II OSK 1342/22

II OSK 1342/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Sygn. powiązane
II SA/Łd 732/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-02-22
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 732/21 w sprawie ze skargi B.B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 7 czerwca 2021 r. nr 134/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy linii elektroenergetycznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 22 lutego 2022 r., II SA/Łd 732/21 oddalił skargę B. B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŁWINB) z 7 czerwca 2021 r., nr 134/2021 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z 16 marca 2021 r., nr 22/2021, którą wskazany organ na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie budowy linii elektroenergetycznej średniego napięcia 15 kV wraz z podbudową słupową (dwa słupy żelbetowe bez tablic znamionowych), znajdującą się na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...].
B. B. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisów ww. ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została ukończona przed dniem jej wejścia w życie w zakresie przechowywania dokumentacji budowlanej, a w konsekwencji naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 63 ust. 1 w zw. z art. 60 p.b.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie żądania skargi, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionej podstawie.
Skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji dopuszczenie się w toku kontroli legalności decyzji ŁWINB naruszenia art. 103 ust. 1 i 2 p.b., wskazując, że Sąd dokonał jego błędnej wykładni wynikającej z przyjęcia, iż regulacji art. 63 ust. 1 w zw. z art. 60 p.b. nie stosuje się do obiektów budowlanych, których budowa została ukończona przed dniem wejścia tej ustawy w życie, tj. 1 stycznia 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego jednakże nie podziela, został on bowiem oparty na błędnym określeniu znaczenia normatywnego przepisu przejściowego (art. 103 ust. 1 i 2 p.b.), czemu towarzyszyło wadliwe rozważenie charakteru obowiązku, jaki w świetle dyspozycji art. 63 ust. 1 w zw. z art. 60 p.b. spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego.
W myśl art. 103 ust. 1 p.b., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie p.b., a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy p.b., z zastrzeżeniem art. 103 ust. 2 p.b. Ten ostatni przepis z kolei stanowi, że przepisu art. 48 p.b. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle przepisów rozdziału 11 p.b. jednolicie przyjmuje się, że regułą podstawową wynikającą z art. 103 ust. 1 p.b. jest decyzja ustawodawcy o stosowaniu nowej regulacji prawnej. Reguła ta obejmuje sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane po wejściu w życie p.b., i to niezależnie od tego, czy dotyczy ono zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy, jak też sprawy wszczęte a niezakończone decyzją ostateczną przed dniem 1 stycznia 1995 r. Z powyższego wynika, że w tych kategoriach spraw należy stosować przepisy p.b. Należy je stosować także w wypadku samowoli budowlanej, z tym jednak zastrzeżeniem, że z mocy wyraźnego postanowienia wyłączono możliwość stosowania art. 48 p.b. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Do takich obiektów art. 103 ust. 2 zdanie drugie p.b. nakazuje bowiem stosować przepisy dotychczasowe. Ma to ten skutek, że w stosunku do budów zakończonych przed dniem wejścia w życie nowego prawa budowlanego skutki samowoli budowlanej należy likwidować, używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 1995 r., w tym także stosując art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej: d.p.b. (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 czerwca 1996 r., OPS 3/96, ONSA 1997/1/2).
O ile reguła przewidziana w art. 103 ust. 1 i 2 p.b. powinna kształtować działania organów nadzoru budowlanego nakierowane na określenie, czy sporna budowa linii elektroenergetycznej średniego napięcia 15 kV wraz z podbudową słupową stanowi samowolę budowlaną, co w razie potwierdzenia tejże okoliczności w kontekście przyjętych ustaleń dotyczących daty jej powstania nakazywałoby organom posłużyć się przepisami d.p.b. w celu umożliwienia zarządcy tego obiektu budowlanego poddanie go legalizacji, o tyle brak jest podstaw, by rozumienie sprawy załatwianej w drodze decyzji wydawanej w postępowaniu administracyjnym, do której odwołuje się przepis art. 103 ust. 1 i 2 p.b., utożsamiać z kwestią materialnoprawną odnoszącą się do rodzaju ciążących na właścicielu obiektu budowlanego ogólnych obowiązków wynikających z faktu zrealizowania i użytkowania tego obiektu.
Stosownie do art. 60 ust. 1 p.b., inwestor, oddając do użytkowania obiekt budowlany, przekazuje właścicielowi albo zarządcy obiektu dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą. Przekazaniu podlegają również inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu, a także, w razie potrzeby, instrukcje obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem. Powiązany z tym przepisem art. 63 ust. 1 p.b. stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu powyższe dokumenty, oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Jakkolwiek wnioski, których przedmiotem jest sposób zastosowania się podmiotu zobowiązanego do przywołanego obowiązku, mogą stanowić element ustaleń faktycznych poddawanych analizie przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym, pozwalając określić kluczowe dla tego postępowania fakty, tym niemniej treści opisanego obowiązku w kontrolowanej sprawie nie mógł kształtować wskazany w podstawie skargi kasacyjnej przepis przejściowy (art. 103 ust. 1 i 2 p.b.). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przywołana regulacja art. 63 ust. 1 p.b. ustanawia obowiązek właściciela albo zarządcy obiektu budowlanego w związku z zaistnieniem wymienionych w tym przepisie zdarzeń prawnych, które zaistniały po wejściu w życie normy będącej podstawą ustalenia przez ustawodawcę tego obowiązku, tj. od dnia 1 stycznia 1995 r. Chodzi w tym przypadku m.in. o zdarzenie wiązane z oddaniem po tej dacie do użytkowania obiektu budowlanego (po uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie albo przyjęciu przez organ nadzoru budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy), wymuszające przechowywanie przez właściciela (zarządcę) tego obiektu przez okres jego użytkowania dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej. Oparcie się na takim stanowisku wynika z konieczności posłużenia się ogólnosystemową regułą prawną, zgodnie z którą norma prawna powinna wyznaczać taki sposób zachowania jej adresata, by miał on możliwość dostosowania swojego postępowania do treści normy prawnej, jeżeli rodzi ono (postępowanie) określone skutki prawne. Obowiązek prawny to nakazany lub zakazany sposób zachowania się wyznaczony przez normy prawne. Naruszenie obowiązku prawnego pociąga za sobą określone konsekwencje prawne. W takim przypadku kluczowe jest związanie czasowego zakresu działania normy prawnej z jej czasowym zakresem obowiązywania kształtowanym datą jej wejścia w życie, co pozwala uznać, że działanie ustawodawcy nie uchybia konstytucyjnemu zakazowi retroaktywności, będącemu elementem zasady demokratycznego państwa prawnego, w ramach którego istnieje wymóg kształtowania zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa (art. 2 Konstytucji). Zasadnie wskazuje się, że norma prawna wchodzi w życie wówczas, gdy może wywoływać określone skutki prawne w ramach porządku prawnego, do którego przynależy, co wyraża się niemożnością tworzenia obowiązków, których wykonanie powinno się odbywać w czasie przeszłym (por. P. Szreniawski, Obowiązek w prawie administracyjnym, Lublin 2014, s. 79). Posłużenie się tą zasadą w sposób bezpośredni powinno dotyczyć, jak należy przyjąć, stosunków administracyjnoprawnych nawiązywanych z mocy prawa, co następuje, gdy w danym stanie faktycznym lub prawnym zaczyna obowiązywać norma prawna (akt normatywny), która z tym stanem wiąże określone skutki prawne wyrażające się w nałożeniu obowiązku na podmiot administrowany (por. J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 2010, s. 376).
Powyższe wnioski czynią w całości nieusprawiedliwionym założenie przyjęte w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym ŁWINB zobowiązany był w niniejszej sprawie zachowanie właściciela (inwestora) powstałej przed 1980 r. linii elektroenergetycznej relacji K.-G. odnieść do dyspozycji art. 63 ust. 1 p.b. i pomimo że przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 1995 r. sytuację prawną [...] S.A. Oddział w [...], jako obecnego zarządcy tego obiektu, wyznaczyć, stosując w toku postępowania legalizacyjnego ww. przepis p.b. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd wskazujący na niedopuszczalność stosowania art. 63 ust. 1 p.b. względem robót budowlanych, które zostały zrealizowane pod rządami d.p.b., ma charakter ugruntowany (por. wyrok NSA z 26 listopada 2024 r., II OSK 491/22; wyrok NSA z 18 października 2023 r., II OSK 1265/22; wyrok NSA z 14 maja 2019 r., II OSK 2784/17; wyrok NSA z 20 marca 2019 r., II OSK 1143/17; wyrok NSA z 19 września 2013 r., II OSK 1004/12).
Powyższa ocena pozostaje niezależna od uznania, że przed dniem 1 stycznia 1995 r. obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu z rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych w odniesieniu do budownictwa jednostek gospodarki uspołecznionej oraz innych jednostek organizacyjnych przewidywał § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 6, poz. 48 ze zm.), dalej: r.n.u.b. Nie powinien mieć charakteru spornego wniosek, że zakres przywołanego wymagania wynikającego z ww. aktu wykonawczego pozostawał przedmiotowo węższy względem obowiązku opisanego w art. 63 ust. 1 p.b., uwzględniając rodzaj dokumentów, które mieszczą się w pojęciu dokumentacji budowy (art. 3 pkt 13 p.b.) i dokumentacji powykonawczej w rozumieniu art. 3 pkt 14 p.b. (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., II OSK 2392/14). Uniemożliwia to twierdzenie, by w relewantnym stanie prawnym, pozostawiając na boku treść normatywną § 55 w zw. z § 53 r.n.u.b. odnoszącego się do obowiązków właścicieli obiektów budowlanych zrealizowanych w ramach budownictwa osób fizycznych, można było mówić wyłącznie o "przeniesieniu" analizowanego obowiązku z uchylanego rozporządzenia do ustawy, do czego nawiązują uwagi wnoszącej skargę kasacyjną.
Ograniczenie podstawy skargi kasacyjnej do problemu interpretacyjnego dotyczącego znaczenia prawnego nadawanego treści art. 103 ust. 1 i 2 w zw. z art. 63 ust. 1 w zw. z art. 60 p.b. sprawia, że wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia prawidłowości wniosków wyprowadzonych w stanie faktycznym sprawy, wskazujących na niemożność wiązania z brakiem dokumentów budowy linii elektroenergetycznej 15 kV relacji K.-G. dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej, co nakazywało ŁWINB postępowanie dotyczące infrastruktury technicznej zlokalizowanej na terenie należącej do skarżącej kasacyjnie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...] zakończyć rozstrzygnięciem formalnym.
W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.