II OSK 1339/14

II OSK 1339/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-05-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Jerzy Solarski
Leszek Kamiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1326/13 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2014-01-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
art. 46 ust. 4d pkt 1 art. 46 ust. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 36a ust. 1 ,3,5 pkt 1 i 2
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Dnia 29 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. E. and E. S. Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1326/13 w sprawie ze skargi K. F. i P. F. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 22 maja 2013 r. nr ... w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od K. F. i P. F. solidarnie na rzecz V. E. and E. S. Sp. z o.o. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1326/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi K. F. i P. F., zw. dalej skarżącymi, na decyzję Wojewody Ś., zw. dalej Wojewodą, z dnia 22 maja 2013 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W motywach wyroku Sąd I instancji powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Kontrolowana decyzja zapadła w trybie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ‒ Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym. Inwestor dysponujący pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją Starosty B. z dnia 3 lipca 2007 r. uznał za konieczne wprowadzenie szeregu zmian do projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją. Zdaniem Sądu I instancji, zakres zmian wprowadzonych do wcześniejszego projektu budowy hali produkcyjnej fabryki alternatorów samochodowych wraz z zapleczem socjalnym i technicznym oraz infrastrukturą był istotny w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 i pkt 7 Prawa budowlanego. W szczególności dotyczył on zakresu objętego projektem zagospodarowania działki. Zakres wprowadzonych zmian wymagał uzyskania opinii uzgodnień pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi.
Sąd zauważył, że pochodzące z 2007 r. decyzje Burmistrza C.-D. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięć składających się na przedmiotową inwestycję zostały wydane pod rządami uchylonych z dniem 15 listopada 2008 r. przepisów art. 46 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.).
Zdaniem Sądu I instancji, wskazane w skardze przepisy art. 72 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. nie mają zastosowania do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanych przed jej wejściem w życie. Stosownie bowiem do art. 155 tej ustawy jej przepisów zobowiązujących podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w odniesieniu do podmiotów posiadających decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydane na podstawie przepisów dotychczasowych. W ocenie Sądu, możliwość skutecznego posługiwania się przez inwestora decyzjami środowiskowymi wydanymi przed dniem 15 listopada 2008 r., kiedy to weszła w życie ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku (...), należy zgodnie z zasadą tempus regit actum ocenić na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska w oparciu, o które zostały one wydane.
Po analizie przepisów art. 46 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego Sąd I instancji wywiódł, że w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie objętym projektem o zagospodarowania terenu, inwestor ubiegający się o zatwierdzenie projektu zamiennego obejmującego tę część projektu budowlanego miał obowiązek dołączenia do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W ocenie Sądu I instancji, inwestor w związku z zamierzoną istotną zmianą zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego polegającą na zmianie projektu zagospodarowania terenu, miał obowiązek dołączenia nowych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględniających zmiany wprowadzone w tym projekcie. Brak wywiązania się z tego obowiązku pociągnął za sobą brak podstaw do stwierdzenia, że decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę została poprzedzona oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W konsekwencji, naruszone zostało unormowanie zawarte w art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego. Wojewoda stwierdzając zgodność projektu budowlanego zamiennego z decyzjami o środowiskowych uwarunkowaniach wydanymi w 2007 r. dla poprzednio planowanego przedsięwzięcia naruszył, zdaniem Sądu, także unormowanie zawarte w art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.
W ocenie Sądu, ze wskazanych powodów należało uznać wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.
Sąd uznał, że nie był trafny zarzut dotyczący wydania przez Burmistrza decyzji z dnia 13 września 2006 r., którą organ ten ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została bowiem wydana na długo przed wejściem w życie ostatnio wymienionej ustawy, a przepis art. 46 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska w ówczesnym brzmieniu (od dnia 28 lipca 2005 r.) nie nakładał obowiązku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy (poza przypadkiem przedsięwzięcia polegającego na zalesieniu).
Dodatkowo Sąd I instancji wyjaśnił, że nie było trafne kierowane pod adresem Wojewody, jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, zarzutów dotyczących naruszenia przez ten organ przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2012 r. Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.). Zdaniem Sądu, poza zakresem właściwości tego organu leżały kwestie dotyczące zgodności z prawem udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, wykonania urządzeń wodnych, uznania odprowadzanych wód opadowych za ścieki, czy niewystarczającego sposobu ich oczyszczania przed wprowadzeniem do wód.
Sąd zgodził się z Wojewodą, że podlegające kontroli tego organu rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym nie naruszały decyzji Burmistrza C.- D. z dnia 13 września 2006 r., podzielił także stanowisko organu odwoławczego dotyczącego możliwości wydania dla tego samego terenu więcej niż jednej decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak również stanowisko organu II instancji, co do zakresu związania organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją ustalającą warunki zabudowy, gdyż decyzja ta wytycza jedynie ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym. Sąd zaakceptował także stanowisko Wojewody, co do zakresu związania organu administracji architektoniczno-budowlanej ustaleniami zawartymi w załączniku graficznym do tej decyzji w zakresie usytuowania poszczególnych obiektów. W ocenie Sądu, bez znaczenia dla kontrolowanego etapu postępowania była kwestia zgodności z prawem ostatecznej decyzji Burmistrza C.-D. z 2006 r. W szczególności, zdaniem Sądu, wpływu takiego nie mogło mieć toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie ze skargi kasacyjnej V. E. i E. S. sp. z o.o.
Za niezrozumiały Sąd uznał zarzut skargi podniesiony w kontekście zgodności udzielonego pozwolenia na budowę z decyzją ustalającą warunki zabudowy, w którym wskazano na inną decyzję Starosty o zmianie pozwolenia na budowę z dnia 5 lipca 2012 r. W ocenie Sądu, decyzja ta dotyczyła innego zakresu realizowanej inwestycji, tj. budowy nowej hali produkcyjno-magazynowej wraz z zapleczem socjalnym i technicznym oraz infrastrukturą komunikacyjną.
Za chybiony Sąd I instancji uznał także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez uznanie zbiornika przeciwpożarowego oraz zbiornika retencyjnego zbierającego wody opadowe z terenu inwestycji jako urządzeń budowlanych, a nie odrębnych budowli wskazanych w art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, obu wyżej wskazanych zbiorników nie można było na gruncie kontrolowanej sprawy traktować jako odrębnych budowli, o jakich jest mowa w art. 3 pkt 3 ustawy, gdyż są one ściśle związane ze wskazanymi w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę obiektami budowlanymi i służyć mają zapewnieniu możliwości użytkowania tych obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem. W związku z tym Sąd nie dopatrzył się także naruszenia ustaleń obowiązującego na części terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C.-D. Zapisy tego planu nie wykluczają bowiem lokalizacji podziemnego zbiornika odbierającego nadwyżki wód opadowych na terenach oznaczonych symbolem "P", które zostały przeznaczone pod zabudowę przemysłową, produkcyjną, magazynową i usługową.
W skardze kasacyjnej V. E. and E. S. sp. z o.o., zw. dalej spółką, zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
I) na podstawie, art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 46 ust. 4d ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U.2013.1232 ze zm.) w zw. z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2013.1409 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę, wydana w związku z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego, dotyczącym przyczyn wskazanych w art. 46 ust. 4 d pkt. 1 lub 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, a także dodatkowo innych przyczyn (w tym zwłaszcza wskazanych w art. 36a ust. 5 pkt. 1, 6 i 7 Prawa budowlanego), która nie spowoduje zmian warunków określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie może być wydana bez wcześniejszego uzyskania przez wnioskodawcę "nowej" decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych,
2) art. 46 ust. 4b ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U.2013.1235 ze zm.), zw. dalej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku, w zw. z art. 46 ust. 4d ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, iż upływ 4 lat od dnia, gdy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, obliguje wnioskodawcę, występującego o wydanie zamiennego pozwolenia budowlanego, do przedłożenia nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy wspomniany wymóg wyłączony jest z mocy art. 46 ust. 4d ustawy Prawo ochrony środowiska,
3) art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 72 ust. 1 pkt. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę, wydana w warunkach wskazanych w art. 46 ust. 4d ustawy Prawo ochrony środowiska (a więc: ze względu na odstąpienie od projektu budowlanego dotyczące przyczyn wskazanych w art. 46 ust. 4d pkt. 1 lub 2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niepowodująca zmian warunków określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), jaką w opinii skarżącego, jest decyzja Starosty B. z dnia 22 marca 2013 r., powinna być poprzedzona z uzyskaniem przez wnioskodawcę "nowej" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w konsekwencji, że zasadne jest badanie, czy zmiany projektu budowlanego, zatwierdzane taką decyzją, mogły stanowić przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,
II) na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez:
a) dokonanie przez Sąd I instancji ustalenia, że zmiany projektu budowlanego, zatwierdzone decyzją Starosty z dnia 22 marca 2013 r., dotyczyły zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu, w sytuacji, gdy okoliczność ta nie wynika z akt sprawy a przyczyn jej przyjęcia nie wyjaśniono w uzasadnieniu skarżonego wyroku,
b) nie dokonanie przez Sąd I instancji ustalenia, że zmiany projektu budowlanego, zatwierdzone decyzją Starosty z dnia 22 marca 2013 r., dotyczyły charakterystycznych parametrów projektowanych obiektów budowlanych, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy,
c) nie dokonanie przez Sąd I instancji ustalenia, że decyzja Starosty z dnia 22 marca 2013 r. nie powodowała zmiany warunków określonych w wydanych wcześniej decyzjach o środowiskowych uwarunkowaniach (to jest w dwóch decyzjach Burmistrza C.-D. z dnia 23 marca 2007 r., sygn. ... i ... oraz decyzji Burmistrza C.-D. z dnia 26 marca 2007 r., sygn. ...) w rozumieniu art. 46 ust. 4d ustawy Prawo ochrony środowiska, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy,
- co miało znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż skutkowało nieprawidłowym przyjęciem, że decyzja Starosty B. z dnia 22 marca 2013 r. (nr ...) nie została wydana w warunkach art. 46 ust. 4d ustawy Prawo ochrony środowiska, a więc, że powinna być poprzedzona "nową" decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach,
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody z dnia 22 maja 2013 r. wydana została z naruszeniem wskazanych przepisów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd I instancji określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczną jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd I instancji określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zarzut naruszenia art. 46 ust. 4d ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U.2013.1232 ze zm.) w zw. z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2013.1409 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i uznał, iż zarzut ten okazał się zasadny.
Istotą rozpoznawanej sprawy jest to czy inwestor mógł skutecznie posługiwać się posiadanymi przez niego decyzjami środowiskowymi, czy też miał obowiązek dołączenia do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W piśmiennictwie wskazuje się, że zgodnie z art. 46 ust. 4d pkt 1 Prawa ochrony środowiska w przypadku realizacji przedsięwzięcia, o jakim mowa w art. 46 ust. 1 (mogącego znacząco oddziaływać na środowisku lub związanego z ochroną obszaru Natura 2000), wydanie pozwolenia na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Prawo budowlane reguluje sytuacje związane z odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 36 Prawa budowlanego). Wyróżnia przy tym dwa jego rodzaje ‒ odstąpienie istotne oraz odstąpienie nieistotne, przy czym pierwsze z nich wymaga wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 36 ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego decyzja o zmianie pozwolenia będzie konieczna między innymi zawsze wówczas, jeśli zmiana dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, a także charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego wymienionych w przepisie.
W przypadku obowiązku uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, zastosowanie do jego uzyskania mają przepisy dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę ‒ art. 32-35 Prawa budowlanego. Stąd bierze się wniosek, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 w ramach tej procedury w zasadzie konieczne staje się przeprowadzenie postępowania w sprawach oceny oddziaływania na środowisko.
Dodany nowelizacją ust. 4d w art. 46 Prawa ochrony środowiska stanowi przepis wyjątkowy od tej zasady. W przypadku, gdy zmiana projektu dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu albo warunków korzystania przez osoby niepełnosprawne. W tym zakresie zostaje zachowany określony przytoczonymi przepisami Prawa budowlanego wymóg uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jednocześnie jednak wyłączony zostaje przez ww. przepis obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w ramach tego postępowania. Ustawa wprowadza dodatkową przesłankę wyłączenia tego obowiązku sprowadzającą się do warunku, aby zamierzona zmiana projektu nie prowadziła do naruszenia wymogów wynikających z wydanej wcześniej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Spełnienie tego warunku będzie kontrolowane w ramach postępowania o wydanie decyzji o zmianie projektu budowlanego prowadzone na podstawie przepisów Prawa budowlanego zawsze w zakresie zmian określonych w art. 46 ust. 4d Prawa ochrony środowiska.
Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że inwestor nie kwestionuje, że inwestycja należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie stanowi też kwestii spornej fakt, że dla projektu pierwotnego przedmiotowej inwestycji zostały wydane decyzje środowiskowe. Inwestor nie kwestionuje również faktu, że zakres wprowadzonych do istniejącego projektu zmian był na tyle istotny, że powodował konieczność uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
Sąd I instancji ocenił, iż pozwolenie zamienne wykracza poza zakres określony w art. 46 ust. 4d Prawa ochrony środowiska, ponieważ nastąpiła zmiana zakresu objętego projektem zagospodarowania działki i już to uzasadnia konieczność uzyskania nowej decyzji określającej warunki ochrony środowiska. Sąd I instancji przyjmując to założenie nie badał zatem, czy zamierzona zmiana projektu prowadziła do naruszenia wymogów wynikających z wydanej wcześniej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uznając, że wystarczające jest stwierdzenie, iż nastąpiła zmiana zakresu objętego projektem zagospodarowania działki.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęte przez Sąd I instancji założenie, iż każda zmiana zakresu objętego projektem zagospodarowania działki stanowi powód wykluczający zastosowanie art. 46 ust. 4d Prawa ochrony środowiska wobec czego należy przeprowadzić nowe postępowanie i uzyskać nową decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia nie jest trafna.
Nie można zatem zgodzić się z poglądem, że jakakolwiek zmiana zakresu objętego projektem zagospodarowania działki powoduje konieczność wydania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kwestie te uzależnione są bowiem od konkretnej sytuacji i zakresu dokonywanych zmian parametrów zabudowy, dlatego też ustawodawca uzależnił zastosowanie opisanego wyjątku od oceny, czy zmiany te nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Odnosząc się do stwierdzenia Sądu I instancji, iż zmiana zakresu objętego projektem zagospodarowania działki przy wydaniu pozwolenia zamiennego wyklucza możliwość stosowania wcześniej wydanych decyzji środowiskowych wskazać trzeba, że wymieniona w art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego i w art. 46 ust. 4d pkt 1 Prawa ochrony środowiska zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, wpływa niekiedy bezpośrednio na zmianę projektu zagospodarowania działki. Jeśli bowiem zwiększony lub zmniejszony zostanie parametr powierzchni zabudowy, będzie to miało niewątpliwy wpływ na zmianę projektu zagospodarowania działki, ponieważ inaczej niż pierwotnie zostanie ukształtowane położenie obiektów. Zajmując większą powierzchnię zabudowy z zasady wpłyną na pomniejszenie powierzchni niezabudowanej objętej projektem zagospodarowania działki.
W tych warunkach konieczna była analiza skutków zmiany parametrów powierzchni zabudowy dopuszczonych przepisem art. 46 ust. 4d pkt 1 Prawa ochrony środowiska i ocena wpływu tych zmian na projekt zagospodarowania działki oraz dokonanie przez Sąd I instancji oceny, czy zmiana ta spowoduje zamianę uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Sąd I instancji, jak zarzucono to trafnie w kasacji, przyjął bez pogłębionej analizy merytorycznej, że zmiana zagospodarowania działki wyklucza możliwość stosowania wcześniej wydanych decyzji środowiskowych, a zatem, że spowoduje zmianę uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z tego też powodu nie można podzielić poglądu wyrażanego w piśmiennictwie, iż w sprawach m.in. określonych w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, zawsze będzie wymagane przeprowadzenie postępowania w sprawach oceny oddziaływania na środowisko (por. Marcin Żak, Komentarz do art.46 ustawy - Prawo ochrony środowiska, LEX). Pogląd ten nie zasługuje na aprobatę ponieważ pomija związek pomiędzy zmianą parametru zabudowy i konieczną w związku z tym zmianą zagospodarowania działki będącą skutkiem powiększenia parametru powierzchni zabudowy.
Powyżej przedstawione rozważania pozwalają na przyjęcie, że zarzut naruszenia prawa materialnego art. 46 ust. 4d ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię ma usprawiedliwioną podstawę, co w konsekwencji powoduje też uwzględnienie zarzutu trzeciego, ponieważ nie występuje wówczas potrzeba badania czy zmiany projektu budowlanego, zatwierdzane taką decyzją, mogły stanowić przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Uwzględnienie ww. zarzutów naruszeń prawa materialnego powoduje uchylenie zaskarżonego wyroku.
Nie okazał się natomiast uzasadniony zarzut drugi odnoszący się do błędnej wykładni art. 46 ust. 4d ustawy Prawo ochrony środowiska, iż upływ 4 lat od dnia, gdy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, obliguje wnioskodawcę występującego o wydanie zamiennego pozwolenia budowlanego, do przedłożenia nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd I instancji nie prowadził analizy opisanego zagadnienia, zacytował jedynie ww. przepis nie wyprowadzając z niego żadnych konsekwencji prawnych na użytek rozpatrywanej sprawy, nie można zatem skutecznie zarzucić Sądowi I Instancji błędnej wykładni tego przepisu.
W konsekwencji tak ukształtowanej oceny materialnoprawnych aspektów rozpatrywanej sprawy należało dojść do wniosku, że zarzuty natury procesowej zgłoszone w skardze kasacyjnej, a oparte na przepisach art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. służyły prezentacji racji i argumentów strony skarżącej kasacyjnie odnoszących się do oceny ww. aspektów materialnych.
Mając zatem na uwadze to co powiedziano wyżej i przychylając się do poglądów Sąd I instancji wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w odniesieniu do ustaleń stanu faktycznego sprawy, który zasadniczo kwestionowany był przez skarżących w zakresie oceny, a nie poczynionych ustaleń faktycznych Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że istota sprawy dojrzała do rozstrzygnięcia merytorycznego stosownie do art. 188 p.p.s.a.
Konieczne stało się zatem dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny czy zakres zmian wprowadzonych w projekcie zamiennym parametrów powoduje zamianę uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że rozpatrując wymieniony problem w kontekście zastosowania art. 36a ust. 1 w zw. z ust. 5 Prawa budowlanego należy zwrócić uwagę na brzmienie ust. 3 tego przepisu, który stanowi, że w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Z powyższego wynika, że przepisy art. 32-35 nie stosuje się wprost ale "odpowiednio", tak więc nie w każdym przypadku musi być wymagana nowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lub decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż zależy to od zakresu zmian wprowadzanych do decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2968/12, LEX nr 1586382).
W przedmiotowej sprawie inwestor zaprojektował na terenie inwestycji objętym dotychczasowym pozwoleniem na budowę, składającym się z wielu działek zmianę parametrów zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego m.in. rodzaju obiektów i powierzchni zabudowy, w tym hali produkcyjnej i związaną z tym infrastrukturę techniczną instalację wodnokanalizacyjną, a także zmianę sposobu budowy zbiornika ppoż. (zamkniętego, zamiast zbiornika otwartego) oraz zmiany w kanalizacji deszczowej, w tym dodatkowo budowę podziemnego zbiornika retencyjnego.
Konieczność wykonania zbiornika retencyjnego dla pomieszczenia wód opadowych, została przewidziana w projekcie zamiennym ponieważ, jak wynika z akt, przekroje rur odprowadzających wodę do rzeki mają zbyt małą średnicę dla odebrania wód opadowych dla zmienionych gabarytów obiektów. Zbiornik ma być budowlą podziemną i tworzyć całość z dotychczasowym projektem odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Należy przy tym zauważyć, jak to wynika z pozwolenia wodnoprawnego Starosty z dnia 17 stycznia 2013 r., że dodając zbiornik retencyjny pozostawiono w systemie oczyszczania tych wód dotychczasowe rozwiązania separacji substancji ropopochodnych przed wprowadzaniem ich do odbiornika. Zmiana polegająca na wprowadzeniu zbiornika retencyjnego oceniana z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska pozostaje zatem bez wpływu na dotychczasowe warunki ustalone w decyzji środowiskowej z dnia 23 marca 2007 r. Podobnie bez wpływu na warunki ochrony środowiska pozostaje przekrycie i zagłębienie pod powierzchnię zbiornika ppoż.
W realiach rozpatrywanej sprawy trzeba wziąć również pod uwagę i to, że na określonej powierzchni objętej pierwotnym projektem zagospodarowania realizowany jest ten sam zakres inwestycji, zmiany zaś dotyczą kilku obiektów i elementów infrastruktury związanej z tymi obiektami. Na terenie tym dochodzi zatem do zmian parametrów, w tym parametrów powierzchni zabudowy, o których mowa w art. 46 ust. 4d pkt 1 Prawa ochrony środowiska, a zmiany tych parametrów w konsekwencji powodują zmiany sposobu zagospodarowania działki. Zmieniono bowiem obrysy poszczególnych obiektów w tym samej hali, inaczej niż projekcie pierwotnym rozwiązując zabudowę zaplecza socjalnego, technicznego, co wymuszało też zmiany w zakresie komunikacji wewnętrznej. Zmiany gabarytów i powierzchni zabudowy zaprojektowanych obiektów powodowały zmianę sposobu zagospodarowania działki, jednakże zmiana ta, w ocenie organów architektoniczno-budowlanych, nie powodowała zmiany warunków określonych w decyzjach o środowiskowych uwarunkowaniach. W odniesieniu do skutków tych zmian w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych wypowiedział się bowiem Starosta B. w decyzji z dnia 17 stycznia 2013 r., oraz Dyrektor RZGW w G. w piśmie z dnia 21 grudnia 2012 r. Projekt zamienny został uzgodniony w wymaganym przez przepisy zakresie, w tym z rzeczoznawcą ppoż. Zasadnie zatem Wojewoda Ś. zaakceptował projekt zamienny, gdyż zgodnie z 46 ust. 4d ustawy Prawo ochrony środowiska nie wymaga on przedstawienia przez inwestora nowych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Mając na uwadze okoliczność, iż skutki zmian wprowadzonych w projekcie zamiennym w zakresie wpływu na środowisko zostały poddane weryfikacji przez właściwe organy ocenę tę należało podzielić, a ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku w odniesieniu do niezasadności zarzutów stawianych przez skarżących skargę na decyzję Wojewody Ś. należało oddalić.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, która z przytoczonych wyżej względów podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
-----------------------
6