II OSK 1344/23

II OSK 1344/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Anna Szymańska
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Gd 664/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2023-03-01
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 664/22 w sprawie ze skargi E. L. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 września 2021 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. L. na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 1 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 664/22, oddalił skargę E. L. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 września 2021 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
E. L. wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z 29 września 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "[...]" zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1. art. 6 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.), art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 21 ust. 1. art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP polegające na istotnym naruszeniu przez Radę Miejską w [...] zasad sporządzania planu miejscowego, w tym nadużycie przysługującego Gminie [...] władztwa planistycznego poprzez niezgodne z konstytucyjnymi zasadami równości i proporcjonalności oraz bez jakiegokolwiek uzasadnienia ograniczenie prawa własności skarżącego do działek nr [...], [...] i [...] poprzez przeznaczenie tychże działek na teren zieleni urządzonej publicznej oraz sportu i rekreacji oznaczony symbolem 9-ZP/US oraz poprzez wprowadzenie na tymże terenie całkowitego zakazu lokalizacji budynków.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku w pierwszej kolejności stwierdził, że poza sporem pozostaje, że zaskarżony plan miejscowy narusza interes prawny skarżącego jako właściciela działek nr [...], [...] i [...] zlokalizowanych w [...]. Dokonując natomiast kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń planu dotyczących nieruchomości skarżącego, Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń trybu sporządzania planu - skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Nie dostrzegł także istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności.
Sąd wskazał, że skarżący nie podnosił zarzutów pod adresem trybu sporządzenia planu, zaś kontrolując akta planistyczne i zachowanie ustawowej sekwencji czynności statuowanych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z urzędu nie dostrzegł uchybienia tym przepisom. W konsekwencji przyjęto, że zachowana została procedura sporządzania planu.
Dokonując dalszej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd zważył, że zgodnie z zaskarżoną uchwałą działki skarżącego nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 3,1306 ha, zostały przeznaczona w części pod "tereny zieleni urządzonej publicznej oraz sportu i rekreacji" (symbol 9-ZP/US) a w części pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (symbol 1MN). Jej znikoma część - przylegająca do terenu 01KDZ, znalazła się natomiast w granicach terenu przeznaczonego w planie pod teren drogi wewnętrznej ( symbol 04-KDW). Zasadności przeznaczenia tej niewielkiej części jego nieruchomości pod drogę wewnętrzną oraz przeznaczenia pod zabudowę jednorodzinną skarżący w żaden sposób nie kwestionował. Uzasadniając częściowe przeznaczenie terenu skarżącego pod zieleń urządzoną publiczną oraz sport i rekreację Rada wyjaśniła, że wyłączenie spod zabudowy tej części działek skarżącego – częściowo podmokłej, gdzie zlokalizowany był zbiornik wodny, jest podyktowane istniejącymi warunkami i zgodne z ustaleniami Studium, które położyło nacisk na konieczność ukształtowania czytelnej struktury przestrzennej nowych terenów inwestycyjnych powiązanych funkcjonalnie i przestrzennie z miejskimi terenami publicznymi, zielenią urządzoną oraz istniejącym kompleksem handlowym. Podkreśla Sąd, że teren opracowania planu objął powierzchnię ok. 23 ha położoną pomiędzy strefą produkcyjno-składową miasta a osiedlem zabudowy jednorodzinnej, gdzie w studium w środkowej części terenu objętego planem został wyznaczony teren zieleni. W Studium zawarte zostały zalecenia stworzenia spójnego systemu zieleni miejskiej i przestrzeni publicznych poprzez skomunikowanie i połączenie ze sobą terenów zieleni urządzonej w jedną całość przestrzenną. Studium przed sporządzanymi planami postawiło zadanie wyznaczania kolejnych, lokalnych przestrzeni publicznych we wnętrzach poszczególnych jednostek i struktur przestrzennych – istniejących i projektowanych (str. 17 Studium część B). Plan zakłada odtworzenie zbiornika retencyjnego zlokalizowanego na działce nr [...] należącej do skarżącego, który został zasypany. Z treści Studium wynika, że obszar projektu planu zlokalizowany jest na terenach o następujących funkcjach: produkcyjno-składowe (rozwój), tereny produkcyjno-składowe (kontynuacja i uzupełnienie), zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (rozwój), tereny wskazane do zalesień, tereny leśne, tereny wód powierzchniowych śródlądowych oraz obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2. Studium dopuszcza rozszerzenie i uzupełnienie ustalonych kierunków zagospodarowania w ramach innych funkcji, jeśli nie kolidują one z funkcją główną, nie zmieniają zasadniczego sposobu zagospodarowania i użytkowania terenu oraz warunków środowiska przyrodniczego i kulturowego, jak również nie oddziałują na tereny sąsiednie w sposób ograniczający realizację podstawowych kierunków zagospodarowania. Rada przeznaczenie terenów należących do skarżącego położonych w środkowej części opracowania przestrzennego pod zieleń uzasadniła koniecznością wykreowania go jako strefy pośredniej w celu zniwelowania napływających uciążliwości z obszarów produkcyjno-składowych w kierunku osiedli mieszkaniowych.
W ocenie Sądu Rada należycie uzasadniła przeznaczenie części działek skarżącego pod zieleń urządzoną publiczną oraz tereny sportu i rekreacji. Jak wykazała bowiem, o sposobie przeznaczenia tych części działek skarżącego w zaskarżonym planie zadecydowały ich naturalne warunki i ukształtowanie. Na części działki nr [...] znajduje się zbiornik wodny, do tego oddziela ona zabudowę produkcyjno-składową oraz bazę straży pożarnej położoną wzdłuż ul. [...] od projektowanej oraz istniejącej dzielnicy zabudowy jednorodzinnej. Celem oddzielenia niekorzystnego sąsiedztwa produkcyjno-składowego od zaplanowanej na działce skarżącego terenu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej konieczne było wprowadzenie pasa zieleni celem zapewnienia bezkolizyjnego i jak najmniej uciążliwego funkcjonowania strefy mieszkalnej. Zieleń urządzona zaplanowana na działce nr [...] i w części na działce nr [...] stanowi pas zieleni i tereny sportu i rekreacji oddzielające osiedle zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej od terenów zainwestowanych obiektami usługowymi, w tym wielkopowierzchniowymi o pow. sprzedaży pow. 2000 m2. Jednocześnie dostrzegł Sąd, że wydzielony pas publicznej zieleni urządzonej uzyska połącznie z terenem leśnym pomiędzy ulicami [...], [...]a [...], przy których zlokalizowane są wyłącznie budynki mieszkalne jednorodzinne. Teren zielony też zapewni bufor zieleni od terenów niekorzystnych dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i pozwoli zachować enklawę ciszy i niskiego natężenia ruchu kołowego a jednocześnie zapewni dostęp mieszkańców do terenów rekreacji, sportu oraz zieleni. Wydzielenie tych przestrzeni zieleni publicznej oraz sportu i rekreacji stanowi o ukształtowaniu jednoznacznych stref mieszkalnych i produkcyjno-składowych oraz usługowych z pominięciem niekorzystnego oddziaływania tych drugich na pierwszą. W kontekście tego ustalenia Sąd dodał, że jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy zlokalizowanie zieleni krajobrazowej /urządzonej/ w otoczeniu zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego, powinny być zwykle rozstrzygane przy zastosowaniu zasady in dubio pro natura (w razie wątpliwości na rzecz ochrony środowiska).
Sąd nie uznał zasadności zarzutów naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1. art. 6 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 21 ust. 1. art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Wskazał, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ winien ważyć interes publiczny i interesy prywatne. To zasada proporcjonalności, wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zobowiązuje do ważenia wskazanych interesów. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparto na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, mających szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Trafnie zdaniem Sądu wskazuje się w orzecznictwie, że uwzględnienie prawa własności nie stanowi jedynego celu, jakim kierują się organy planistyczne w procedurze planistycznej. W okolicznościach tej sprawy należało także uwzględnić potrzebę zapewnienia ogólnodostępnych terenów zielonych praz sportu i rekreacji na obszarze objętym planem miejscowym, zwłaszcza w sytuacji sąsiadowania osiedla zabudowy jednorodzinnej i planowanego rozwoju tego osiedla z terenami produkcyjno-składowymi i terenami intensywnych usług. Przedstawione przez Radę Miejską w [...] motywy działania i podstawy takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności skarżącego, pozwalały zatem zdaniem Sądu przyjąć, że organy gminy nie nadużyły władztwa planistycznego w tej sprawie.
Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w toku procedury planistycznej dotyczącej ustalania przeznaczenia działek skarżącego organy gminy należycie wyważyły interesy, tj. interes prywatny skarżącego, odzwierciedlający się w poszanowaniu jego prawa własności nieruchomości, i interes publiczny, przemawiający m.in. za dbaniem o komfort życia i mieszkania mieszkańców poprzez zapewnienie oddzielenia od terenów generujących uciążliwości wobec funkcji mieszkalnej oraz ładu przestrzennego poprzez zapewnienie połączeń terenów zielonych w ramach granic miasta. Oczywistym jest, że plan miejscowy wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany miejscowe ustalają bowiem możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają zatem ze swej istoty ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy. Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przewiduje, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, lecz nakazuje także uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, a także potrzeby interesu publicznego - art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 6 i 9 u.p.z.p. Sąd dodał, że prawo własności, mimo że chronione przepisami Konstytucji RP i Kodeksu cywilnego, nie będąc prawem absolutnym, podlega ograniczeniom i prawną dopuszczalność jego ograniczenia przewidują w szczególności zapisy analizowanej w niniejszym stanie faktycznym u.p.z.p., przyznające gminom imperium planistyczne.
Sąd podkreślił również, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które obejmują m.in. sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Pod pojęciem "zaspokajanie" należy przy tym rozumieć wszystkie formy prawne, którymi może się posłużyć gmina i które zostały jej przyznane prawem w celu realizacji zadań. W odniesieniu zatem do zadań związanych z ładem przestrzennym, gospodarką nieruchomościami, ochroną środowiska i przyrody oraz gospodarką wodną; kulturą fizyczną i turystyką, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych; zieleni gminnej i zadrzewień realizacja owych zadań wiąże się w pierwszym etapie w szczególności z ich zaplanowaniem w oparciu o przepisy u.p.z.p. Powyższe oznacza, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną skarżącego, naruszająca przysługujące mu atrybuty prawa własności, została przeprowadzona z należytym rozważeniem elementów składających się na proporcjonalność zastosowanych w ramach władztwa planistycznego gminy środków, co w ocenie Sądu oznacza, że Rada - stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu skarżącego i sposobie jego zagospodarowania - nie nadużyła władztwa planistycznego. W niniejszej sprawie organ wyjaśnił bowiem przesłanki, którymi kierował się, przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności skarżącej. Zdaniem Sądu przyznać należy rację skarżącemu, że owo stanowisko nie znalazło się w uzasadnieniu do uchwały, jednak w toku procedury planistycznej zapoznano skarżącego z projektem ustaleń wobec należącego do niego terenu i miał on możliwość wzięcia udziału w dyskusji publicznej nad projektem planu, a także złożenia uwag co do planowanego przeznaczenia. Jednak tego nie uczynił. Wniosek o zmianę przeznaczenie został przez niego złożony już po zamknięciu procedury udziału mieszkańców w trybie sporządzania planu i nie mógł odnieść skutku, a także organ uchwałodawczy gminy nie miał już możliwości uargumentowania swojego stanowiska.
Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności i rozważania Sąd uznał, że akta odzwierciedlające procedurę planistyczną i wyjaśnienia przedstawione przez organ w toku postępowania sądowego pozwalają stwierdzić, że dołożył on należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym należycie rozważył konieczność dokonania ingerencji w sferę prawną skarżącego. Jednocześnie w ramach kontroli zaskarżonej uchwały Sąd nie może narzucić gminie konkretnych rozwiązań planistycznych, gdyż ta kwestia pozostaje w sferze kompetencji organów gminy, które decydują o sposobie przeznaczenia i warunkach zagospodarowania terenu.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za niezasadną, ponieważ wprowadzając zakwestionowane przez skarżącego zapisy w zaskarżonej uchwale organ nie naruszył istotnie ani zasad, ani trybu sporządzania planu miejscowego, i z tej przyczyny - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - ją oddalił.
Skargą kasacyjną E. L. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na rozpoznaniu skargi E. L. w postępowaniu sądowym w sprawie II SA/Gd 664/22 poprzez wydanie w tej sprawie zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w trzyosobowym składzie, w którym dwóch z trzech członków składu orzekającego - a mianowicie Przewodniczący - Sędzia WSA Diana Trzcińska oraz Asesor WSA Wojciech Wycichowski - zostało powołanych przez Prezydenta RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 3), a więc na wniosek organu, który utracił przymiot niezależności wskutek jego uzależnienia od władzy politycznej, w szczególności od władzy wykonawczej, co skutkowało rozpoznaniem sprawy II SA/Gd 664/22 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie, w którym dwóch z trzech członków składu zostało powołanych na urząd Sędziego WSA i Asesora WSA w wyniku wadliwej - niezgodnej z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - procedury nominacyjnej, w związku z czym skarga E. L. na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 29.09.2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie została rozpoznana przez "sąd ustanowiony ustawą" w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a nadto w powyższy sposób skarżący został pozbawiony prawa rozparzenia sprawy II SA/Gd 664/22 przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, co gwarantują mu przepisy konstytucyjne i konwencyjne wymienione na wstępie.
2) prawa materialnego, a mianowicie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503), art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 21 ust. 1. art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym zaniechaniu stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 29.09.2021 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej stanowiących własność skarżącego działek nr [...], [...] i [...] oznaczonej na planie jako teren o symbolu 9-ZP/US, podczas gdy ograniczenie prawa własności E. L. do działek nr [...], [...] i [...] poprzez przeznaczenie w ww. planie miejscowym tychże działek na teren zieleni urządzonej publicznej oraz sportu i rekreacji oznaczony symbolem 9-ZP/US oraz poprzez wprowadzenie na tymże terenie zakazu lokalizacji budynków zostało dokonane ww. uchwałą z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, w tym było niezgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, albowiem wybór kwestionowanych przez skarżącego rozwiązali planistycznych został uzasadniony przez organ gminy wyłącznie wskazanymi w Studium kierunkami zagospodarowania przestrzennego, co było niewystarczające dla uzasadnienia ingerencji w prawo własności skarżącego do ww. działek oraz bez jednoczesnego rozważenia indywidualnego interesu skarżącego jako właściciela ww. działek, w tym bez jednoczesnego poszukiwania innego wariantowego (alternatywnego) rozwiązania zagospodarowania terenu łączącego zarówno interes skarżącego, jak też interes publiczny - Gminy [...];
3) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 147 § 1 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim na podstawie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503), art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie stwierdzono nieważności planu miejscowego w zaskarżonej części i oddalono skargę uznając, że przy uchwalaniu planu miejscowego nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, podczas gdy ograniczenie prawa własności E. L. do działek nr [...], [...] i [...] poprzez przeznaczenie w planie miejscowym tychże działek na teren zieleni urządzonej publicznej oraz sportu i rekreacji oznaczony symbolem 9-ZP/US oraz poprzez wprowadzenie na tymże terenie zakazu lokalizacji budynków zostało dokonane w uchwalonym planie miejscowym z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, w tym było niezgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, a zatem oddalenie skargi było nieuzasadnione.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od E. L. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie wnosząc kasację zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przechodząc w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu, tj. zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na rozpoznaniu skargi w postępowaniu sądowym w sprawie II SA/Gd 664/22 w trzyosobowym składzie, w którym dwóch z trzech członków składu orzekającego zostało powołanych przez Prezydenta RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 3), a więc na wniosek organu, który utracił przymiot niezależności wskutek jego uzależnienia od władzy politycznej, w szczególności od władzy wykonawczej, co skutkowało rozpoznaniem sprawy II SA/Gd 664/22 w składzie, w którym dwóch z trzech członków składu zostało powołanych na urząd Sędziego WSA i Asesora WSA w wyniku wadliwej - niezgodnej z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - procedury nominacyjnej, w związku z czym skarga E. L. nie została rozpoznana przez "sąd ustanowiony ustawą" w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a nadto w powyższy sposób skarżący został pozbawiony prawa rozparzenia sprawy II SA/Gd 664/22 przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, co gwarantują mu przepisy konstytucyjne i konwencyjne wymienione na wstępie - stwierdzić należało, że nie zasługiwał on na uwzględnienie.
Uprawnienia do orzekania w składach danego sądu administracyjnego wynikają z faktu otrzymania nominacji na określone stanowisko we wskazanym sądzie administracyjnym lub delegacji do orzekania w określonym sądzie (zob. art. 5 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo u stroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Przez akt powołania osoba staje się sędzią, czyli jest uprawniona do orzekania. Akt powołania jest aktem kształtującym status sędziego – osoba powołana przez Prezydenta RP jest uprawniona do orzekania w określonym sądzie (postanowienie NSA z 19 października 2007 r., I OSK 1543/07).
Zgodnie z art. 179 Konstytucji RP, sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na czas nieoznaczony. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Pozycja ustrojowa Prezydenta RP została określona w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucja zalicza wprawdzie Prezydenta do organów władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji RP), ale nie oznacza to, że należy on do organów administracji publicznej. W zakresie, w jakim Prezydent RP działa jako głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa, jego suwerenność, wykracza poza sferę działalności administracyjnej. Kompetencja Prezydenta RP określona w art. 179 Konstytucji traktowana jest jako uprawnienie osobiste (prerogatywa) Prezydenta, a zarazem sfera jego wyłącznej gestii i odpowiedzialności (vide: wyrok TK z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt K 18/09, OTK-A 2012/6/63; postanowienia NSA z 17 października 2012 r.: sygn. akt I OSK 1876/12, I OSK 1877/12, I OSK 1889/12). Powoływanie sędziów przez Prezydenta RP nie jest uprawnieniem z zakresu administracji publicznej lecz stosowaniem norm konstytucyjnych. Jest to rozstrzygnięcie dyskrecjonalne Prezydenta RP, mieszczące się w zakresie jego osobistej prerogatywy. Spełnienie przez kandydata wymogów określonych w przepisach prawa nie oznacza uprawnienia kandydata do powołania przez Prezydenta RP na stanowisko sędziego. W ramach kompetencji Prezydenta RP z art. 179 Konstytucji RP mieści się uprawnienie do odmowy uwzględnienia wniosku KRS. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma sporu co do tego, że prawo odmowy powołania sędziego powinno być rezultatem wykonywania przez Prezydenta zadań, jakie postawiła przed nim Konstytucja, a więc czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji, stania na straży suwerenności państwa, nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. Jak to wyżej podniesiono Prezydent RP ma prawo odmowy uwzględnienia wysuniętych przez KRS wniosków, jeżeli sprzeciwiałyby się one wartościom, na straży których postawiła go Konstytucja (vide: wyrok TK z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt K 18/09, Paweł Sarnecki [w:] "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", pod red. L. Garlickiego, pkt 10 do art. 126).
Problematyka dotycząca ewentualnej przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego powiązana jest ściśle z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Polski sąd administracyjny jest bowiem sądem unijnym z wszelkimi tego stwierdzenia konsekwencjami. Tak więc sąd (sędzia) krajowy, jako sąd unijny w znaczeniu funkcjonalnym, stosuje prawo unijne. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wszystkie organy państw członkowskich są związane zasadą pierwszeństwa prawa unijnego; wymóg ten dotyczy sądów krajowych, organów administracyjnych i samorządu terytorialnego. Proces ten w przeważającej mierze warunkuje skuteczność prawa unijnego. Zasada pierwszeństwa jest zatem ukierunkowana na zapewnienie efektywności prawa unijnego.
Z orzecznictwa TSUE wynika także, że ciężar przestrzegania prawa unijnego ciąży na sądach krajowych. Innymi słowy, to sądy państw członkowskich mają obowiązek zapewnić efektywną ochronę praw jednostek wynikających z prawa unijnego, a więc zapewnić temu prawu maksymalną skuteczność (wyrok C-14/83 Von Colson ECLI:EU:C:1984:153). Waga zasady efektywności wynika z tego, że to ta zasada w sposób najdalej idący kształtuje uprawnienia przysługujące jednostkom i obowiązki nakładane na państwa członkowskie i ich organy. Zasada efektywności służy także sprecyzowaniu obowiązków sądów krajowych rozstrzygających sprawę z "elementem europejskim", w szczególności obowiązek interpretowania prawa krajowego zgodnie z prawem unijnym.
W piśmiennictwie i judykaturze wskazuje się, że nieważność postępowania z powodu sprzecznego z prawem składu sądu orzekającego zachodzi w każdym wypadku, gdy skład ten był sprzeczny z przepisami prawa (por. uchwała SN z 18 grudnia 1968 r., III CZP 119/68, OSP 1970/1, poz. 4, z glosą W. Berutowicza). Wymienia się tutaj m.in. kwestie takie jak nieprawidłowy skład sądu (np. jedno lub trzyosobowy) czy brak podpisów wszystkich członków składu orzekającego pod sentencją wyroku. Przy czym w pojęciu "skład sądu" mieści się również i to, czy w składzie orzekającym bierze udział uprawniony sędzia. Samodzielną przesłanką wyłączenia sędziego ze składu orzekającego jako osoby nieuprawnionej nie może być jednak wyłącznie wadliwość procesu powoływania sędziego, ale musi ponadto wystąpić konkretna okoliczność, która prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Oznacza to konieczność indywidualnego podejścia do orzeczeń wydawanych przez sędziów powołanych do sądów powszechnych lub administracyjnych, a także do kwestii związanych z ich wyłączeniem (zob. też zdanie odrębne Sędziego Krzysztofa Wojtyczka do wyroku ETPCz z 3 lutego 2022 r. Advance Pharma Sp. z o.o. przeciwko Polsce). Nie do zaakceptowania jest zatem przedstawiona w kasacji interpretacja, w myśl której sędzia/asesor sądowy powołany na wniosek nowej KRS nie posiada przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania. W orzecznictwie NSA jednolicie przyjmuje się, że nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania fakt, że dany sędzia orzekający w sprawie został mianowany na swój urząd na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej ustawą z 8 grudnia 2017r. o zmianie ustawy o KRS. W razie wątpliwości co do bezstronności i niezależności danego sędziego konieczne jest zbadanie konkretnych faktów mających te wątpliwości uzasadniać w świetle okoliczności danej sprawy (postanowienia NSA z: 27 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1917/18 oraz z 28 stycznia 2020 r.: sygn. akt I OSK 1807/18; sygn. akt I OSK 1393/18; sygn. akt I OSK 2445/18; sygn. akt I OSK 1713/18; sygn. akt I OSK 1889/18; 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1394/18 i sygn. akt I OSK 1988/18; 24 lutego 2022 r., sygn. akt III FZ 833/21; 13 maja 2022 r., sygn. akt III OZ 291/22; 22 czerwca 2022 r., sygn. akt III OZ 412/22). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni to stanowisko podziela, i dodatkowo wskazuje, że wątpliwość, co do bezstronności i niezawisłości sędziego czy asesora sądowego musi mieć bowiem charakter realny, a nie potencjalny. Przedstawione powyżej stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zob. wyrok z 9 lipca 2020 r. VQ versus Land Hessen, C-272/19 (ECLI:EU:C:2020:535); wyrok z 6 października 2021 r. w sprawie W. Ż, C-487/19; wyrok z 22 lutego 2022 r. w sprawach połączonych C-562/21 PPU i C-563/21 PPU). W związku z powyższym za uznaniem osoby powołanej przez Prezydenta na wniosek nowej KRS na stanowisko sędziego administracyjnego bądź asesora sądowego uprawnionego do orzekania w Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku przemawia to, że określone prawem krajowym warunki materialne i zasady proceduralne dotyczące ich powołania – nawet w sytuacji będących efektem zmian dokonanych ustawą z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, wywołującą uzasadnione wątpliwości co do konstytucyjności Krajowej Rady Sądownictwa – nie muszą ani powodować ich zależności od władzy ustawodawczej czy władzy wykonawczej, ani budzić wątpliwości co do ich bezstronności, a tym samym nie dają podstaw do przyjęcia, że taki sędzia czy asesor nie są niezawiśli i bezstronni, czyli dający rękojmię realizacji prawa do sądu w rozumieniu nie tylko art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ale też art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej. Nie sposób przyjąć zatem, że wobec dotychczasowych aktów powołania sędziów i asesorów sądów administracyjnych spośród kandydatów przedstawionych przez Krajową Radę Sądownictwa ukształtowaną na nowych zasadach, którzy sprawują wymiar sprawiedliwości i wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, podnoszona wadliwość Rady, jakkolwiek przekładająca się na ocenę prawidłowości nominacji sędziowskich, jest wystarczającą przesłanką do uznania wydawanych przez tych sędziów i asesorów orzeczeń za niebyłe czy dotknięte wadą nieważności. W aspekcie unijnych i konwencyjnych standardów prawa do sądu można uznać, że jeżeli w składzie orzekającym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasiada sędzia bądź asesor sądowy spełniający konstytucyjne standardy niezależności, niezawisłości i bezstronności, nawet jeżeli został powołany przez Prezydenta na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa w składzie ukształtowanym ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r., to taki sąd należy uznać za sąd europejski w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchwała składu połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2020 r., BSA I-4110-1/20 (pub. sn.pl), na którą powołuje się skarżący, nie może mieć bezpośredniego odniesienia do statusu prawnego sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd Najwyższy w powyższej uchwale nie badał wpływu wad procedury poprzedzających powołanie na status sędziego (asesora) sądu administracyjnego. Niezależnie od tego podkreślić trzeba, że wbrew argumentacji skargi – odniesienie stanowiska zawartego w ww. uchwale w drodze analogii do statusu sędziego WSA nie prowadzi do wniosku, że osoba ta nie jest sędzią w rozumieniu prawa. Stanowisko zawarte w uchwale SN z 23 stycznia 2020 r., BSA I-4110-1/20, różnicuje skutki prawne wadliwości procesu powołania sędziego niebędącego sędzią Sądu Najwyższego od tego, czy owa wadliwość ma wpływ na standard niezawisłości sędziowskiej. Zgodnie z pkt. 2 ww. uchwały, sprzeczność składu sądu z przepisami prawa w rozumieniu art. 379 pkt 4 k.p.c. zachodzi także wtedy, gdy w składzie sądu bierze udział osoba powołana na urząd sędziego w sądzie powszechnym albo wojskowym na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 3), jeżeli wadliwość procesu powoływania prowadzi, w konkretnych okolicznościach, do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Odnosząc powyższe uwagi do sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Diany Trzcińskiej oraz asesora sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Wojciecha Wycichowskiego, nie można stwierdzić, że zachodzą podstawy do uznania, że nie spełniają oni wskazanych standardów europejskich i konstytucyjnych. Skarżący nie wykazał okoliczności mogących świadczyć o braku ich bezstronności czy też niezawisłości. Nie można zatem oprzeć się na jakichkolwiek rzetelnych dowodach przemawiających na rzecz braku niezawisłości i bezstronności wyżej wskazanych. Natomiast, jak podniesiono powyżej, okolicznością prowadzącą do powzięcia wątpliwości co do ich niezawisłości nie może być sama w sobie okoliczność, że w procesie ich powołania odpowiednio na stanowisko sędziego i asesora sądowego uczestniczyła Krajowa Rada Sądownictwa ukształtowana w trybie określonym przepisami ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. Jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga, że w wykonaniu zarządzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącego został zawiadomiony o składzie Sądu pierwszej instancji, w jakim rozpatrywana będzie skarga jego mocodawcy i pomimo tego nie złożył wniosku, o jakim mowa w art. 5a ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. o zbadanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i postępowania w późniejszym okresie. Z tych wszystkich przyczyn omawiany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.
Przed odniesieniem się natomiast do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących ściśle postanowień zaskarżonej uchwały zwrócenia uwagi wymaga, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja tego uprawnienia gminy, określanego powszechnie jako władztwo planistyczne, podlega ochronie sądowej w kontekście zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Mając na uwadze konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, sprawującego we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność część władzy publicznej w zakresie planowania przestrzennego (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), ingerencja sądu administracyjnego (art. 184 Konstytucji RP) w treść planów miejscowych powinna być ograniczona do przypadków naruszeń prawa mających odpowiedni ciężar gatunkowy. Zasadę tę, na poziomie ustawowym, wyrażono m.in. w art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej: u.s.g.), gdzie, dla stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, wprowadzono wymóg ustalenia istotnego naruszenia prawa. Wymóg istotności naruszenia prawa wynika również z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP). W szczególności, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała rady gminy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. wyrok NSA z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16).
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają do wykazania, że przyjęte w zaskarżonej uchwale, ograniczające w ocenie skarżącego jego prawo własności postanowienia w zakresie zagospodarowania terenów obejmujących jego nieruchomości o nr [...], [...] i [...] poprzez ich przeznaczenie pod tereny zieleni urządzonej publicznej oraz sportu i rekreacji (9-ZP/US), nastąpiło z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, w tym niezgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.
Odnosząc się do tak postawionych zarzutów w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).
Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 Kodeksu cywilnego). Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Aczkolwiek gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego ma prawo przeznaczyć określone tereny na inne cele niż dotychczasowe przeznaczenie, to jednak podejmując taką decyzję organ planistyczny musi uzasadnić nowe przeznaczenie terenu tak, aby uchronić się przed zarzutem nadużycia władztwa planistycznego. Gmina dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Jednak okoliczność, że stronę pozbawia się możliwości zagospodarowania działki zgodnie z jej oczekiwaniami nie zawsze musi oznaczać nadużycia władztwa planistycznego. To czy w danej sytuacji doszło do przekroczenia władztwa planistycznego czy też takie nadużycie nie zaistniało Sąd musi rozważyć także w kontekście przeznaczenia na określony cel całego terenu, na którym położona jest dana nieruchomość strony. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.
Dokonując w tym kontekście oceny, czy w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności a w konsekwencji do nieuprawionego ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności do należących do niego nieruchomości o nr [...], [...] i [...] w znacznej mierze przeznaczonych w planie miejscowym pod tereny zieleni urządzonej publicznej oraz sportu i rekreacji, zwrócenia uwagi wymaga, że jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego przyjęte w kwestionowanej uchwale rozwiązania determinowały w istocie warunki ekofizjograficzne spornego terenu i związana z nimi konieczność dostosowania funkcji, struktury i intensywności zagospodarowania przestrzennego do uwarunkowań regulowanego obszaru (w tym przyrodniczych), zapewnienia trwałości podstawowych procesów przyrodniczych na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego i eliminowania lub ograniczenia zagrożeń i negatywnego oddziaływania na środowisko. Podkreślenia wymaga bowiem, że jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organu stanowiącego gminy, znaczną część spornych terenów należących do skarżącego zajmował zasypany przez niego naturalny zbiornik wodny, który powinien zostać odtworzony celem przywrócenia prawidłowych stosunków wodnych dla danego obszaru. Jednocześnie chcąc wyważyć niewątpliwie sprzeczne ze sobą interesy skarżącego i publiczny reprezentowany przez Gminę [...], Rada Miejska część nieruchomości skarżącego o pow. 0,47 ha przeznaczyła pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczalną lokalizacją usług wyłącznie nieuciążliwych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych (1-MN). Przeznaczenie natomiast pozostałego terenu pod zieleń urządzoną związane było z okolicznością jego graniczenia z terenami przemysłowymi i wynikającą ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego koniecznością wykreowania strefy pośredniej w celu zniwelowania napływających uciążliwości z obszarów produkcyjnych w kierunku osiedli mieszkaniowych. W istocie zatem w stosunku do poprzednio obowiązujących na spornym terenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które działki skarżącego przeznaczały pod: tereny upraw polowych i w części pod tereny łąk i pastwisk oraz nieużytków (uchwała Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z 29.11.1985 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – perspektywa 2000); tereny czynne biologicznie, a także zieleni (parki, skwery, cmentarze) oraz wody powierzchniowe (uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 13.12.1994 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – perspektywa 2010), a także stosunku do poprzednio obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwała Rady Miejskiej w [...] z 31.10.2012 r. nr [...]), w którym działki skarżącego położone były na terenie wskazanym do zalesień i częściowo wód powierzchniowych – przeznaczenie w zaskarżonej uchwale części nieruchomości skarżącego pod zabudowę świadczy o poprawie jego sytuacji prawnej jako ich właściciela. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w kwestionowanym planie miejscowym rozwiązania co do spornego obszaru stanowią zatem wyraz wyważenia interesu prywatnego skarżącego w postaci możliwości zabudowy należących do niego nieruchomości oraz interesu publicznego, którym w przedmiotowej sprawie jest konieczność ochrony środowiska przyrodniczego i zniwelowania uciążliwości z obszarów produkcyjnych zgodnie z kierunkami wyznaczonymi przez uchwałodawcę w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. W ocenie Sądu odwoławczego przyjęte rozwiązanie planistyczne pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest pogodzenie tych dwóch spornych interesów. Przy czym na podkreślenie zasługuje wynikająca z akt sprawy okoliczność, iż skarżący pomimo możliwości złożenia na etapie procedury planistycznej wniosków czy uwag do projektu planu, nie skorzystał z tego prawa w wyznaczonym terminie.
Jednocześnie, mając na względzie podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności zwrócenia uwagi wymaga, iż wbrew twierdzeniom jej autora, kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wyznaczone w obowiązującym na jej terenie Studium, mogą a nawet powinny stanowić uzasadnienie przyjętych w skarżonym miejscowym planie zagospodarowania terenu postanowień.
Zgodnie bowiem z treścią art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). W myśl zaś art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Na tle tych regulacji należy zatem przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Reasumując stwierdzić należało, że dokonana zaskarżoną uchwałą ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, odbyła się zgodnie z prawem bez nadużycia władztwa planistycznego i znajduje swoje racjonalne uzasadnienie. Podniesione zatem w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu odwoławczego w tej sprawie, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i trafnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi z art. 151 p.p.s.a. precyzyjnie wyjaśniając przesłanki wydanego rozstrzygnięcia. Odmienne stanowisko skarżącego w tym zakresie nie zasługuje więc na uwzględnienie.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.