II OSK 1341/22

II OSK 1341/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2162/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-16
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, 77, 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2016 poz 718
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 50-51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej P. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2162/21 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej P. w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 sierpnia 2021 r. nr 1016/21 w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej P. w W. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 marca 2022 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2162/21, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 sierpnia 2021 r., nr 1016/21, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 4 grudnia 2020 r., nr IOT/305/2020, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, organ nałożył na skarżącą obowiązek wykonania określonych czynności i robót budowlanych mających na celu doprowadzenie ściany międzylokalowej mieszkania nr [...] i nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., mającej wpływ na przenikanie hałasu, do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie wskazanych w decyzji czynności.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem właścicielki lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. z 8 kwietnia 2014 r., w ocenie której ściana międzylokalowa mieszkania nr [...] i nr [...] została wykonana w sposób niespełniający norm ochrony przed hałasem. W toku postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy ustalił, że budynek wielorodzinny został zrealizowany w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 28 grudnia 2005 r., nr 881/Bem/A/2005 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a także decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 10 października 2006 r., nr 736/Bem/A/2006 zmieniającą ww. decyzję i zatwierdzającą projekt zamienny. Na podstawie zaś decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 12 listopada 2007 r., nr IOT/323/U/2007, inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie ww. budynków. Z oceny technicznej nr 808/2016 z dnia 03.02.2016 r. przedłożonej przez Wspólnotę Mieszkaniową dotyczącą prawidłowości wykonania ściany między lokalami nr [...] i nr [...]w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. mającej wpływ na przenikanie hałasu, sporządzonej przez mgr inż. A.P. wynikało, że ściany wykonano nie z pustaków Porothermu, lecz z pustaków kanałowych silikatowych. Występujące spękania poziome w ścianie międzylokalowej są spękaniami przelotowymi i wpływają na akustykę w mieszkaniach. Przyczyną powstania spękań może być praca konstrukcji budynku. Odspojony tynk jest wynikiem wad wykonawczych, tj. niedopuszczalnego wykonania kolejnej zbyt grubej warstwy tynku na niezagruntowane podłoże. Zdaniem opiniodawcy, wadą projektową był brak wyraźnego rozróżnienia (informacji) w projekcie wykonawczym ścian z łazienką, przylegających do pokoi innego mieszkania i odpowiedniego opisu umożliwiającego zapewnienie izolacji akustycznej pomiędzy łazienką w lokalu nr [...] a pokojem w lokalu [...], zaś wadą wykonawczą było wbudowanie instalacji wody zimnej i ciepłej i odpływów do urządzeń sanitarnych w ścianie, a niezamontowanie na ścianie, o czym stanowi przepis § 326 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych. Pocienienie przez dewelopera ściany, doprowadziło do obniżenia parametrów akustycznych.
Decyzją z 13 lipca 2016 r., nr IOT/231/2016, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego ściany między lokalami nr [...] i nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. mających wpływ na przenikanie hałasu, poprzez wykonanie w lokalu nr [...] wskazanych w decyzji robót budowlanych. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 września 2016 r., nr 1633/16. Decyzje organów obu instancji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 października 2017 r., VII SA/Wa 2630/16. Sąd stwierdził wówczas, że postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego prowadzone na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie ma zastosowania wówczas, gdy nieodpowiedni stan obiektu wynika z przyczyn pierwotnych, to jest z wadliwości samego projektu budowlanego, bądź wadliwej realizacji tego projektu, a w przedmiotowej sprawie ustalenie organu wskazują, że wadliwość przedmiotowej ściany międzylokalowej była pierwotna, istniała od czasu wybudowania budynku.
W ocenie Sądu, poza wadliwym trybem jaki zastosował organ nadzoru budowlanego, wadą zaskarżonego rozstrzygnięcia było również nakazanie Wspólnocie Mieszkaniowej robót, które ingerowały w prawo własności lokalu mieszkalnego nr [...] stanowiącego odrębny przedmiot własności. Sąd wskazał bowiem, że nakazane Wspólnocie Mieszkaniowej roboty nie mogą powodować jakichkolwiek zmian w lokalu mieszkalnym skarżącej, na które nie wyrażała ona zgody jako jego właścicielka. Nakazane Wspólnocie roboty musiałyby ograniczać się jedynie do tego fragmentu nieruchomości wspólnej, do którego prawo posiada Wspólnota. Sąd zaznaczył, że adresatem nakazu wykonania obowiązków wynikających z art. 50–51 w zw. z art. 52 Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą one części wspólnych nieruchomości, co do zasady pozostaje wspólnota mieszkaniowa. Formułując wytyczne dla organów nadzorczych Sąd wskazał, że ustalenie odpowiednich nakazów mających na celu doprowadzenie ściany międzylokalowej oddzielającej lokal nr [...] od lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, zależeć będzie od przyjętej przez organ technicznej koncepcji, a z drugiej strony od prawnej możliwości zobowiązania danego podmiotu do ich wykonania.
Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z 1 marca 2019 r., nr IOT/73/2019, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] usunięcie w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna stwierdzonych nieprawidłowości ściany między lokalami nr [...] i nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. mających wpływ na przenikanie hałasu, zgodnie z przedłożonym uzupełnieniem oceny technicznej, poprzez wykonanie określonych w tej decyzji robót budowlanych. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 19 czerwca 2019 r., nr 830/19, uchylił ww. rozstrzygnięcie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W dniu 19 października 2020 r. do akt sprawy została załączona "Ocena techniczna uzupełniająca w zakresie obowiązków dotyczących usunięcia instalacji wodnych ze ściany międzylokalowej pomiędzy łazienką lokalu nr [...] a pokojem lokalu nr [...] w budynku nieszklanym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. sporządzona w październiku 2020 r. przez mgr inż. arch. T.P., w której wskazano, że: "zaistniała sytuacja jest wynikiem błędów powstałych w trakcie procesu inwestycyjnego: projekt - błędne i niezgodne z Warunkami Technicznymi przyjęcie rozwiązania ulokowania łazienki i pokoju po obu stronach ściany oddzielenia między lokalowego; nadzór - niezgodne z normą oraz Warunkami Technicznymi wykonanie tras przyłączy w bruzdach w ścianie oddzielenia między lokalowego - przyłącza w bruzdach obniżają parametry izolacyjności akustycznej jednocześnie obniżając nośność i statykę ściany; odbiór - odbiór wykonanych niezgodnie z normą i Warunkami Technicznymi prac budowlanych. Obecny stan jest niezgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i normami i z tego też powodu musi zostać zmieniony do zgodnego, dotyczy to przyłączy i osprzętu, następujących elementów: odpływu kanalizacyjnego i przyłączy wody zimnej i ciepłej wanny, odpływu kanalizacyjnego i przyłączy wody, zimnej i ciepłej umywalki, przyłącza wody spłuczki sedesu, przyłącza wody i odpływu kanalizacyjnego pralki".
W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z 4 grudnia 2020 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nałożył na skarżącą obowiązek wykonania określonych czynności i robót budowlanych mających na celu doprowadzenie ściany międzylokalowej mieszkania nr [...] i nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., mającej wpływ na przenikanie hałasu, do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie następujących robót: 1) w łazience lokalu nr [...]: a) usunąć ze ściany między lokalowej wszelkich przyłączy rurowych; wody zimnej i ciepłej oraz kanalizacyjne; b) bruzdy i ubytki powstałe w wyniku usunięcia przyłączy, należy zagruntować mleczkiem cementowym, a następnie wypełnić i wyrównać zaprawą cementową marki min. M10; c) na tak przygotowanej powierzchni ściany należy po zagruntowaniu odtworzyć okładzinę z płytek ceramicznych (płytki kłaść na klej elastyczny i przy założeniu szerokiej spoiny); d) wykonać nowe przyłącza z kształtek z polietylenu HDPE wysokiej gęstości łączonych na połączenia kołnierzowe (kanalizacja) i zaciskowe skręcane (wóda); e) nowe przyłącza należy poprowadzić natynkowo, bez kontaktu ze ścianą - nie stosować jakichkolwiek zamocować sztywnych mocowanych do konstrukcji ściany; f) rury okleić matą z pianki wygłuszającej; g) nie należy stosować baterii kranowych, umywalki i mebli mocowanych do ściany między lokalowej; h) baterię podłączenia pralki, obecnie znajdującą się wraz z przyłączem w ścianie oddzielenia między lokalowego na jej odcinku od strony korytarza lokalu nr [...], przenieść na ściankę obudowy pionu kanałów wentylacji grawitacyjnej i pionu wodno-kanalizacyjnego; rury przyłącza pralki, podobnie jak rury przyłącza sanitariatów poprowadzić po zewnętrznej stronie ściany; 2) w pokoju lokalu nr [...] na ścianie sąsiadującej z łazienką lokalu nr [...], należy odtworzyć wyprawę tynkarską, poprzez: a) usunięcie resztek odspojonego tynku; b) naprawa spękań poprzez wykonanie bruzd; c) zagruntowanie powierzchni ściany; d) powstałe ubytki i bruzdy uzupełnić masą naprawczą; e) odtworzenie tynku.
Zaskarżoną decyzją Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę Wspólnoty Mieszkaniowej podkreślił, że organy ponownie rozpatrując sprawę zastosowały się do wytycznych wynikających z wyroku z 19 października 2017 r., VII SA/Wa 2630/16 i wdrożyły tryb postępowania z art. 50-51 Prawa budowlanego. Sąd stwierdził, że przedłożone opinie specjalistyczne dały organom podstawę do wydania zaskarżonych decyzji wskazując konkretny zakres niezbędnych prac budowlanych, które doprowadzą do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości. Jednocześnie Sąd uznał, że prawidłowo jako adresata obowiązków wskazano Wspólnotę Mieszkaniową mimo, iż zaistniała sytuacja mająca wpływ na przenikanie hałasu z lokalu [...] do lokalu [...] przez wadliwą ścianę międzylokalową - zdaniem autora ocen technicznych – jest błędem projektowym i wykonawczym. W tym zakresie Sąd Wojewódzki podkreślił, że to Wspólnota Mieszkaniowa jest dysponentem elementów należących do części wspólnych budynku położonego przy ul. [...] w W., a takim elementem jest niewątpliwie ściana międzylokalowa. Sąd zwrócił uwagę na możliwość skorzystania z dyspozycji art. 47 Prawa budowlanego umożliwiającego wejście do sąsiedniego lokalu celem wykonania nakazanych robót.
W skardze kasacyjnej, Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256), zwanej dalej k.p.a., poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem ww. przepisów k.p.a. ze względu na niepodjęcie wszystkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, w tym poprzez ocenę materiału dowodowego w sposób wybiórczy i nieobiektywny, poprzez dokonanie ustalenia, które nie zostało poparte dogłębną analizą materiału dowodowego i jest jednostronne, dowolne oraz wykraczające poza swobodną ocenę dowodów; naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi;
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem ww. przepisów k.p.a. ze względu na brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w szczególności poprzez brak ustalenia faktycznej możliwości wykonania nakazanych robót budowlanych; naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi;
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem ww. przepisów k.p.a. ze względu na błędne ustalenie przez organ, iż zakreślone decyzją czynności dotyczą wyłącznie prac w zakresie ściany międzylokalowej, stanowiącej nieruchomość wspólną, podczas gdy prace zakreślone decyzją obejmują znaczące naruszenie własności lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W.; naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 52 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaadresowaniu nakazów objętych zaskarżoną decyzją do Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., podczas gdy wskazane w decyzji czynności bezpośrednio ingerują w prawo własności i posiadanie lokalu nr [...].
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Uzasadniając sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie zaakcentowała źródło stwierdzonych nieprawidłowości, które tkwi w błędach powstałych w trakcie procesu inwestycyjnego tj. w zakresie projektu błędne i niezgodne z warunkami technicznymi przyjęcie rozwiązania ulokowania łazienki i pokoju po obu stronach ściany oddzielenia międzylokalowego, w zakresie nadzoru niezgodne z normą oraz warunkami technicznymi wykonanie tras przyłączy w bruzdach w ścianie oddzielenia międzylokalowego, przyłącza w bruzdach obniżają parametry izolacyjności akustycznej, jednocześnie obniżając nośność i statykę ściany, w zakresie zaś odbioru - został on wykonany niezgodnie z normą i warunkami technicznymi prac budowlanych. Zwrócono jednak uwagę na braki zgromadzonego materiału dowodowego wskazując, że ocena techniczna nie wyjaśnia okoliczności związanych z wykonaniem instalacji w ścianie międzylokalowej, w tym nie ocenia jej zgodności z projektem budowlanym, które mogłyby mieć wpływ na właściwe ustalenie podmiotu stanowiącego inwestora w ramach procesu budowlanego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do faktu, iż zakres nakazanych robót nie dotyczy wyłącznie nieruchomości wspólnej, ale przedmiotem tychże prac będzie również modyfikacja elementów niewchodzących w skład nieruchomości wspólnej, stanowiących przedmiot własności właścicieli poszczególnych lokali. Czynności polegające na wykonaniu instalacji bezpośrednio w lokalu nr [...], tj. czynności określone w pkt 1 ust. e, f, g oraz h decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto zakaz nałożony na lokal nr [...] w pkt g, mogą być wykonane wyłącznie przez właściciela lokalu nr [...], który jako jedyny podmiot uczestniczący w niniejszym postępowaniu może dysponować lokalem nr [...] na cele budowlane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.
W skardze kasacyjnej sfomułowano zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sposób i treść zarzutów objętych podstawami kasacyjnymi oraz ich uzasadnienie w sposób dostatecznie zrozumiały przedstawiają istotę nieprawidłowości, które skutecznie podważyły wyniki kontroli legalności przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji. Nawet jeśli skarga kasacyjna zawiera pewne skróty i uogólnienia, ale sposób sformułowania zarzutów oraz ich uzasadnienie oddaje istotę naruszeń, to w świetle wykładni prawa wynikającej z uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie może to być uznane za takie uchybienie skargi kasacyjnej, które uzasadniałoby jej oddalenie bądź odrzucenie. Zgodnie bowiem z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tak postawionych zarzutów kasacyjnych. Uwzględniając uzasadnienie powołanej uchwały, w szczególności zawarte w nim wskazania, co do sposobu oceny podstaw kasacyjnych, można przyjąć, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., w taki sposób, że w samej podstawie kasacyjnej, a także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano tylko niektóre z przepisów, które powinny były być przytoczone, zamiast wszystkich przepisów, które razem ujęte opisują występujące w sprawie zagadnienie (naruszenie prawa), czy też uzasadniono je w sposób ogólnikowy bądź dotykający tylko częściowo problemu występującego w sprawie, nie stoi na przeszkodzie, aby Naczelny Sąd Administracyjny ocenił tak sformułowaną podstawę kasacyjną z uwzględnieniem właściwego sposobu jej przytoczenia i uzasadnienia.
Zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu przez Sąd a quo, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły stan faktyczny i dokonały wszechstronnej oceny wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia faktów zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, co dało podstawy do prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i w konsekwencji oddalenia skargi Wspólnoty jako niezasadnej.
Ocenę zarzutów zawartych we wniesionej skardze kasacyjnej poprzedzić trzeba analizą normy prawnej będącej materialnoprawną podstawą decyzji kontrolowanej skarżonym wyrokiem, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Podkreślić należy, że art. 51 Prawa budowlanego stanowi element regulacji złożonej z art. 50 i art. 51 tej ustawy. Ten ostatnio powołany przepis stosuje się w przypadkach wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, także w przypadku wykonanych robót budowlanych, co wynika z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Zastosowanie dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może nastąpić wyłącznie w warunkach ziszczenia się okoliczności przewidzianych w przepisach art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji zadaniem sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcie podjęte w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jest w pierwszej kolejności weryfikacja uwarunkowań zastosowania wskazanych przepisów, przy uwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego, a następnie sprawdzenie adekwatności wdrożonej metody przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Zadaniu temu Sąd a quo w niniejszej sprawie nie sprostał.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zakresie zarzutów objętych podstawami kasacyjnymi mieszczą się uchybienia odnoszące się do tego, że Sąd a quo nie dostrzegł nieprawidłowości w ocenie przyjętego przez organy za podstawę orzekania stanu faktycznego, w toku której pominięto okoliczności istotne najpierw dla stwierdzenia przesłanek do zastosowania art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nałożenie określonych obowiązków, a następnie do oceny prawidłowości wyznaczenia adresata obowiązków naprawczych. Sąd skoncentrował się wyłącznie na analizie zastosowania art. 51 Prawa budowlanego pomijając konieczność weryfikacji wystąpienia warunków umożliwiających przewidzianą we wskazanym przepisie interwencję nadzorczą.
Sąd a quo pomimo niezwiązania zarzutami i wnioskami skargi nie rozważył i nie ocenił wszystkich ujawnionych w toku postępowania okoliczności stanu faktycznego sprawy relewantnych po pierwsze, dla przyjęcia właściwego kierunku procedowania w trybie wyznaczonym wcześniej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wiążącym wyroku z 19 października2017 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2630/16, a po drugie dla określenia właściwego adresata nakazu wykonania określonych robót budowlanych ze względu na przyjęte rozwiązania oraz możliwości ich wykonania.
We wskazanym wyroku Sąd Wojewódzki rozpoznając sprawę dotyczącą stanu technicznego ściany międzylokalowej pomiędzy lokalami nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w W. stwierdził, że właściwym trybem procedowania w tej sprawie jest art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, a nie art. 66 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, który nie ma zastosowania wówczas, gdy nieodpowiedni stan techniczny obiektu wynika z przyczyn pierwotnych tkwiących w wadach samego projektu budowlanego bądź w wadliwej jego realizacji. Istota związania stanowiskiem wyrażonym we wskazanym wyżej wyroku polegała na konieczności rozpoznania przedmiotowej sprawy z zastosowaniem przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego w celu weryfikacji zgodności z prawem stanu ściany międzylokalowej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść stanowiska Sądu Wojewódzkiego wyrażonego w przywołanym wyroku nie wykluczała potrzeby kompleksowej weryfikacji podstaw ponownego procedowania organów w trybie naprawczym, zwłaszcza w świetle bezspornych okoliczności sprawy, które w uzasadnieniu wyroku przywołał Sąd, a mianowicie faktu wybudowania przedmiotowego budynku wielorodzinnego na podstawie pozwolenia na budowę i uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Stanowisko wyrażone w ten sposób w przywołanym wyroku należało uznać za generalną wytyczną co do właściwego trybu procedowania określonego w przepisach art. 50-51 Prawa budowlanego, który należało wdrożyć w niniejszej sprawie i w jego ramach dokonać wyboru właściwej podstawy interwencji nadzorczej.
W takiej sytuacji Sąd a quo kontrolując zaskarżone decyzje zobligowany był w pierwszej kolejności do sprawdzenia, czy okoliczności stanu faktycznego wypełniły hipotezę którejkolwiek z norm prawnych określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Dopiero bowiem ziszczenie się tam przewidzianych warunków determinuje możliwość zastosowania przepisów art. 51 Prawa budowlanego. Tego w zakresie oceny poczynionych ustaleń faktycznych Sąd pierwszej instancji zaniedbał, pomijając uwarunkowania przedmiotowej sprawy dotyczącej stanu technicznego ściany międzylokalowej w budynku wielorodzinnym wybudowanym w oparciu o pozwolenie na budowę i oddanym do użytkowania w oparciu o pozwolenie na użytkowanie. Oceniając bowiem zgodność stanu technicznego obiektu budowlanego, w tym poszczególnych jego elementów czy części, z przepisami techniczno-budowlanymi należy badać, jaki stan techniczny został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestionowanie bowiem stanu zgodności obiektu budowlanego z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych doprowadziłoby, w przypadku zaakceptowania danego stanu w decyzji o pozwoleniu na budowę, naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej. Również udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku, po stwierdzeniu w trakcie obowiązkowej kontroli, jego wykonania zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, stoi na przeszkodzie stosowaniu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w celu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego powstałych na etapie projektowania bądź wykonania. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, podobnie jak i decyzja o pozwoleniu na budowę podlegają ochronie zgodnie z zasadą trwałości decyzji uregulowaną w art. 16 k.p.a., w myśl której uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczne decyzje organów administracji publicznej korzystają bowiem z domniemania legalności. Innymi słowy, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja organu administracji publicznej wydana w danej sprawie, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd, prowadzący postępowanie w tym samym przedmiocie zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia.
Tymczasem z ustaleń organów, odzwierciedlonych w aktach administracyjnych wynika, że budynek wielorodzinny przy ul. [...] w W. został zrealizowany w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 28 grudnia 2005 r., nr 881/Bem/A/2005 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a także decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 10 października 2006 r., nr 736/Bem/A/2006 zmieniającą ww. decyzję i zatwierdzającą projekt zamienny. Na podstawie zaś decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 12 listopada 2007 r., nr IOT/323/U/2007, inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie ww. budynków. Z przedłożonych w toku postępowania ocen technicznych z 2016 i 2020 r. wynika, czego w sprawie skutecznie nie zakwestionowano, że dostrzeżona przez organy niezgodność stanu technicznego ściany międzylokalowej z wymogami warunków technicznych, skutkująca naruszeniem norm w zakresie izolacyjności akustycznej, spowodowana została błędami w trakcie trwania procesu inwestycyjnego, tj. błędnym zaprojektowaniem łazienki w lokalu nr [...] i pokoju dziennego w lokalu nr [...] po obu stronach ściany oddzielenia międzylokalowego, wykonaniem tras przyłączy w bruzdach w ścianie oddzielenia międzylokalowego, które obniżają parametry izolacyjności akustycznej, nośności i statyki tej ściany, odbiorem robót budowlanych wykonanych niezgodnie z warunkami technicznymi oraz normami w zakresie izolacyjności akustycznej.
Sąd a quo kontrolując legalność zaskarżonych decyzji w sposób nieuprawniony pominął konsekwencje funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku wielomieszkaniowego, w którym zlokalizowana jest sporna ściana międzylokalowa oraz ostatecznej decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Skoro bowiem w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę oraz o pozwoleniu na użytkowanie, a nieprawidłowości stanu technicznego ściany międzylokalowej mają charakter pierwotny stanowiący w istocie wynik błędów projektowych i wykonawczych, to organ nadzoru budowlanego nie był władny prowadzić postępowania naprawczego zmierzającego do doprowadzenia do zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Oznaczałoby to możliwość zakwestionowania prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę bez jej wzruszenia w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w przepisach procedury administracyjnej (zob. wyroki NSA z 29 września 2015 r., II OSK 128/14, z 16 maja 2024 r., II OSK 2029/21). Ustawodawca konstruując przepisy rozdziału 5b Prawa budowlanego, w tym objęte podstawą kasacyjną art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przyjął, że w przypadku, gdy roboty budowlane są wykonywane lub zostały wykonane sprzecznie z przepisami, ale zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i nie zachodzi potrzeba stosowania § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wobec użytkowanego budynku (jako zagrażającemu życiu ludzi na podstawie odrębnych przepisów), doprowadzenie tak wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami jest możliwe dopiero po uprzednim wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz udzieleniu pozwolenia na użytkowanie.
O ile jednak wybudowanie wadliwie zaprojektowanego obiektu budowlanego na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę a także legalne oddanie go do użytku nie daje podstaw do ingerencji w zakresie wyznaczonym hipotezą art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego ze względu na niezgodność z przepisami do momentu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, o tyle nie wyklucza zastosowania przepisów art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi podstawę podjęcia działań przez właściwy organ administracji publicznej także wtedy, gdy roboty budowlane są prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Należy zatem przyjąć, że art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego należy wykładać w ten sposób, że przepisy te stanowią podstawę do nałożenia na podmioty wymienione w art. 52 Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, także wtedy, gdy roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (wyroki NSA: z 9 grudnia 2015 r., II OSK 927/14, z 12 lutego 2008 r., II OSK 2041/06).
Rzeczą Sądu pierwszej instancji było zatem zweryfikowanie, czy zgromadzony materiał dowodowy dawał organom w ustalonych okolicznościach faktycznych podstawy do podjęcia interwencji nadzorczej w sytuacji, gdy wykonanie ściany międzyloklalowej w ramach całej inwestycji wielomieszkaniowej nastąpiło w oparciu o pozwolenie na budowę a jej zgodność z prawem potwierdzono funkcjonującym w obrocie prawnym pozwoleniem na użytkowanie. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza, aby Sąd dokonał sprawdzenia zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonym kierunku. Potwierdziły się zatem zarzuty skargi kasacyjnej Wspólnoty w zakresie nieprawidłowej kontroli ustaleń poczynionych przez organy stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia i ich oceny stanowiącej asumpt do zastosowania prawa materialnego. Sąd nie zweryfikował istoty relewantnych okoliczności faktycznych, które mają zasadniczy wpływ na możliwość podjęcia decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przedwcześnie akceptując rozstrzygniecie wydane na tej podstawie.
Potwierdziły się również zarzuty procesowe odnoszące się do niedostatków oceny zakresu orzeczonych obowiązków naprawczych jako odnoszących się wyłącznie do ściany międzylokalowej jako elementu wspólnego. Sąd w istocie powielił wyłącznie ustalenia opinii technicznych oraz rekomendowany w nich sposób przywrócenia prawidłowej izolacyjności akustycznej ściany międzylokalowej bez weryfikacji tych propozycji w aspekcie wskazanym w wiążącym wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2630/16, tj. w zakresie możliwości prawnych zobowiązania danego podmiotu do wykonania tych obowiązków. O ile bowiem zasadniczo określone w decyzji obowiązki odnoszą się do ściany międzylokalowej, co do której ustalono, że ma ona charakter ściany wspólnej, to jednak z ich treści wynika, że istota nieprawidłowości tkwi również w sposobie umieszczenia w tej ścianie instalacji i przyłączy wodno-kanalizacyjnych służących wyłącznemu użytkowi właściciela lokalu nr [...], a przyjęte w decyzji rozwiązania mające doprowadzić ścianę do stanu zgodnego z prawem obejmują oprócz robót demontażowych w lokalu nr [...], również roboty odtworzeniowe, w tym wykonanie nowych przyłączy, montaż baterii, wykonanie okładziny z płytek ceramicznych, a także roboty remontowe wskazanej ściany od strony lokalu nr [...]. Ocenie nie poddano charakteru tych instalacji i przyłączy z punktu widzenia ich kwalifikacji jako elementów służących wyłącznie do użytku właściciela lokalu nr [...]i tym samym nie zweryfikowano dopuszczalności ingerencji w te elementy Wspólnoty nieposiadającej uprawnień prawnorzeczowych do części wchodzących w skład odrębnej własności lokalu, których nie mogą zastąpić kompetencje uzyskane w trybie art. 47 Prawa budowlanego. Przy ocenie podmiotu zobowiązanego w trybie nadzorczym do ewentualnego wykonania robót mających na celu usunięcie nieprawidłowości z zakresu izolacyjności akustycznej ściany należałoby zastosować podejście funkcjonalne, eksponujące przede wszystkim użyteczność instalacji i przyłączy oraz elementów wykończenia wnętrza (okładzina z płytek ceramicznych) względem właściciela lokalu nr [...]. To samo dotyczy zakresu robót zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem od strony lokalu nr [...]. W tym kontekście zastosowanie art. 52 Prawa budowlanego i zaakceptowanie adresata obowiązków naprawczych uznać należało za przedwczesne.
Przytoczone względy obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który uwzględni wskazania wyżej przedstawione i podda analizie kompletność okoliczności pozwalających na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).