II OSK 1346/22

II OSK 1346/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Po 667/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-03-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145, 151, 183, 184, 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3, 29, 30
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, 7a, 77, 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 667/21 w sprawie ze skargi Ł.B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 9 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 9 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 667/21, oddalił skargę Ł. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 9 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Ł. B. w dniu 30 kwietnia 2021 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Poznaniu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie wiaty garażowej z budynkiem gospodarczym (domkiem narzędziowym) na terenie nieruchomości przy ul. J. K. [...] w [...] na dz. nr ewid. [...], id: [...][...], gmina [...], obręb [...], teren wiejski. Inwestor przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, opis robót budowlanych, wyrys z mapy ewidencyjnej, rysunek przedstawiający projektowaną inwestycję oraz fotografie z lokalizacją planowanego obiektu.
Starosta Poznański decyzją z dnia 18 maja 2021 r., działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: P.b.) wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy powyższego obiektu. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że projektowany budynek usytuowany zostanie bezpośrednio przy budynku mieszkalnym, przez co nie stanowi on obiektu wolno stojącego.
Od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie odwołanie złożył Ł. B. podnosząc, iż w jego ocenie projektowana inwestycja stanowi wolno stojącą, samodzielną i samonośną konstrukcję.
Decyzją z dnia 9 lipca 2021 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Poznańskiego. Rozpoznając wniesione odwołanie Wojewoda wskazał, że na omawianym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulic: [...], [...], [...], [...] w [...] - część A" zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 listopada 2018 r. (dalej m.p.z.p.). Działka inwestycyjna o nr ew. [...] oznaczona jest symbolem 2MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przedmiot inwestycji w zgłoszeniu określono jako budowa wiaty garażowej z budynkiem gospodarczym (domkiem narzędziowym). Organ odwoławczy zaznaczył, że podstawą odmowy przyjęcia zgłoszenia w przedmiotowej sprawie stanowił art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. Starosta w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, iż projektowany budynek usytuowany zostanie bezpośrednio przy budynku mieszkalnym, przez co nie stanowi obiektu wolno stojącego. W ocenie organu odwoławczego argumentacja Starosty Poznańskiego zasługiwała na poparcie.
Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, że nie sposób uznać, aby przedmiotowy budynek garażowy był wolno stojący. Jak wynika z dołączonych do zgłoszenia rysunków, projektowana inwestycja polegać będzie na budowie garażu, który posiadać ma wspólną ścianę z istniejącym na tym terenie budynkiem mieszkalnym co w istocie stanowić będzie jego rozbudowę. Objęta zgłoszeniem konstrukcja garażu nie jest więc konstrukcją samodzielną, suwerenną jak i taką, która jest fizycznie oddzielona od już istniejących obiektów budowlanych. Zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowe roboty budowlane polegają na rozbudowie istniejącego już na działce inwestycyjnej budynku mieszkalnego o budynek garażowy. Wobec powyższego tak zaprojektowana inwestycja nie mieści się w zamkniętym katalogu inwestycji wymienionym w art. 29 P.b., których realizacja zwolniona została z obowiązku uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Zwłaszcza nie można jej zakwalifikować do przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b P.b., bowiem przepis ten odnosi się do wolno stojących garaży.
Zdaniem organu odwoławczego wiatą garażową jest samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, nie obudowana ze wszystkich stron ścianami lub nawet w ogóle ścian pozbawiona, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Cechami obiektu, które pozwalają zakwalifikować go jako wiatę jest posiadanie dachu oraz fundamentów lub posadowienie budowli na słupach i brak co najmniej jednej ze ścian. Za podstawową cechę przedmiotowego obiektu uznaje się wsparcie na słupach, które stanowią jej element konstrukcyjny, wiążący obiekt z gruntem. Z opisu robót budowlanych, jak również z rzutu projektowanej inwestycji, które znajdują się w aktach sprawy wynika, iż inwestycja będzie obudowana z dwóch stron deską elewacyjną, a z jednej znajdować się będzie elewacja budynku mieszkalnego. Od frontu zaś posiadać będzie bramę garażową, tym samym zgłaszana inwestycja zamknięta będzie z czterech stron. Mając zatem na uwadze powyższe Wojewoda uznał, iż zgłoszone roboty budowlane nie stanowią wiaty, a budynek garażowy do którego przynależeć będzie dodatkowo budynek gospodarczy stanowiący "domek na narzędzia".
Na marginesie Wojewoda dodał, że projektowana inwestycja jest niezgodna z § 4 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p., który wskazuje, iż na terenie objętym planem jest nakaz sytuowania nowej zabudowy oraz remontu, przebudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków, zgodnie z nieprzekraczalnymi lub obowiązującymi liniami zabudowy, zgodnie z rysunkiem planu, o ile w innych zapisach nie ustala się inaczej oraz przy czym na działkach, dla których wyznaczono nieprzekraczalną oraz obowiązującą linię zabudowy, elewację frontową nowego budynku należy sytuować wzdłuż obowiązującej linii zabudowy. Analizując część graficzną planu jak również rzut projektowanego garażu uznać należy, iż zgłaszana inwestycja w kształcie i lokalizacji wskazanej przez inwestora jest niezgodna z ww. liniami zabudowy.
Skargą inwestor zaskarżył powyższą decyzję podnosząc zarzuty naruszenia: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.; art. 29 ust. 1 punkt 14 lit a – c P.b.; art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b.; art. 3 punkt 2 P.b. W piśmie procesowym z dnia 6 września 2021 r. skarżący wniósł o rozpoznanie tej sprawy w trybie uproszczonym.
Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest bezzasadna.
Sąd zauważył, że materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 29 ust. 1 pkt 14 P.b., zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę lecz wcześniejszego zgłoszenia budowa: wolno stojących: a) parterowych budynków gospodarczych, b) garaży, c) wiat - o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki.
Zdaniem Sądu nietrafione są zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 3 pkt 2 P.b. poprzez uznanie, że zamierzenie skarżącego polegające na wykonaniu drewnianej wiaty garażowej wraz z przyległym do niego domkiem narzędziowym (w jednej bryle) stanowi budynek, gdy w rzeczywistości powyższe obiekty nie są budynkami. Planowane przedsięwzięcie nie stanowi budynku w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. stanowiąc budowlę, a więc obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 14 P.b. odnosi się jednak do obiektów budowlanych, co powoduje, że zwolnionym z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę jest jedynie taki obiekt budowlany, który spełnia wymogi określone powyższym przepisem.
Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że skoro z dołączonych do zgłoszenia rysunków, projektowana inwestycja polegać będzie na budowie obiektu o funkcji garażu, który posiadać ma wspólną ścianę z istniejącym na tym terenie budynkiem mieszkalnym, to w istocie przedmiotowy obiekt budowlany nie stanowi konstrukcji samodzielnej, suwerennej, która byłaby fizycznie oddzielona od już istniejących obiektów budowlanych, co wyklucza możliwość zakwalifikowania inwestycji do obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b P.b. Nie jest bowiem spełniona przesłanka uznania planowanego obiektu budowlanego jako obiektu wolno stojącego. Sąd podkreślił, że w sytuacji braku określenia w Prawie budowlanym pojęcia "wolno stojący" obiekt budowlany, należy posiłkować się przyjętym powszechnie znaczeniem słowa "wolny". Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego - Wydawnictwo Naukowe PWN S.A. z 1995 r., termin "wolny" oznacza między innymi "całkowicie wolny, niczym nieograniczony, nikomu niepodporządkowany". Przez pojęcie "wolno stojący" rozumieć należy samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi o taki budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami. Niewątpliwie warunek powyższy nie został zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie spełniony.
Choć skarżący, w ocenie Sądu nietrafnie, polemizuje z powyższym stanowiskiem, to jednak jak zasadnie wskazał Wojewoda, rozważania wymagało również, czy przedmiotowa inwestycja nie powinna zostać zakwalifikowana jako wiata. Stosownie bowiem do treści art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m², sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m² powierzchni działki. W powyższym zakresie Sąd wskazał, że według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) - Dz. U. z 1999 r. Nr 112, poz. 131 ze. zm. - budynki to zadaszone obiekty budowlane wraz z wbudowanymi instalacjami i urządzeniami technicznymi, wykorzystywane dla potrzeb stałych. Przystosowane są do przebywania ludzi, zwierząt lub ochrony przedmiotów. Za szczególny rodzaj budynku uważa się wiatę, która stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione. Prawo budowlane, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze nie definiują pojęcia "wiaty", przy czym w orzecznictwie wskazuje się, że wiata to samodzielna lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca, rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym - deszczem, śniegiem, wiatrem. Podstawowe cechy wiaty to wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian. W ocenie Sądu Wojewoda zasadnie w powyższym zakresie zwrócił uwagę, że z opisu robót budowlanych, jak również z rzutu projektowanej inwestycji, które znajdują się w aktach sprawy wynika, iż inwestycja będzie obudowana z dwóch stron deską elewacyjną, a z jednej znajdować się będzie elewacja budynku mieszkalnego. Od frontu zaś posiadać będzie bramę garażową. Konsekwentnie przyjąć należy, że planowana inwestycja zamknięta będzie z czterech stron, a więc posiada cechy uniemożliwiające zakwalifikowanie jej jako wiaty w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b.
Reasumując Sąd przyjął, że Wojewoda prawidłowo uznał, że przedmiotowa inwestycja nie mieści się w katalogu robót budowlanych, których wykonanie jest zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub też dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b.) lub też dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 14 P.b.), a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Skargą kasacyjną Ł. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. z dnia 17 grudnia 2020 r., Dz.U. z 2021 r. poz. 137. zwanej dalej: p.u.s.a.), art. 174 pkt 2, art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że (i) w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się w pełni do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę zamierzeń skarżącego (planowanej inwestycji) w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących o obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, (ii) nie załatwiono sprawy mając na względzie słuszny interes skarżącego oraz zaniechano rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści norm prawnych (w tym materialnoprawnych przepisów stanowiących o obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności art. 29 ust. 1 punkt 14 podpunkt a), b), c) Prawa budowalnego, art. 29 ust. 2 (w tym punkt 2) Prawa budowalnego oraz art. 3 punkt 2 Prawa Budowlanego) na korzyść strony, a nadto (iii) nie rozpatrzono w całości materiału dowodowego; nadto błędna wykładnia ww. przepisów polegała na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że zamierzenie skarżącego polegające na wykonaniu drewnianej wiaty garażowej wraz z przyległym do niego domkiem narzędziowym (w jednej bryle) nie jest zawarte w katalogu zamierzeń zwolnionych z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz podlegających zgłoszeniu, gdy w rzeczywistości ww. obiekty nie są budynkami i stanowią obiekty wolno stojące, zawarte w katalogu zamierzeń zwolnionych z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz podlegających zgłoszeniu. Powyższe doprowadziło do oddalenia skargi i braku uchylenia decyzji organu II instancji oraz organu I instancji.
- prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 29 ust. 1 punkt 14) podpunkt a), b), względnie c) Prawa budowalnego poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zamierzenie skarżącego polegające na wykonaniu drewnianej wiaty garażowej wraz z przyległym do niego domkiem narzędziowym (w jednej bryle) nie jest zawarte w katalogu zamierzeń zwolnionych z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz podlegających zgłoszeniu, gdy w rzeczywistości ww. obiekty nie są budynkami i stanowią obiekty wolno stojące, zawarte w katalogu zamierzeń zwolnionych z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz podlegających zgłoszeniu; Powyższe doprowadziło do oddalenia skargi i braku uchylenia decyzji organu II instancji oraz organu I instancji;
2) art. 29 ust. 2 (w tym punkt 2) Prawa budowalnego poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zamierzenie skarżącego polegające na wykonaniu drewnianej wiaty garażowej wraz z przyległym do niego domkiem narzędziowym (w jednej bryle) nie jest zawarte w katalogu zamierzeń zwolnionych z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz podlegających zgłoszeniu, gdy w rzeczywistości ww. obiekty nie są budynkami i stanowią obiekty zawarte w katalogu zamierzeń zwolnionych z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nie podlegających zgłoszeniu; powyższe doprowadziło do oddalenia skargi i braku uchylenia decyzji organu II instancji oraz organu I instancji;
3) art. 3 pkt 2 Prawa budowalnego poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zamierzenie skarżącego polegające na wykonaniu drewnianej wiaty garażowej wraz z przyległym do niego domkiem narzędziowym (w jednej bryle) stanowi budynek, gdy w rzeczywistości ww. obiekty nie są budynkami. Powyższe doprowadziło do oddalenia skargi i braku uchylenia decyzji organu II instancji oraz organu I instancji.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia w trybie art. 188 p.p.s.a., poprzez uchylenie w całości decyzji organów I instancji (Starosty Poznańskiego) oraz II instancji (Wojewody Wielkopolskiego). Jednocześnie (w szczególności w przypadku uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 3 pkt 2 Prawa budowalnego) wniesiono o umorzenie postępowań organów I instancji (Starosty Poznańskiego) oraz II instancji (Wojewody Wielkopolskiego), ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Dodatkowo wniesiono o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok, wbrew stanowisku zawartemu we wniesionym środku odwoławczym w pełni odpowiada prawu, albowiem w okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji trafnie przyjmując, że przedmiotowa inwestycja objęta zgłoszeniem nie mieści się w katalogu robót budowlanych, których wykonanie jest zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub też dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b.) lub też dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 14 P.b.), a w konsekwencji właściwie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi z art. 151 p.p.s.a.
W realiach tej sprawy nie jest sporne, iż skarżący w dniu 30 kwietnia 2021 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Poznaniu ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu drewnianej wiaty garażowej z przyległym do niego domkiem gospodarczym (domkiem narzędziowym) w jednej bryle na terenie nieruchomości przy ul. J. K. [...] w [...] na dz. nr ewid. [...], gmina [...]. Z opisu robót budowlanych jak też rzutu projektowanej inwestycji wynikało, że wiata garażowa i domek narzędziowy będą jedną ścianą przylegały do elewacji istniejącego budynku mieszkalnego strony. Będzie to konstrukcja drewniana osadzona na belkach drewnianych zakotwiczonych w ziemi, obudowana z dwóch stron deską elewacyjną a od frontu znajdować się będzie brama garażowa. Wymiary wiaty 5,5 m x 3,5 m, zaś wymiary domku narzędziowego to 2,1 m x 3,5 m. Tym samym zgłaszana inwestycja będzie zamknięta z czterech stron.
W takim stanie faktycznym tej sprawy organy architektoniczno-budowlane zgłosiły sprzeciw w sprawie zamiaru budowy wiaty garażowej z budynkiem gospodarczym (domkiem narzędziowym). Istotne jest to, że organy te skupiły się na wykazaniu, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 29 ust. 2 pkt 2 i art. 29 ust. 1 pkt 14 b P.b. w zakresie wolno stojącej wiaty, garażu, czy inwestycji jako samej wiaty garażowej, pozwalające na zrealizowanie spornej inwestycji bez pozwolenia na budowę. Przyjęto generalnie, że tryb z art. 30 P.b. dot. zgłoszenia budowy lub wykonania innych robót budowlanych, nie pozwala na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie wiaty garażowej z budynkiem gospodarczym (domkiem narzędziowym). Takie określenie przedmiotu tej sprawy przez organy nie oznacza, iż w sprawie przyjęto, że planowane roboty budowlane dotyczą budynku o jakim stanowi art. 3 pkt 2 P.b. Takich rozważań, co do kwalifikacji prawnej spornego obiektu z jednoczesnym odniesieniem go do określonego przepisu P.b. w zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji brak.
Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego, iż błędnie przyjęto w tym postępowaniu, że projektowana inwestycja stanowi "budowę budynku garażowego", skoro zdaniem skarżącego inwestycja ta nie stanowi budynku. Należy w tym miejscu zauważyć, iż Sąd I instancji trafnie odnosząc się do takiego zarzutu podnoszonego już w skardze, wskazał jednoznacznie, że planowane przedsięwzięcie nie stanowi budynku, natomiast jest budowlą a więc obiektem budowlanym niebędącym budynkiem lub obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b.- patrz strona 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Nie budzi zatem wątpliwości Sądu odwoławczego, że mamy w tej sprawie do czynienia po prostu z obiektem budowlanym o jakim stanowi art. 3 pkt 1 P.b. bowiem należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Nowelą z 20.02.2015 r., która weszła w życie z dniem 28.06.2015 r., dokonano zmiany definicji obiektu budowlanego. Definicja zamieszczona w art. 3 pkt 1 P.b., składa się w istocie rzeczy z trzech definicji: budynku, budowli i obiektu małej architektury. Definicją obiektu budowlanego w każdym z wymienionych rodzajów obiektów objęto instalacje zapewniające możliwość użytkowania danego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Uznanie obiektu za obiekt budowlany uzależnione zostało od wzniesienia go z użyciem wyrobów budowlanych. Ustawodawca pojęcie wyrobu budowlanego zdefiniował w ustawie z 16.04.2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz.U. z 2020 r. poz. 215 ze zm.) poprzez odesłanie w art. 2 pkt 1 wprost do definicji zamieszczonej w art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 305/2011. Zgodnie z tym przepisem "wyrób budowlany" oznacza każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych - patrz komentarz do Prawa budowlanego, Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Opublikowano: LEX/el. 2024. To, że planowany obiekt ma być zbudowany z drewna nie ma większego wpływu na wynik tej sprawy. Tradycja wykorzystywania drewna do budowy jest powszechnie znana a samo drewno jest niewątpliwie materiałem budowlanym. Drewniane elementy konstrukcyjne, takie jak stropy, ściany, belki lub elementy elewacji, są zwykle prefabrykowane przemysłowo. Następnie wystarczy je tylko zmontować na placu budowy. Taki właśnie obiekt budowlany, co wynika z akt, chciał zrealizować skarżący.
Tym samym czyniony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 3 pkt 2 P.b. jawi się jako nieusprawiedliwiony, skoro nie można Sądowi I instancji przypisać dokonania tego w zaskarżonym wyroku.
Natomiast oceniając planowaną inwestycję będącą drewnianą wiatą garażową wraz z przyległym do niego budynkiem gospodarczym (domkiem narzędziowym) w jednej bryle jako obiekt budowlany (budowlę) właściwie w zaskarżonym wyroku przyjęto, co już wskazano we wstępnej części tego uzasadnienia, że przedmiotowa inwestycja objęta zgłoszeniem nie mieści się w katalogu robót budowlanych, o jakich stanowi art. 29 ust. 1 pkt 14 lit b czy art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b.
Zgodnie z dyspozycją art. 29 ust.1 pkt 14 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących: a) parterowych budynków gospodarczych, b) garaży, c) wiat. Istotne zatem znaczenia dla zastosowania ww. normy P.b. ma określenie typu budynku objętego zgłoszeniem jak wolno stojącego bądź nie.
W tej sprawie skarżący już w przekazanych informacjach o robotach budowlanych wskazywał, że wiata i domek narzędziowy będą jedną ścianą przylegały do elewacji istniejącego budynku mieszkalnego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych jasno wskazuje się, kiedy można traktować o budynkach wolno stojących. "Budynkiem wolno stojącym jest obiekt budowlany o samodzielnej konstrukcji, który nie jest trwale połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami." - wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2535/18. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zaś, że nie można traktować o budynkach wolno stojących, jeżeli tworzą one samodzielną i jedną zwartą bryłę. Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli jeden budynek wykorzystuje ścianę innego budynku, to budynek ten nie jest samodzielnym obiektem pod względem konstrukcyjnym, ponieważ dla swojego istnienia w przestrzeni wykorzystuje konstrukcję drugiego budynku. Nawet dylatacje nie mogą stanowić o tym, że budynek jest wolno stojący. Połączenie z innym budynkiem przez bezpośrednie przyleganie i wykorzystanie ścian istniejącego budynku gospodarczego stanowi o tym, że budynek ten nie jest wolno stojący. "Wolno stojące" budynki to budynki samodzielne w sensie konstrukcyjno-budowlanym i funkcjonalnym (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3053/18, zob. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 651/22, wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 277/18, wyrok NSA z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2773/17).
Zatem połączenie z innym budynkiem przez bezpośrednie przyleganie i wykorzystanie ścian istniejącego budynku, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, stanowi o tym, że planowany budynek nie jest wolnostojący. Budynek wolnostojący to budynek samodzielny w sensie konstrukcyjno-budowlanym i funkcjonalnym. Chodzi zatem o taki budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym, nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi obiektami.
Termin »budynek wolno stojący« nie został przez ustawodawcę zdefiniowany w ustawie Prawo budowlane, ale nie budzi wątpliwości, że budynek wolno stojący to taki budynek, który jest niezależny, swobodny, niczym nieskrępowany, nie obarczony i nie otoczony innym przyległym budynkiem, to budynek, do którego jest swobodny dostęp z każdej jego strony, zapewniona jest komunikacja wokół tego budynku, jak również dostęp światła naturalnego. Nie może być zatem mowy, aby wiata garażowa wraz z przyległym do niej domkiem narzędziowym w jednej bryle usytuowana bezpośrednio przy budynku mieszkalnym była obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a, b czy też c P.b. Budowa takiego obiektu wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Dokonanie zaś zgłoszenia tej inwestycji słusznie spotkało się z reakcją organów architektoniczno- budowlanych poprzez wydanie decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu. To zaś oznacza, iż planowane przedsięwzięcie w rozpoznawanej sprawie nie mogło korzystać ze zwolnienia objętego dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 14 lit a ,b i c P.b.
Podobnie należy ocenić przedmiotowe przedsięwzięcie objęte zgłoszeniem w kontekście art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b.
Zgodnie z tą normą nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki;
Zgłaszany obiekt budowlany jako drewniana wiata garażowa i domek narzędziowy w jednej bryle przylegający jedną ścianą do elewacji istniejącego budynku mieszkalnego strony, obudowany z dwóch stron deską elewacyjną a od frontu zabudowany bramą garażowa, będzie niewątpliwie zamknięty z czterech stron. Stąd też taki obiekt nie może być uznany za wiatę o jakiej stanowi ww. norma.
Pojęcie wiaty, podobnie jak obiekt wolno stojący, nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. W aktualnym orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wiata jest samodzielną budowlą, posiadająca dach, nie obudowana ze wszystkich stron ścianami lub nawet w ogóle ścian pozbawiona (wiata wolnostojąca), której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Jej podstawowym elementem konstrukcyjnym (konstrukcją nośną), na którym osadzony jest dach, są słupy wiążące budowlę z gruntem (np. wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., sygn. II OSK 794/10 i 16 lutego 2016 r. sygn. II OSK 1481/14). Sąd odwoławczy podkreśla, iż wiata jest traktowana w przepisach jako autonomiczny obiekt budowlany (np. w art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b.), przez co nie może stanowić nierozerwalnej części istotnego elementu konstrukcji innego obiektu budowlanego, w tym przypadku budynku gospodarczego.
W orzecznictwie nadto przyjmuje się, że wiata powinna posiadać lekką konstrukcję i charakteryzować się brakiem wydzielenia z przestrzeni przy pomocy przegród budowlanych. Częściowe wyposażenie w ściany nie zmienia charakteru obiektu, zwłaszcza jeżeli nie stanowią one elementu konstrukcyjnego, a konstrukcja nadal pozostaje słupowa, gdy funkcję nośną spełniają słupy, nie ściany. Wiata nie może być obiektem zamkniętym, a więc obudowanym ze wszystkich stron. Wiata może też przylegać do budynku. Kwalifikacja obiektu budowlanego jako wiaty wymaga m.in. uwzględnienia jego funkcji (por. wyroki NSA z: 16 lutego 2016 r., II OSK 1481/14; 7 czerwca 2017 r., II OSK 575/17; 26 kwietnia 2019 r., II OSK 109[...]8; 24 września 2019 r., II OSK 2266/18; 24 listopada 2020 r., II OSK 1973/20; 18 stycznia 2024 r., II OSK 2083/22).
Przedmiotowa wiata garażowa z domkiem narzędziowym w jednej bryle stanowiąca zamknięty z czterech stron obiekt, co wyżej wykazano, nie jest zatem wiatą o jakiej stanowi art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. Takie stanowisko zaaprobowane przez Sąd I instancji jest jednoznacznie prawidłowe.
Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 29 ust.1 pkt 14 ppkt a, b i c P.b. oraz art. 29 ust.2 pkt 2 P.b. nie zasługiwały na uwzględnienie.
Również i zarzuty naruszenia przepisów postępowania podnoszone we wniesionym środku odwoławczym okazały się chybione.
Nieusprawiedliwiony jest zarzut obrazy art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd I instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który został następnie zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.
Przeprowadzając zaś kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a, 77 § 1 i 80 k.p.a.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego.
W realiach tej sprawy takich naruszeń nie ujawniono przed Sądem I instancji. Wbrew stanowisku przedstawionemu w skardze kasacyjnej stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy a w jego realiach dokonano właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Odmienna ocena w tym zakresie prezentowana przez skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, stanowiąc wyłącznie polemikę z prawidłowym stanowiskiem organów architektoniczno-budowlanych słusznie zaaprobowanym zaskarżonym wyrokiem. Nie można zatem w tej sprawie skutecznie powoływać się na to, iż w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się w pełni do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę zamierzeń skarżącego (planowanej inwestycji) w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących o obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowisko organów administracji oparte zostało na dostatecznej argumentacji wpartej nadto orzecznictwem sądów administracyjnych co pozwala na uznanie w sposób jednoznacznie właściwy, iż dokonana w tym zakresie ocena jest wnikliwa i w pełni uwzględniająca zgromadzony materiał dowodowy. Nie można zatem przyjąć by w toku postępowania administracyjnego doszło do obrazy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA, zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, wynikająca z art. 7a § 1 k.p.a., jest dyrektywą interpretacyjną dotyczącą wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winny mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Stosując tę zasadę winno się zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy - ten, który jest najbardziej korzystny dla strony- wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 1063/20. W niniejszej sprawie, przede wszystkim, w jednoznacznie ustalonym stanie faktycznym sprawy, prawidłowość zastosowania norm art. 29 ust.1 pkt 14 czy art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. nie rodziła takich wątpliwości by uzasadniała ona potrzebę zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. Poza tym w art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny"- wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt II GSK 1711/18, a z taką sytuacją prawną nie mamy do czynienia w tym postępowaniu. Zatem powoływanie w skardze kasacyjnej art. 7a § 1 k.p.a. nie mogło odnieść zamierzonego skutku.
Reasumując uznać należało, iż przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.