II OSK 1346/14

II OSK 1346/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-05-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Tamara Dziełakowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1960/13 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-12-16
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 36 ust. 5
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1960/13 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. S. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych.
Jak wynika z akt postępowania administracyjnego decyzją tą organ odwoławczy utrzymał w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję Kierownika Delegatury w Łomży działającego z upoważnienia Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2012 r., wydaną w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), udzielającą pozwolenia na remont elewacji i pokrycia dachu na części kamienicy położonej w Z. przy ul. K. [...], wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...]. Postępowanie administracyjne w sprawie zainicjował wniosek G. T. i K. T. - właścicieli wyodrębnionych w budynku lokali nr [...] i [...]. Właścicielką pozostałych dwóch lokali jest skarżąca. Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę na skutek odwołania skarżącej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ustosunkowując się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało podjęte z wniosku osób uprawnionych. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia, o których mowa w ustępie 1, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Organ uznał, że wnioskodawcy, będąc właścicielami lokali nr [...] i [...], są legitymowani do złożenia wniosku o pozwolenie konserwatorskie i to bez względu na to, że dotyczy on części wspólnych nieruchomości tj. elewacji i dachu. Wyjaśnił, że w sytuacji gdy nieruchomość pozostaje we współwłasności, to w postępowaniu o zezwolenie na prowadzenie robót przy zabytku stronami są wszyscy współwłaściciele nieruchomości, jednak ich zgoda nie jest konieczna na udzielenie pozwolenia.
W skardze G. S. nie zgodziła się z powyższym stanowiskiem. Wskazując na art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 199 zd. 1 kodeksu cywilnego (dalej jako kc), a także art. 3 ust. 2 i 27 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.) i § 4 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. Nr 165, poz. 987) argumentowała, że wydanie pozytywnej decyzji warunkowane było jej zgodą jako współwłaścicielki nieruchomości. Podniosła, że gdy sama ubiegała się o pozwolenie konserwatorskie na wymianę okien i drzwi w kamienicy, to została przez organ zobowiązana do przedstawienia zgody pozostałych współwłaścicieli części wspólnych nieruchomości.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji, odwołując się do wskazanego przez strony art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 4 ust. 2 w/w rozporządzenia regulującego tryb i sposób wydawania pozwoleń konserwatorskich wyjaśnił, że przepisy te nie uzależniają wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych od zgody pozostałych współwłaścicieli zabytku. Inwestorzy dysponują tytułem prawnym do nieruchomości – na zasadzie współwłasności i w tym zakresie złożyli stosowne oświadczenie. Wszelkie spory dotyczące roszczeń ze współwłasności (w tym kwestie podejmowania czynności zarządu rzeczą wspólną) rozstrzygane są według przepisów prawa cywilnego przez sąd powszechny. Poza kognicją organów konserwatorskich pozostają spory pomiędzy współwłaścicielami dotyczące ich odpowiedzialności za aktualny stan zabytku oraz jaki powinien być zakres robót przy zabytku i czy powinien on być uzgadniany pomiędzy współwłaścicielami. Sąd I instancji zwrócił też uwagę, że dla wykonania robót budowlanych konieczne jest oprócz uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami także uzyskanie pozwolenia na budowę bądź dokonanie zgłoszenia w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).
W skardze kasacyjnej, G. S., zaskarżając w całości wyrok Sądu I instancji, zarzuciła naruszenie:
1) art. 36 ust. 5 i ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 4 pkt 2 ppkt 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich (...) w zw. z art. 199 i 206 kc oraz art. 3 ust. 2 i art. 27 ustawy o własności lokali oraz art. 4 i 7 kpa poprzez ich błędną interpretację wyrażającą się w przyjęciu, iż wydanie pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich zabytku nie jest uzależnione od złożenia wniosku przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, albowiem wystarczającym jest wykazanie przez inwestora tytułu prawnego do zabytku, którego dotyczyć mają prace (pozwolenie), podczas gdy w przedmiotowej sprawie pozwolenie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy było jednym z warunków uprawniających do wykonania prac związanych z remontem elewacji, wymianą pokrycia dachu i rynien na części budynku – czyli dotyczących nieruchomości wspólnej (art. 3 ust. 2 u.w.l.), co w ocenie skarżącej wymaga współdziałania wszystkich współwłaścicieli (art. 199 kc oraz 206 kc a contrario oraz art. 27 u.w.l.), a tym samym złożony wniosek o wydanie pozwolenia na przeprowadzenie prac konserwatorskich, a w konsekwencji wydane postanowienie, dotknięte jest wadą, w postaci braku wymaganej zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, której dotyczyły planowane prace;
2) art. 8 i 11 kpa poprzez brak ustosunkowania się do podnoszonej w toku sprawy kwestii dlaczego w innym postępowaniu dotyczącym tych samych stron i tego samego zabytku skarżąca, ubiegając się o zezwolenie na wymianę okien i drzwi, została zobowiązana przez organ nadzoru konserwatorskiego do przedłożenia zgody współwłaścicieli, zaś w przypadku prac objętych zaskarżonym pozwoleniem (dot. elewacji i dachu) taka zgoda nie jest wymagana – co stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasady przekonywania.
Uzasadniając tak sformułowane podstawy skargi kasacyjnej skarżąca argumentowała: "Skoro wydane rozporządzenie nie wymienia np. oświadczenia współwłaściciela zawierającego zgodę (lub brak sprzeciwu) – jako warunku sine qua non rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę – nie oznacza to, że jego sprzeciw (jak w niniejszej sprawie), nie ma żadnego wpływu na rozpoznanie złożonego przez inwestora (drugiego współwłaściciela) wniosku. Bez wątpienia warunkiem koniecznym prowadzenia prac budowlanych zabytku, jest m. in. uzyskanie pozwolenia, określonego treścią art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o zabytkach. Tak więc pozwolenie to ma pierwszorzędny wpływ na przeprowadzenie oznaczonych tam prac. Wykonanie elewacji, czy też wymiana dachu – są czynnościami przekraczającymi zwykły zarząd i – co wskazano powyżej – dotyczą nieruchomości wspólnej. Jak wynika z treści art. 27 ustawy o własności lokali każdy ze współwłaścicieli ma prawo do współdziałania w zarządzie nieruchomością. Do zarządu nieruchomością stosuje się przepisy ustawy o własności lokali oraz w zakresie nieuregulowanym ustawą przepisy kodeksu cywilnego. O ile zatem złożenie wniosku inicjującego wszczęcie postępowania w zakresie wydania pozwolenia na przeprowadzenie prac możliwe jest przez każdego ze współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, o tyle wydanie pozwolenia skutkującego możliwością wykonywania tych prac przez inwestora (jednego ze współwłaścicieli), winno być uzależnione od zgody lub braku sprzeciwu każdego ze współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. "Zawężenie" wydania przez organ pozwolenia wyłącznie do spełnienia formalnych kryteriów, załączenia odpowiednich dokumentów i uznania administracyjnego, stałoby w sprzeczności z przepisami regulującymi obowiązek współdziałania w zakresie zarządu nieruchomością wspólną. Co więcej, skarżąca jako współwłaściciel nieruchomości wspólnej zostaje pozbawiona kontroli administracji, wpływu na planowane prace". Skarżąca wywodziła następnie, że do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na roboty budowlane dotyczące części wspólnych nieruchomości powinien mieć zastosowanie art. 199 kc lub też powinna być wymagana zgoda zarządu wspólnoty wydana w oparciu o art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali jako że czynność ta jest czynnością przekraczającą zarząd nieruchomością wspólną. W sytuacji gdy roboty budowlane dotyczą części wspólnych nieruchomości, to wniosek o wydanie pozwolenia powinien pochodzić od wszystkich współwłaścicieli. W przeciwnym wypadku, jak argumentowała skarżąca, postępowanie administracyjne dotknięte jest wadą polegającą na braku wniosku osoby uprawnionej. Wskazano, że stanowisko Sądu I instancji w zakresie interpretacji art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami byłoby słuszne, gdyby pozwolenie dotyczyło nieruchomości lokalowej stanowiącej wyłączną własność wnioskodawców. W uzasadnieniu ponadto rozwinięto zarzut sformułowany w punkcie 2 skargi kasacyjnej, podkreślając, że zmienność zapatrywań organów administracji w identycznych stanach faktycznych i prawnych, winna być przez nie wyjaśniona i uzasadniona w sposób zrozumiały dla obywatela zgodnie z zasadami zawartymi w art. 8 i 11 kpa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zwrócił uwagę, że na tle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na wykonywanie robót budowlanych powinno być uznawane za czynność zwykłego zarządu. Wyjaśnił, że ustawa ta, jedynie aspektowo – w zakresie i w interesie ochrony zabytków – ingeruje w procesy budowlane. Pozwolenia i postanowienia uzgadniające wydawane na jej podstawie mają za zadanie jedynie profilować przebieg inwestycji z punktu widzenia ochrony wartości zabytkowych. W istocie rozstrzygnięcia te stanowią jedynie specjalistyczne opinie o dopuszczalności lub niedopuszczalności danej inwestycji z punktu jej znaczenia dla zabytku. Zadaniem ustawy i organów ochrony zabytków nie jest natomiast rozwiązywanie konfliktów między współwłaścicielami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zasadniczy problem w sprawie dotyczył uprawnienia do wystąpienia o pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości i możliwości wydania tego pozwolenia na rzecz jednego z nich bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów nie można wysnuć warunku zgody wszystkich współwłaścicieli zabytku na wydanie pozwolenia konserwatorskiego. Z przepisów tych nie wynika także konieczność złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego przez wszystkich współwłaścicieli łącznie.
Artykuł 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dla prowadzenia robót budowlanych przy zabytku wymaga pozwolenia organu ochrony zabytków. Podkreślenia wymaga jednak, że uzyskanie tego pozwolenia nie uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych. Stosownie bowiem do art. 36 ust. 8 tej ustawy uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. W art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków (...) wskazuje się ponadto, że ustawa ta nie narusza przepisów ustawy Prawo budowlane. Zatem pozwolenie konserwatorskie nie jest decyzją administracyjną uprawniającą jej adresata do wykonywania robót budowlanych przy zabytku. Pozwolenie to, stosownie do art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, warunkuje jedynie możliwość uzyskania pozwolenia na budowę, a więc decyzji zezwalającej na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (por. art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego). Kwestia ta wymagała wyjaśnienia z tego względu, że w wywodach skargi kasacyjnej na uzasadnienie tezy o konieczności współdziałania wszystkich współwłaścicieli w złożeniu wniosku o pozwolenie konserwatorskie i warunku zgody pozostałych współwłaścicieli na jego wydanie podnoszono, że chodzi o wydanie "pozwolenia skutkującego możliwością wykonywania prac przez inwestora (jednego ze współwłaścicieli)". Pozwoleniem skutkującym możliwością wykonywania prac jest dopiero wydane w następstwie pozwolenia konserwatorskiego pozwolenie na budowę lub zgłoszenie w zależności od rodzaju robót budowlanych przewidziane w ustawie Prawo budowlane i to właśnie ta ustawa chroni i zabezpiecza interesy pozostałych współwłaścicieli zabytku przed wykonywaniem przez jednego z nich robót budowlanych z naruszeniem praw pozostałych z uwzględnieniem przepisów kodeksu cywilnego i ustawy o własności lokali. Taki wniosek wynika wyraźnie z porównania obu regulacji zawartych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz w ustawie Prawo budowlane. W tej pierwszej bowiem w art. 36 ust. 5 wskazuje się, że pozwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Jednocześnie w przepisie § 4 ust. 2 pkt 3 ( nie jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej § 4 pkt 2 ppkt 3) rozporządzenia z dnia 27 lipca 2011 r. regulującego tryb i sposób wydawania pozwoleń konserwatorskich określa się, że do wniosku należy dołączyć dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem albo oświadczenie wnioskodawcy o posiadaniu tego tytułu. W powołanych przepisach mowa zatem o tytule "do korzystania z zabytku". W przypadku współwłasności w częściach ułamkowych stosownie do art. 206 kodeksu cywilnego każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. W przypadku nieruchomości wspólnej, o której mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali właściciel lokalu ma prawo zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy do współkorzystania z nieruchomości wspólnej zgodnie z jej przeznaczeniem. Należy zauważyć, że prawo do korzystania współwłaścicieli ze wspólnej rzeczy, bądź z części wspólnych nie ogranicza się do fizycznie wydzielonych części rzeczy. Regułą jest korzystanie przez współwłaścicieli z całej rzeczy, a nie w jakichkolwiek częściach (z wyjątkiem podziałów quoad usum). Kolizja współkorzystania nie ma znaczenia dla wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia konserwatorskiego i nie wymaga rozstrzygania przez sąd powszechny, a tym bardziej przez organ ochrony zabytków. Każdy ze współwłaścicieli zabytku posiada bowiem tytuł prawny do korzystania z zabytku w rozumieniu art. 36 ust. 5 ustawy i § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia regulującego tryb i sposób wydawania pozwoleń konserwatorskich.
Prawo budowlane stanowi natomiast, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2). Takie oświadczenie inwestor obowiązany jest załączyć również do zgłoszenia (art. 30 ust. 2), przy czym jak wynika z orzecznictwa organ nie jest pozbawiony możliwości weryfikacji tego oświadczenia w celu zbadania czy takie uprawnienie inwestorowi rzeczywiście przysługuje. Artykuł 3 pkt 11 tej ustawy definiuje, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Podobieństwo obu regulacji zawartych w ustawach Prawo budowlane i ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest wyłącznie pozorne, nie sposób bowiem wywieść z nich takich samych wniosków. W art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mowa bowiem o tytule "do korzystania z nieruchomości". W przypadku natomiast prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymagany jest tytuł prawny, ale nie "do korzystania z zabytku", lecz wynikający z prawa własności, przy czym prawo to należy odnosić także do współwłasności. W orzeczeniu z dnia 16 lipca 2010 r. w sprawie II OSK 906/09 (publ. Lex nr 706016) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił: "Co należy rozumieć przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynika z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wśród tytułów tam wymienionych jest własność, co niewątpliwie odnosi się do współwłasności, która nie jest niczym innym, jak własnością przysługującą kilku osobom. Wspólne prawo własności należy do kilku osób (co najmniej dwóch). Niepodzielność tego prawa polega zaś na tym, że każdy ze współuprawnionych ma prawo do całej rzeczy (nieruchomości), a żaden nie ma prawa do jej wyodrębnionej fizycznie części, dopóki istnieje stosunek współwłasności. Współwłasność nie jest samodzielną instytucją prawną, a jest stosunkiem pochodnym od własności (S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, Wyd. 6, Warszawa 2005, s. 229-230). To może być też wytłumaczeniem tego, że przy definiowaniu pojęcia "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", ustawodawca nie wymienił współwłasności jako odrębnego tytułu prawnego". W ugruntowanym na tle prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądzono, że jeżeli nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, a tylko jedna z nich ubiega się o wydanie pozwolenia na budowę, to niedopuszczalne jest wydanie pozwolenia na rzecz wszystkich współwłaścicieli. Pozwolenie na budowę może być wydane tylko tej osobie, która wystąpiła z wnioskiem w sprawie (tak m. in. wyrok NSA z 17 sierpnia 1998 r., IV SA585/96, Lexis.pl nr 1548525). Pogląd ten należy odnieść również do pozwolenia konserwatorskiego tym bardziej, że jak wskazano wyżej, pozwolenie to nie uprawnia do wykonywania robót budowlanych. Wyjątkowe w prawie administracyjnym przypadki tak zwanego współuczestnictwa materialnego uzasadniającego istnienie legitymacji "łącznej" dla złożenia wniosku w sprawie nie dotyczą ani pozwolenia na budowę ani pozwolenia konserwatorskiego. Z wnioskiem o ich wydanie występuje bowiem inwestor - podmiot, który organizuje proces budowlany i ponosi jego ekonomiczny ciężar i na jego rzecz jest wydawana decyzja. W sytuacji jednak gdy inwestorem jest jeden ze współwłaścicieli nieruchomości to aby miał on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi legitymować się zgodą pozostałych współwłaścicieli. W zależności od rodzaju robót budowlanych objętych wnioskiem, a w szczególności ich kwalifikacji z punktu widzenia czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczających zwykły zarząd zachodzi konieczność uzyskania zgody większości lub wszystkich współwłaścicieli (por. art. 199 i 201 kc). W każdym przypadku w braku takiej zgody orzeka sąd powszechny, a jego orzeczenie stanowi wówczas tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego też zupełnym nieporozumieniem jest traktowanie samego wniosku w sprawie w kategoriach czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczających zwykły zarząd. Czynnościami tymi mogą być bowiem jedynie roboty budowlane, które inwestor – współwłaściciel zamierza realizować. Ocena charakteru tych robót ma miejsce jednak dopiero na etapie pozwolenia na budowę w ramach badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jest warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę lub niewniesienia sprzeciwu w przypadku ich zgłoszenia.
Z powyższego wynika, że ochrona praw współwłaścicieli nieruchomości przed ingerencją jednego z nich w odniesieniu do wspólnej rzeczy gwarantowana przepisami kodeksu cywilnego i ustawy o własności lokali ma miejsce w ramach postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Taka ochrona nie jest ani konieczna, ani celowa w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego, które nie uprawnia do wykonywania robót budowlanych, a stanowi jedynie pewnego rodzaju promesę warunkującą możliwość uzyskania zgody organu architektoniczno – budowlanego na wykonywanie określonych robót budowlanych przy zabytku. Wywody skargi kasacyjnej byłyby zatem częściowo zasadne gdyby odnosiły się do decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego prowadzone jest wyłącznie w aspekcie ochrony zabytków. Wydając decyzję, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organy ochrony zabytków nie badają projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z przepisami prawa miejscowego czy przepisami techniczno – budowlanymi. Ich zadaniem jest wyłącznie ocena realizowanych robót z punktu widzenia ich wpływu na wartości historyczne, artystyczne czy naukowe danego zabytku. Udzielenie pozwolenia konserwatorskiego upoważnia dopiero organ architektoniczno – budowlany do wydania inwestorowi pozwolenia na budowę, o ile ten spełni wszystkie pozostałe przewidziane prawem warunki w tym warunek posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.
Powyższe prowadzi do wniosku, że jeżeli o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego występuje jeden ze współwłaścicieli nieruchomości to nie musi legitymować się zgodą pozostałych współwłaścicieli na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem niezależnie od ich charakteru. Dopiero po uzyskaniu pozytywnego w tym zakresie rozstrzygnięcia organu ochrony zabytków współwłaściciel ten powinien podjąć starania w celu uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli o ile w świetle przepisów kodeksu cywilnego czy ustawy o własności lokali jest ona wymagana dla uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 i 11 kpa to należy w pełni podzielić stanowisko, że w analogicznych stanach faktycznych i prawnych organy powinny prezentować tożsame poglądy prawne. Odmienna ocena tych samych zagadnień prawnych podważa bowiem zasadę zaufania obywateli do organów Państwa, jak również zasadę przekonywania. Jeżeli rzeczywiście w odniesieniu do wniosku skarżącej o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego organ wyraził odmienny pogląd co do wykładni art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami to takie działanie nie zasługuje na aprobatę. Okoliczność ta jednak nie mogła skutkować uchyleniem zgodnej z prawem decyzji.
Nie znajdując zatem podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, również z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a i art. 189 P.p.s.a.), orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej stosownie do art. 184 P.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.