II OSK 1349/05

II OSK 1349/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Gorczycka -Muszyńska /przewodniczący/
Krystyna Borkowska
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne
Ewidencja ludności
Sygn. powiązane
II SA/Ka 1665/03 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2005-02-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 14 poz 85
art. 9 ust. 2
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lutego 2005 r. sygn. akt 3/II SA/Ka 1665/03 w sprawie ze skargi H. O. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku meldunkowego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lutego 2005 roku (sygn. akt 3/II SA/Ka 1665/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę H. O. na decyzje Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2003 roku
Nr [...] w przedmiocie obowiązku meldunkowego.
W pisemnych motywach powyższego wyroku Sąd I instancji podał, że Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] grudnia 2002 roku orzekł o anulowaniu czynności materialno-technicznej zameldowania na pobyt stały w dniu 10 czerwca 2002 roku H. P. w lokalu przy ul. S. w K.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez H. O. Wojewoda Śląski, decyzją z dnia [...] stycznia 2003 roku, uchylił decyzję organu
I instancji i przekazał sprawę Prezydentowi Miasta K. do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ administracji II instancji wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2002 roku (sygn. akt K 20/01) orzekł
o niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Od dnia opublikowania orzeczenia, tj. od dnia 19 czerwca 2002 roku art. 9 ust. 2 utracił moc. W konsekwencji osoba, która ubiega się o zameldowanie nie musi już wykazywać się uprawnieniem do przebywania w lokalu, a jedynie musi faktycznie w lokalu zamieszkiwać. Ponieważ zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał na ten temat żadnych danych należało go w tym kierunku uzupełnić.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 roku, wydaną na podstawie art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 104 k.p.a., Prezydent Miasta K. odmówił anulowania czynności materialno-technicznej zameldowania H. P. w lokalu przy ul. S. w K. z dniem 10 czerwca 2002 roku. Organ ustalił, iż H. P. w dniu zameldowania zamieszkiwała w spornym lokalu, tam - faktycznie od października 2001 roku - miała zgromadzone swoje rzeczy osobiste, przedmioty codziennego użytku, tam prowadziła wspólnie z córką S. O. gospodarstwo domowe. Okoliczności te zostały potwierdzone w toku oględzin i przesłuchania stron.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła H. O., która nie zgodziła się z zameldowaniem w jej domu "darmowej lokatorki" oraz zarzuciła, iż rzeczy H. P. pochodzące z jej poprzedniego, sprzedanego mieszkania zostały przeniesione do wnuczki do D. Podniosła również, że żadne prawo nie może jej ograniczać w wykonywaniu prawa własności poprzez narzucenie "niechcianego" lokatora.
Decyzją z dnia [...] maja 2003 roku Wojewoda Śląski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 i art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wymagały do zameldowania określonej osoby spełnienia przesłanki faktycznego zamieszkania tej osoby w lokalu, w którym zameldowanie miało nastąpić. Powołując się na wyżej wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego podniesiono, iż organy administracji nie badają kwestii posiadania przez daną osobę uprawnienia do przebywania w lokalu, a jedynie, czy osoba ta przebywa w lokalu z zamiarem stałego pobytu. Celem ewidencji jest rejestrowanie wyłącznie stanów faktycznych, nie prawnych.
Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. ustalono, iż budynek przy ul. S. w K. stanowi współwłasność kilku osób, w tym H. O. i S. O. Do zameldowania H. O. doszło na podstawie formularza zgłoszenia pobytu stałego. H. O. domagała się zaś anulowania czynności materialno-technicznej, twierdząc, że jest jedynym właścicielem budynku i nie wyraża zgody na zameldowanie H. P.
W ocenie Wojewody Śląskiego nie było podstaw do wydania decyzji anulującej czynność materialno-techniczną zameldowania H. P., gdyż osoba ta
w dacie zameldowania faktycznie zamieszkiwała w lokalu przy ul. S.
w K.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, powtarzając zarzuty podniesione w odwołaniu, H. O. wniosła o uchylenie powyższej decyzji Wojewody Śląskiego. Dodatkowo zarzuciła organowi odwoławczemu rozstrzygnięcie sprawy bez jej wnikliwego rozpatrzenia, w szczególności rozważenia kwestii własności budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając skargę, podzielił stanowisko organów administracji, iż skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 roku (sygn. akt K 20/01, opubl.
w Dz.U. Nr 78, poz. 716) była utrata mocy obowiązującej przez art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. - Dz.U. z 2001 roku, Nr 87, poz. 960 ze zm.). W konsekwencji przesłanką konieczną do zameldowania w lokalu jest jedynie faktyczny pobyt w lokalu z zamiarem stałego w nim zamieszkania. W ślad za uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego Sąd I instancji podniósł, iż celem obowiązku meldunkowego jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ewidencji ludności, a wpis do ewidencji winien rejestrować stany faktyczne, a nie prawne. Nie jest on źródłem uprawnienia do przebywania w lokalu, nie rozstrzyga o tym uprawnieniu, nie rozstrzyga sporów o własność bądź współwłasność lokalu, ani kto i w jakiej formie ma ponosić koszty utrzymania lokalu.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do anulowania czynności materialno-technicznej zameldowania H. P. Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został prawidłowo oceniony przez organ administracji II instancji, a ustalenie, iż H. P. w dacie dokonania przedmiotowej czynności faktycznie zamieszkiwała w lokalu nie przekroczyło granic swobodnej oceny dowodów. Została zatem spełniona ustawowa przesłanka zameldowania wymieniona w art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
Odnosząc się do zarzutu nierozważenia przez Wojewodę Śląskiego kwestii własnościowych, Sąd I instancji podkreślił, że celem ewidencji jest jedynie rejestrowanie stanów faktycznych, a organy administracji publicznej i sąd administracyjny nie są władne do rozstrzygania sporów własnościowych.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Gliwicach z dnia 28 lutego 2005 roku wniosła H. O. reprezentowana przez adwokat A. S. Skargę kasacyjną oparto na podstawie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w okolicznościach intertemporalnych, a mianowicie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku
o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. - Dz.U. z 2001 roku, Nr 87, poz. 960 ze zm.). Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości
i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu środka odwoławczego podniesiono, iż materialno-techniczna czynność zameldowania miała miejsce w dniu 10 czerwca 2002 roku pod rządami
art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, w myśl którego warunek ważności zameldowania stanowiło posiadanie uprawnienia do przebywania w danym lokalu potwierdzone przez właściciela lub zarządcę budynku. W rozpoznawanej sprawie zameldowanie dokonane zostało wadliwie z uwagi na brak potwierdzenia przez osobę uprawnioną. Pomiędzy dokonaniem czynności zameldowania, a wydaniem decyzji uchylającej z dnia [...] stycznia 2003 roku nastąpiła zmiana zapisu art. 9 wskazanej wyżej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez uchylenie ustępu 2 wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, opublikowanego w dniu 19 czerwca 2002 roku. Tym samym oceniając ważność czynności materialno-technicznej zameldowania należy wziąć pod uwagę stan prawny obowiązujący na dzień dokonania przedmiotowej czynności, tj. przed wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, gdy kolejne decyzje w sprawie opierały się na stanie prawnym obowiązującym po dokonaniu zaskarżonej czynności.
W piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2006 roku H. O. zakwestionowała ustalenia organów administracji dotyczące stanu własnościowego budynku przy ul. S. w K., zaznaczając, iż przedmiotem współwłasności jest tylko odrębna własność lokalu położonego na piętrze, natomiast odrębna własność lokalu położonego na parterze budynku przysługuje wyłącznie jej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zaznaczyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ - zwanej dalej p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza więc strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Skargę kasacyjną można oprzeć na: podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Przez błędną wykładnię prawa materialnego należy rozumieć mylne odczytanie treści normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega na nieprawidłowej subsumcji stanu faktycznego do hipotezy normy prawnej.
W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych w brzmieniu z dnia dokonania czynności materialno-technicznej zameldowania H. P., tj. z dnia 10 czerwca 2002 roku. Czynność ta została dokonana pomimo niedopełnienia obowiązku potwierdzenia uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym nastąpiło zameldowanie. Jednakże po dokonaniu czynności zameldowania przepis art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności
i dowodach osobistych utracił moc na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 roku (sygn akt K 20/01) stwierdzającego niezgodność wspomnianego przepisu z art. 52 ust. 1 i art. 83 w związku z art. 2 konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Uchylenie art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych spowodowało, że z dwóch warunków zameldowania: zamieszkiwanie w określonym lokalu (art. 10 ust. 1 wskazanej ustawy) oraz wykazanie się uprawnieniem do pobytu
w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie (art. 9 ust. 2 wskazanej ustawy), ostał się jedynie warunek o charakterze faktycznym, tj. rzeczywiste zamieszkiwanie
w przedmiotowym lokalu. Wadliwe potwierdzenie uprawnień do pobytu w lokalu przy
ul. S. w K., w sytuacji braku utraty mocy obowiązującej przez art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, skutkowałby uchyleniem wadliwie dokonanej czynności materialno-technicznej. W sytuacji stwierdzenia niezgodności powyższego przepisu z Konstytucją RP należało się zastanowić, czy legalność czynności materialno-technicznej zameldowania dokonanej w dniu 10 czerwca 2002 roku winna być oceniana także przez pryzmat warunku z art. 9 ust. 2, czy też dla stwierdzenia jej legalności wystarczy spełnienie wymogu faktycznego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu.
Nie ulega wątpliwości, że stan prawny, będący konsekwencją wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 roku, wyłącza badanie uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie, w przypadku czynności materialno-technicznych mających miejsce po opublikowaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw. Kwestią sporną w sprawie jest natomiast czy ten stan rozciąga się na czynności mające miejsce wcześniej.
Zgodnie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, chyba że Trybunał w orzeczeniu określił inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Na tej podstawie stwierdzić można, że orzeczenia Trybunału co do zasady wywierają skutek na przyszłość (ex nunc). Z kolei z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wyprowadzić można wniosek, że orzeczenia Trybunału są skuteczne z mocą wsteczną - od chwili wydania aktu normatywnego lub od chwili wejścia w życie Konstytucji. W myśl tego przepisu orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 sierpnia 2002 roku, sygn. akt III PZP 15/02, opubl OSNP 2002/23/563; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 stycznia 2003 roku, sygn. akt. V CKN 1626/00, opubl OSNC 2004/4/66; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 3 lipca 2003 roku, sygn. akt III CZP 45/03, opubl. "Biuletyn SN" 2003/7 str. 5).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej podziela stanowisko, że skutek w postaci usunięcia z porządku prawnego aktu normatywnego uznanego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją sięga co do zasady wstecz, do chwili wydania tego aktu lub do chwili wejścia w życie Konstytucji RP. Sytuacja działania wstecz od chwili wejścia w życie Konstytucji RP ma miejsce w przypadku aktów prawnych, które weszły w życie przed jej wejściem w życie, tj. dniem 17 października 1997 roku.
Zgodzić się wprawdzie należy, iż akt normatywny niezgodny z Konstytucją obowiązuje do chwili ogłoszenia w Dzienniku Ustaw orzeczenia Trybunału o jego niekonstytucyjności, to jednak wadliwość tego aktu, istnieje od chwili jego wydania, czy wejścia w życie Konstytucji. Instytucje wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji opierają się bowiem na uznaniu, że do wydania decyzji ostatecznej doszło w wyniku określonych uchybień, które muszą istnieć w chwili jej wydania. Wznowienie postępowania, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakłada zatem wsteczne oddziaływanie tego skutku rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. Niezgodność określonej regulacji prawnej z Konstytucją jest bowiem stanem, niezależnym od chwili orzekania w tym przedmiocie przez Trybunał. Nie można przyjmować, że przed opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego akt prawny był zgodny
z Konstytucją, a dopiero ocena dokonana przez Trybunał pozbawia przepis przymiotu zgodności z ustawa zasadniczą, albowiem w takim przypadku ocena obowiązywania aktu normatywnego z punktu widzenia zgodności danego aktu z Konstytucją uzależniona byłaby od chwili wydania orzeczenia przez Trybunał. Tylko ze względu na pewność i porządek obrotu prawnego oraz poszanowanie, jakiego wymagają decyzje ostateczne i prawomocne orzeczenia, ich wzruszenie z powodu wydania na podstawie przepisu pozbawionego mocy obowiązującej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego może nastąpić w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż dokonana w dniu 10 czerwca 2002 roku czynność materialno-techniczna zameldowania H. P. powinna być oceniana na tle stanu prawnego wynikającego z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 roku. Z tego też względu w sprawie nie ma znaczenia kwestia potwierdzenia uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie.
Organy administracji oraz Sąd I instancji prawidłowo oceniły, iż w przypadku H. P. spełniony został warunek faktycznego pobytu w lokalu położonym w K. przy ul. S. i nie było podstaw do uchylenia czynności zameldowania.
Na zakończenie należy dodać, iż ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc stanu faktycznego. Nie jest ona formą kontroli legalności zamieszkania i pobytu. Fakt zameldowania w określonym lokalu nie skutkuje powstaniem żadnych praw o charakterze cywilnoprawnym do danego lokalu, w tym prawa własności. Dlatego też argumenty skarżącej dotyczące własności przedmiotowego lokalu oraz braku jej zgody na zamieszkiwanie H. P. w tym lokalu są bez znaczenia z punktu widzenia przesłanek zameldowania.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.