłożenia dalszych dokumentów umożliwiających ostateczną legalizację samowoli budowlanej. Sprzeczność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czyniłaby zbędnym zobowiązywanie do przedkładania dalszych dokumentów. Podzielając to stanowisko, Sąd Wojewódzki zauważył, że nie można jednak tracić z pola widzenia istotnej specyfiki niniejszej sprawy. Dotyczy ona bowiem budynku położonego jedynie częściowo na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (działka nr [...]). W pozostałej części budynek posadowiony jest na terenie, na którym brak jest obowiązującego planu. Nawet stwierdzona a limine sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie musi oznaczać tym samym konieczności orzeczenia nakazu rozbiórki całego obiektu. W tak specyficznej sytuacji celowe jest, by organ nadzoru budowlanego uzyskał najpierw żądane przez siebie w zaskarżonym postanowieniu dokumenty, a dopiero następnie - dysponując nimi (ewentualnie oceniając ich nieprzedłożenie) podejmował rozstrzygnięcia co do dalszych kroków w procedurze legalizacyjnej, w tym - być może - oceny z punktu widzenia wiedzy technicznej możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego. Sąd Wojewódzki nie znalazł przy tym dostatecznego uzasadnienia dla zawartego w skardze Stowarzyszenia apriorycznego twierdzenia, że część budynku znajdująca się poza obszarem planu konstrukcyjnie nie może istnieć samodzielnie. Taka sytuacja jest oczywiście możliwa, ale, w ocenie Sądu pierwszej instancji, twierdzenie to jest co najmniej przedwczesne.
W skardze kasacyjnej R.G.1 i R.G.2, zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyli podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:
- art. 48 ust. 2 oraz 3 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że budowa przedmiotowego obiektu prowadzona była bez wymaganego pozwolenia na budowę i w wyniku tego stanowi on samowolę budowlaną, podczas gdy w rzeczywistości stanowi jedynie odstępstwo od pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę Poznańskiego z 16 lipca 2001 r.;
- art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż przedmiotowa budowa nie była prowadzona na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy została ona zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę Poznańskiego z 16 lipca 2001 r.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:
- art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego, niewyczerpujące zebranie materiału w sprawie oraz jego rozpatrzenie w sposób naruszający swobodną ocenę dowodów przez organ drugiej instancji;
- art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 159 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że kwestia rzekomego wzniesienia budynku w warunkach samowoli budowlanej została już przesądzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt. II OSK 204/18, podczas gdy orzeczenie wydane w ww. sprawie dotyczy odmiennego stanu faktycznego, a w konsekwencji nie zachodzi spełnienie przesłanki powagi rzeczy osądzonej.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od Stowarzyszenia [...] w B. na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej R.G. i R.G. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.
W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzuciło naruszenie:
- art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Stowarzyszenia w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie dotknięte było wadą uzasadniającą jego uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.), a konkretnie wydano je z uchybieniem art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 maja 2020 r., WOA.7722.35.2017.AC, jawi się jako przedwczesne. Uznano w nim, bez refleksji, że sporna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, podczas gdy już bez pogłębionej analizy, prima facie widać, że budynek usługowy na działkach nr [...], [...] i [...] jest oczywiście niezgodny z planami miejscowymi, które obejmują większą jego część;
- art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji w sposób niepełny ustalił stan prawny i faktyczny, w szczególności nie dostrzegł, że na datę postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 maja 2020 r., sporny budynek usługowy na działkach nr [...], [...] i [...] objęty był zakazem zabudowy usługowej nie tylko w odniesieniu do obszaru działki nr [...], ale też zabudowa zakazana była na działce nr [...], gdyż na tym terenie od 27 lipca 2018 r. obowiązuje przeznaczenie "Tereny rolnicze lub zieleni nieurządzonej" wprowadzone uchwałą nr XLVIII/641/2018 Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów łącznika ekologicznego, lasów i gruntów rolnych w obrębach geodezyjnych: Koninko, Szczytniki, Kamionki i Borówiec w gminie Kórnik (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2018 r., poz. 5865). Wobec powyższego jest nie do pomyślenia, aby budynek usługowy na działkach nr [...], [...] i [...] mógł być legalizowany.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego Stowarzyszenia od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.G.1 i R.G.2 wnieśli o jej oddalenie, a także o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skarg kasacyjnych zostały wyznaczone przez ich wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. podlega uwzględnieniu, natomiast skarga kasacyjna R.G.1 i R.G.2 nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi kasacyjnej R.G.1 i R.G.2 należy wskazać, że sformułowane w niej zarzuty naruszenia art. 48 ust. 2 i 3, art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 170 p.p.s.a. wraz z przedstawioną na ich poparcie argumentacją zmierzającą do zakwestionowania przedmiotu postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, Sąd a quo prawidłowo uznał, że stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania samowola budowlana - budynek usługowy zlokalizowany na działkach nr [...], [...] i częściowo na działce nr [...] (powstałej po podziale działki nr [...]) został wybudowany bez wymaganego zezwolenia i nie stanowi odstępstwa od decyzji Starosty Poznańskiego z 16 lipca 2001 r., nr 10/179/01, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącym kasacyjnie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne o pojemności 10 m3 na działce nr [...] (podzielonej na działki nr [...] i [...]) w B.
Stwierdzenie realizacji powyższego budynku usługowego w warunkach samowoli budowlanej znajduje wystarczające potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organy orzekające zasadnie przyjęły, w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia lotnicze, że sporny obiekt powstał pomiędzy 18 września 2004 r. a 17 września 2007 r. Ze złożonych przed organem pierwszej instancji wyjaśnień kierownika budowy D.Ś. wynika ponadto, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w B. została zakończona w 2005 r. i była realizowana zgodnie z warunkami udzielonego inwestorom pozwolenia na budowę, bez istotnych zmian. Weryfikacja przywołanych dowodów w ich wzajemnej relacji jednoznacznie potwierdza, że sporna inwestycja w postaci budynku usługowego nie może być kwalifikowana jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego decyzją z 16 lipca 2001 r. projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Niezależnie od powyższego kwestia istnienia przedmiotu postępowania w postaci wybudowanego obiektu budowlanego bez wymaganego zezwolenia, co słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, została już prawomocnie i wiążąco przesądzona. W wyroku z 10 grudnia 2019 r., II OSK 204/18, w przedmiocie nakazu rozbiórki spornego budynku usługowego, Naczelny Sąd Administracyjny, odwołując się do wyroku z 12 czerwca 2019 r., II OSK 1972/17, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania ww. budynku usługowego, wskazał, że inwestorzy, R.G.1 i R.G.2 wybudowali budynek usługowy w warunkach samowoli budowlanej i użytkują go. Stanowisko to jest w niniejszej sprawie wiążące na zasadzie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym wydane w sprawie orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono to w prawomocnym orzeczeniu. Kwestia przesądzona wiążącym orzeczeniem, nie może być już przedmiotem ponownej weryfikacji na dalszych etapach sprawy.
Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2019 r., II OSK 204/18, nie dotyczy odmiennego stanu faktycznego. Poddana wówczas kontroli sądowej decyzja kasacyjna Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 1 lutego 2017 r. opierała się bowiem na tych samych ustaleniach faktycznych dotyczących przedmiotowego, wybudowanego bez zezwolenia obiektu usługowego.
W świetle przywołanych okoliczności, uzasadnione było zastosowanie trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego, a nie postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego. Oceny w tym zakresie nie podważyły sformułowane przez R.G.1 i R.G.2 podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie.
Trafna okazała się natomiast argumentacja podniesiona w skardze kasacyjnej wywiedzionej przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B.
Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie sformułowało zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu nadanym art. 5 pkt 11 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. poz. 2255 z późn. zm.), jak i przepisów postępowania - art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Istota zarzutów sformułowanych na tych podstawach sprowadza się do pominięcia przez Sąd pierwszej instancji statusu planistycznego działki nr [...] ukształtowanego obowiązującą od 27 lipca 2018 r. uchwałą nr XLVIII/641/2018 Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów łącznika ekologicznego, lasów i gruntów rolnych w obrębach geodezyjnych: Koninko, Szczytniki, Kamionki i Borówiec w gminie Kórnik (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2018 r., poz. 5865). Zgodnie z przywołaną uchwałą działka nr 25/3 została oznaczona jako "tereny rolnicze lub zieleni nieurządzonej". W ocenie Stowarzyszenia w świetle powyższego, niezasadnie zatem wszczęto procedurę umożliwiającą inwestorowi legalizację spornego budynku, co błędnie zostało zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki.
Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie stanowią obligatoryjny element uzasadnienia orzeczenia. Pominięcie aktualnego w dacie orzekania przez organ administracji statusu planistycznego działki, na której został wybudowany obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej narusza, obowiązek wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Jednocześnie zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji wydania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, otwierającego drogę do legalizacji spornego budynku usługowego, bez odniesienia się do aktualnego w dacie orzekania statusu planistycznego działek objętych samowolą budowlaną stanowi uchybienie wskazanego przepisu prawa materialnego.
Przepisy Prawa budowlanego przewidują możliwość legalizacji samowoli budowlanych, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji, postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części jest podzielone na kilka etapów. Pierwszy to ustalenie, że obiekt budowlany był zrealizowany bez pozwolenia na budowę. Drugi etap to ocena organu czy obiekt można zalegalizować, tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) i czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z nimi. Organ dokonuje oceny możliwości legalizacji budowy w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa, a nie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wybudowania obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Ocena ta także dotyczy przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero zatem po wstępnym ustaleniu, że wymienione przepisy pozwalają na zalegalizowanie obiektu organ podejmuje dalsze kroki prowadzące do tej legalizacji (art. 48 ust. 2 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego).
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie przyjął - powielając w tym zakresie ustalenia organu pierwszej instancji - że tylko działka nr [...], na której częściowo posadowiony jest sporny budynek, objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej - Borówiec, gm. Kórnik, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Koninie nr LIV/427/98 z dnia 8 czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 14, poz. 146), zmienioną w części uchwałą Rady Miejskiej w Kórniku nr IX/93/2007 z dnia 30 maja 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 140, poz. 3123). W konsekwencji, w wyniku wstępnego badania, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że legalizacja spornego obiektu jest możliwa, co uprawniało do wydania postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i zażądania dokumentów wymaganych do legalizacji. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę podzielił to stanowisko podkreślając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku specyfikę niniejszej sprawy przejawiającą się w tym, że dotyczy ona budynku położonego jedynie częściowo na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (działka nr [...]), a w pozostałym zakresie na terenie wymagającym ustalenia warunków zabudowy dla usankcjonowania następczo zmiany sposobu zagospodarowania.
Przeprowadzona w ten sposób ocena możliwości legalizacji spornego obiektu, nie uwzględnia całokształtu okoliczności sprawy, albowiem pomija zmianę statusu planistycznego w odniesieniu do działki nr [...], która jak trafnie wskazało skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie, od 27 lipca 2018 r. również objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W tych uwarunkowaniach uznając, że organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie, czy możliwe jest zalegalizowanie przedmiotowego budynku usługowego, co wadliwie zaakceptował Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego. W dalszym postępowaniu organ powinien uwzględnić powyższą ocenę prawną biorąc pod uwagę, że dopiero prawidłowe zweryfikowanie stanu prawnego wszystkich działek, na których posadowiony jest sporny obiekt budowlany, pozwoli ocenić zasadność wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. przy uwzględnieniu art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę złożyły się kwoty uiszczonych przez nią wpisów sądowych: od skargi (100 zł), od skargi kasacyjnej (100 zł), opłat kancelaryjnych: od wniosku o sporządzenie uzasadnienia (100 zł), za wydruk skargi (2 zł), za wydruk skargi kasacyjnej wraz z załącznikami (6 zł), oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964) (480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji i 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego).