II OSK 1350/22

II OSK 1350/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Po 393/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-02-24
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 183, 184, 189, 204
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 50, 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Gostyńskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Po 393/21 w sprawie ze skargi J.A. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu Gostyńskiego na rzecz J. A. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 393/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. A. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 1 listopada 2006 r. nr [...] Starosta Gostyński udzielił Zarządowi Powiatu Gostyńskiemu pozwolenia na budowę chodnika w pasie drogi powiatowej relacji [...]-[...].
Decyzją z dnia 26 marca 2013 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę.
Od roku 2016 toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie zalegalizowania częściowo wykonanej inwestycji. Inwestor został wezwany do przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Borek Wielkopolski o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz dokumentów potwierdzających prawo dysponowania nieruchomościami pod ten chodnik. W toku wielokrotnie prowadzonych na przestrzeni lat kontroli ustalono, że inwestycja jest prawie skończona. Brakuje około 58 m chodnika wzdłuż działki nr [...] oraz [...]. Brakuje także zabezpieczeń chodnika, ponieważ jest on ulokowany na wysokiej skarpie. Nie wykonano wzmocnienia skarp płytami JOMB, części kanalizacji deszczowej, wpustów etc. Inwestor złożył wymagane dokumenty w dniu 28 lipca 2016 r.
Decyzją z dnia 14 września 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gostyniu (PINB) zatwierdził przedłożony projekt zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązał inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie chodnika.
W wyniku rozpoznania odwołania J. A., decyzją z dnia 25 listopada 2016 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WWINB) uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy m. in. zatwierdzając projekt zamienny.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 1037/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił powyższą decyzję WWINB.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia 13 listopada 2017 r. WWINB uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprzeciwu skarżącego, wyrokiem z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1152/17, uchylił zaskarżoną decyzję WWINB.
Kolejną decyzją, tym razem z dnia 28 sierpnia 2018 r., WWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, ale znowu prawomocnym wyrokiem z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 851/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ją.
Następnie decyzją z dnia 12 kwietnia 2019 r. WWINB uchylił decyzję PINB, po czym wyrokiem z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 387/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję WWINB.
Decyzją z dnia 12 listopada 2020 r. nr [...] WWINB uchylił decyzję PINB i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta stała się ostateczna i nie została przez nikogo zaskarżona.
Wobec tego, decyzją z dnia 18 marca 2021 r., nr [...], PINB nakazał Powiatowi Gostyńskiemu zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budową chodnika w [...] przy drodze powiatowej nr [...] [...]-[...], w związku z niewykonaniem obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej P.b.). Organ I instancji przedstawił cały stan faktyczny. Uznał, że wobec wydania ostatecznej decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, zastosowanie znajduje art. 51 ust. 5 P.b., który obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji według powołanego przepisu. Powołany przepis kończy postępowanie naprawcze, określając alternatywnie trzy rodzaje sankcji, jakie można zastosować za niewykonanie obowiązków. Zrealizowana w części inwestycja została wykonana legalnie, na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa, nie ma zatem w ocenie PINB potrzeby dokonania rozbiórki tego co zbudowano. Obiekt nie narusza żadnych innych przepisów. Niedoskonałości, których istnienie stwierdzono podczas kontroli w dniu 10 marca 2021 r., zostały zrealizowane przez inwestora, tak, aby inwestycja nikomu nie zagrażała.
Zdaniem PINB, nie ma potrzeby rozbiórki, ani doprowadzania terenu do poprzedniego stanu. Z tego względu zasadne było wydanie decyzji nakazującej zaniechanie prowadzenia dalszych robót. Jeżeli inwestor zechce, może ubiegać się o pozwolenie na budowę celem dokończenia inwestycji, ale to już zależy wyłącznie od niego.
Decyzją z dnia 28 kwietnia 2021 r., nr [...], WWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że niewykonanie obowiązku wykonania projektu budowlanego zamiennego należy rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono zarówno stan obiektywnej bierności adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., jak i stan, w którym nie można zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa albo też przedstawienie przez adresata tej decyzji rozwiązań, które nie uwzględniały nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Organ nadzoru budowlanego określa następnie dalszy los inwestycji. Przepis art. 51 ust. 5 P.b. daje alternatywne możliwości rozstrzygnięcia sprawy. WWINB uznał, za orzecznictwem, że nakaz rozbiórki należy traktować jako wyjątek. Dopiero stwierdzenie, że przywrócenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe, uprawnia organ do orzeczenia nakazu rozbiórki.
Skargą J. A. zaskarżył powyższą decyzję.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.
Sąd zaznaczył, że istotnie obowiązek z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nie został spełniony, ponieważ ostateczną decyzją z dnia 12 listopada 2020 r. WWINB uchylił decyzję PINB w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i wznowienia robót budowlanych i odmówił zatwierdzenia tego projektu. Ponieważ ta decyzja nie została zaskarżona do tut. Sądu, uzyskała ona przymiot prawomocności, a więc wywołuje skutek prawny w niej zamierzony. Oznacza to, że nie ma zarówno pozwolenia na budowę, jak i decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, według którego (jako zastępstwo) można by kontynuować roboty budowlane. Innymi słowy, nie ma podstawy prawnej dla realizacji tejże inwestycji. Sąd zwrócił uwagę na brzmienie art. 51 ust. 5 P.b. Wskazał, że wbrew pozorom nie jest tak, że ustawodawca wprowadza trzy alternatywne rozwiązania, jakie organ nadzoru budowlanego może zastosować w sytuacji niespełnienia warunku z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Organ nadzoru budowlanego nie ma tutaj dowolności, gdyż po pierwsze, przepis art. 51 ust. 5 P.b. ma charakter związany (ius cogens), po drugie – zastosowanie pierwszej możliwości tj. nakaz zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych może mieć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy pozostawienie wykonanych robót, pomimo braku ich legalizacji, nie doprowadzi do faktycznego zalegalizowania stwierdzonych przez organ odstępstw od projektu budowlanego. Innymi słowy, nakaz zaniechania prowadzenia dalszych robót mógłby być orzeczony wówczas, gdyby przed rozpoczęciem realizacji inwestycji ona istniała w innej postaci, a więc chodnik byłby powierzchnią utwardzoną zarówno przed jak i po wydaniu pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie, przed uzyskaniem pozwolenia w 2006 r. nie było w ogóle chodnika w pasie drogi powiatowej relacji [...]-[...]. W tej sytuacji nie można było wydać decyzji, która w zasadzie zalegalizowałaby inwestycję w sytuacji, gdy prawomocnie stwierdzono, że nie ma podstaw do zatwierdzenia dla niej projektu budowlanego zamiennego.
Zdaniem Sądu zastanawiająca jest postawa inwestora. Jego zaniechanie, które wpisuje się w hipotezę normy prawnej z art. 51 ust. 5 P.b. musi być wykładana szeroko. Niewystąpienie o wydanie, a w rezultacie niezłożenie pozwolenia wodnoprawnego organowi nadzoru budowlanego, które było niezbędne do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych wywołuje jednolity skutek prawny tak w sytuacji zwykłej bierności, jak i w sytuacji, w której inwestor co prawda złożył kompletny projekt budowlany w terminie, jednakże naruszał on przepisy prawa materialnego. Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1101/15, zgodnie z którym "nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów szeroko pojętego Prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Dlatego też stosując przepis art. 51 ust. 5 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest bowiem przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. Dopiero ustalenie, że przywrócenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe, uprawnia organ do orzeczenia nakazu rozbiórki." Wskazał, że nakaz rozbiórki następuje wówczas, gdy nie można zalegalizować zrealizowanej inwestycji. Gdyby przed rozpoczęciem jej inwestycja istniała w innej postaci np. istniała inna nawierzchnia chodnika, można by wówczas rozważyć, czy nakaz zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych nie byłby najwłaściwszym rozwiązaniem. Jednocześnie, w niniejszej sprawie, przed rozpoczęciem robót budowlanych w 2006 r., inwestycja nie istniała pod żadną postacią tj. nie było żadnego chodnika, ani umocnień skarpy, tudzież instalacji zapewniającej bezpieczeństwo pieszych uczestników ruchu drogowego.
W ocenie Sądu postawa inwestora jest głównym powodem, dla którego nakaz rozbiórki jest jedynym możliwym rozstrzygnięciem, jakie powinno nastąpić w myśl art. 51 ust. 5 P.b. Nie może być bowiem tak, że inwestycja zrealizowana nielegalnie tj. bez podstawy prawnej (co zostało już stwierdzone w decyzji WWINB z dnia 12 listopada 2020 r. uchylającej decyzję PINB w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i odmawiającej wznowienia robót budowlanych), uzyskuje jednak mandat do tego, aby de facto być inwestycją legalną. Inwestor nie spełnił ciążącego na nim obowiązku, stąd inwestycja nie uzyskała legitymacji prawnej do jej realizacji w oparciu o projekt zamienny, a teraz, w drodze zaskarżonej decyzji nie może uzyskać faktycznej legalizacji. WWINB dopuścił się naruszenia przepisu art. 51 ust. 5 P.b. poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni językowej oraz funkcjonalnej. Powołany przepis nie pozostawia możliwości wyboru podjęcia rozstrzygnięcia, tylko nakazuje określone działanie. Gdy nie spełniono wymogu z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., następuje nakaz rozbiórki, chyba, że przywrócenie do stanu zgodnego z prawem materialnym doprowadziłoby do pozostawienia inwestycji uprzednio istniejącej, wówczas wydaje się decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych. W niniejszej sprawie nie było żadnego bytu istniejącego przed inwestycją realizowaną na podstawie pozwolenia na budowę z 2006 r. Zatem stan zgodny z prawem to stan, w którym nie ma żadnej formy budowlanej, a istniejący już chodnik nie może konwalidować tego stanu.
Sąd podkreślił, że przepisy P.b. wyrażają przede wszystkim powszechne prawo do zabudowy, jednakże nie jest to prawo, przed którym może ustępować działanie nielegalne stwierdzone prawomocnym orzeczeniem organu nadzoru budowlanego. Jeżeli bierna postawa inwestora prowadzi niechybnie do zastosowania przepisów wywołujących najbardziej dotkliwy skutek, taki jak w tym przypadku nakaz rozbiórki, Sąd nie może zastępować inwestora i podejmować działalności zmierzającej do swoistego ratowania inwestycji, gdyż jej realizacja pozostaje w interesie inwestora. Przy czym Sąd wskazał, że inwestor będzie mógł w przyszłości zrealizować ponownie/od nowa tę inwestycję, jeżeli będzie tym zainteresowany i uzyska stosowne, nowe pozwolenie. W tym postępowaniu inwestor poprzez swoją niezrozumiałą bierność doprowadził do konieczności rozbiórki inwestycji, z którą wiąże się wydatkowanie środków publicznych.
Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi per se, ponieważ skarżący nie podniósł żadnych zarzutów. Sąd, kierując się wspomnianym już art. 134 § 1 p.p.s.a. rozpoznał całokształt sprawy i uznał, że zaskarżona decyzja WWINB nie odpowiada prawu. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził koszty postępowania. Następnie wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim WWINB uwzględni przeprowadzoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku wykładnię przepisu art. 51 ust. 5 P.b.
Skargą kasacyjną Powiat Gostyński Zarząd Powiatu Gostyńskiego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1993 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) polegające na przyjęciu, że art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w stanie faktycznym z jakim mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu nie pozostawia wyboru podjęcia rozstrzygnięcia, tylko nakazuje określone działanie, a konkretnie nakaz rozbiórki.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.
Jednocześnie wskazano, że zaskarżony wyrok nie został doręczony Powiatowi Gostyńskiemu jako stronie, jedynie został w dniu 15 marca 2022 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego okazany skan wyroku, którego kopię dostarczono do Wydziału Komunikacji i Dróg referat ds. Dróg Starostwa Powiatowego w Gostyniu. W związku z tym wniesiono o doręczenie przez WSA w Poznaniu zaskarżonego orzeczenia Powiatowi Gostyńskiemu Zarządowi Powiatu, zgodnie z przepisami dotyczącymi postępowania przed sądami administracyjnymi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. A. zrzekł się rozprawy i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie tj. od Powiatu Gostyńskiego kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 480 zł (wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną). W motywach wniesionej odpowiedzi na skargę kasacyjną podkreślono, że wniesiony środek odwoławczy Powiatu Gostyńskiego nie ma oczywiście usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W przedmiotowej sprawie zarzut skargi kasacyjnej dotyczy błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 51 ust. 5 P.b. w odniesieniu do stanu faktycznego tej sprawy poprzez przyjęcie, że ww. norma nie pozostawia wyboru co do podjęcia rozstrzygnięcia, tylko nakazuje określone działanie, a konkretnie nakaz rozbiórki.
Natomiast z niezakwestionowanego a prawidłowo ujawnionego przez Sąd I instancji stanu faktycznego tej sprawy jednoznacznie wynika, iż decyzją z dnia 1 listopada 2006 r. nr [...]Starosta Gostyński udzielił Zarządowi Powiatu Gostyńskiemu pozwolenia na budowę chodnika w pasie drogi powiatowej relacji [...]-[...]. Następnie pozwolenie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności co uczyniono decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 marca 2013 r. nr [...]. Od 2016r. toczyło się postępowanie naprawcze w przedmiocie zalegalizowania częściowo wykonanej inwestycji. Ostateczną decyzją PINB w Gostyniu z dnia 3 lutego 2016 r. inwestor został wezwany do przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, decyzji Burmistrza Miasta Borek Wielkopolski o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz dokumentów potwierdzających prawo dysponowania nieruchomościami pod ten chodnik.
Decyzją z dnia 14 września 2016 r. PINB w Gostyniu zatwierdził przedłożony projekt zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązał inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie chodnika. Decyzja ta w wyniku rozpoznania odwołania J. A. została uchylona decyzją WWINB z dnia 25 listopada 2016 r. i orzeczono co do istoty sprawy m. in. zatwierdzając projekt budowlany zamienny. Ta ostatnia decyzja WWINB została uchylona prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 1037/. Kolejne zaś decyzje WWINB z dnia 13 listopada 2017 r., z dnia 28 sierpnia 2018 r. i z dnia 12 kwietnia 2019 r., odpowiednio zostały uchylone prawomocnymi wyrokami WSA W Poznaniu: sygn. akt II SA/Po 1152/17, sygn. akt II SA/Po 851/18, sygn. akt II SA/Po 387/19.
W konsekwencji powyższych wyroków WWINB decyzją z dnia 12 listopada 2020r. nr [...] uchylił decyzję PINB z dnia 14 września 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia przedłożonego projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta stała się ostateczna i nie została przez nikogo zaskarżona.
Istotne jest również i to, że w toku wielokrotnie prowadzonych na przestrzeni lat kontroli ustalono, że sporna inwestycja jest prawie skończona. Brakuje około 58 m chodnika wzdłuż działki nr [...] oraz [...]. Brakuje także zabezpieczeń chodnika, ponieważ jest on ulokowany na wysokiej skarpie. Nie wykonano wzmocnienia skarp płytami JOMB, części kanalizacji deszczowej, wpustów etc.
Zatem w sprawie nie jest sporne, iż obowiązek nałożony na inwestora w trybie art. 51 ust.1 pkt 3 P.b. nie został wykonany, o czym świadczy powołana wyżej ostateczna decyzja WWINB z dnia 12 listopada 2020 r.
Tym samym w tym stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodziła konieczność zakończenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 5 P.b. Zdaniem Sądu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję WWINB z dnia 28 kwietnia 2021 r. podjętą w trybie ww. normy P.b., którą nakazano inwestorowi, Powiatowi Gostyńskiemu, zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budową chodnika w [...] wobec niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż przepis art. 51 ust. 5 P.b. nie został prawidłowo zastosowany w tej sprawie.
Zgodnie z art. 51 ust. 5 P.b. w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Należy przypomnieć, iż postępowanie naprawcze w trybie art. 51 P.b., które prowadzono w niniejszej sprawie jest dwuetapowe.
W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3, po czym sprawdza, czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust. 5 P.b.
Na drugim etapie postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego jest związany wydaną przez siebie decyzją ostateczną, wobec czego jest uprawniony wyłącznie do sprawdzenia, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane, nie mogąc odmiennie ocenić tego, czy określone roboty budowlane mają charakter samowolny, kiedy zostały wykonane, kto był ich inwestorem (sprawcą samowoli) i jakie działania są wymagane do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Ustawodawca nie przewidział na tym etapie przy wydawaniu tych decyzji możliwości nałożenia na inwestora jakichkolwiek nowych obowiązków zmierzających do zalegalizowania inwestycji.
Norma prawna wynikająca z art. 51 ust. 5 P.b. nakazuje wdrożenie przewidzianych w tym zakresie konsekwencji bez względu na to, z jakich powodów niewykonany został obowiązek nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.
Przepis art. 51 ust. 5 P.b. określa zatem trzy niezależne rodzaje sankcji jakie można zastosować za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 tego przepisu. Dokonując wyboru jednego z wyżej wymienionych rozstrzygnięć organ nadzoru budowlanego winien mieć na uwadze, że celem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 P.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych, może być zatem wydana tylko wówczas, jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia w ten sposób wykonanych robót budowlanych do zgodności z przepisami prawa. W przeciwnym przypadku organ winien zastosować, w zależności od stwierdzonych okoliczności, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
W związku z powyższym zauważyć należy, że nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych, o którym mowa w art. 51 ust. 5 P.b., może dotyczyć określonych sytuacji w toku procesu inwestycyjnego, bowiem tylko wówczas, w sytuacji kiedy inwestycja jest realizowana, a roboty budowlane zostały już rozpoczęte, zaniechanie dalszych robót budowlanych byłoby prawnie uzasadnione. Nakaz ten nie znajduje natomiast zastosowania do robót już zakończonych czy też jak w okolicznościach tej sprawy gdzie do zakończenia pozostał jedynie niewielki w stosunku do całości fragment chodnika. Wyeliminowane, przez Sąd I instancji, z obrotu prawnego rozstrzygnięcie nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych, które kończyło postępowanie naprawcze, nie skutkowałoby doprowadzeniem przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przeciwnie, taki nakaz zaniechania robót budowlanych stanowiłby nieuzasadnioną akceptację dokonanego istotnego odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę i w ten sposób usankcjonowania stanu faktycznego naruszającego przepisy ustawy Prawo budowlane, co z kolei było niedopuszczalne mając na względzie cel postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 P.b.
Zaniechanie dalszych robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie sytuacji, gdy nie zachodzi potrzeba zastosowania jednej z dwóch kolejnych możliwości, tj. potrzeba rozbiórki lub doprowadzenia do stanu poprzedniego. Zaniechanie dalszych robót budowlanych powinno być zastosowane, gdy pozostawienie wykonanych robót, pomimo braku ich legalizacji, nie doprowadzi do faktycznego zalegalizowania stwierdzonych przez organ odstępstw od projektu budowlanego. Natomiast w okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji eliminując z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję w sposób jednoznacznie trafny podkreślił (strona 5 uzasadnienia), iż nakaz zaniechania prowadzenia dalszych robót mógł być orzeczony wówczas, gdyby przed rozpoczęciem realizacji inwestycji, ona istniała w innej postaci, a więc chodnik byłyby powierzchnią utwardzoną zarówno przed jak i po wydaniu pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie, co słusznie przyznano, przed uzyskaniem pozwolenia z 2006 r. nie było w ogóle chodnika w pasie drogi powiatowej relacji [...]-[...]. W tej sytuacji nie można wydać decyzji, która zalegalizowałaby inwestycję gdy wcześniej stwierdzono, że nie ma podstaw do zatwierdzenia dla niej projektu budowlanego zamiennego.
Natomiast w przypadku braku możliwości nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych organ w trybie art. 51 ust. 5 P.b. może orzec bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego oznacza przywrócenie go do stanu, w jakim znajdował się przed rozpoczęciem robót budowlanych realizowanych z naruszeniem prawa. Skoro co już wyżej zaznaczono przed wydaniem pozwolenia na budowę nie istniał na spornym terenie określony obiekt to i nie ma podstaw do nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Zatem trafnie Sąd pierwszej instancji, w niespornych okolicznościach tej sprawy uznał, iż nakaz rozbiórki jest jedynym możliwym rozstrzygnięciem jakie powinno zapaść w myśl art. 51 ust. 5 P.b. bowiem nie może być tak, iż inwestycja zrealizowana nielegalnie, poprzez nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych uzyskuje mandat do tego, aby de facto być inwestycją legalną.
Celem nadrzędnym wskazanych nakazów w stosunku do obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. Nakaz rozbiórki w tym wypadku (obok nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego) jest najdalej idącą, a zarazem najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów szeroko pojętego prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować go jako ostateczność. W realiach tego postępowania, jak prawidłowo przyjęto to w kwestionowanym wyroku, jest to po prostu uzasadniona prawnie konieczność, z powodu wykazywanej w motywach wyroku bierności inwestora w toku postępowania naprawczego. Doprowadzenie spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, zdaniem NSA, powinno zatem nastąpić poprzez nakazanie jej rozbiórki, stąd też trudno postawić Sądowi I instancji zarzut dokonania błędnej wykładni art. 51 ust. 5 P.b. czy w konsekwencji wadliwego jego zastosowania w sprawie.
Tym samym podniesiony zarzut skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwiony nie zasługiwał na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło w trybie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.