II OSK 1338/07

II OSK 1338/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-08-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /sprawozdawca/
Bożena Walentynowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Lu 448/06 - Wyrok WSA w Lublinie z 2007-03-14
II OZ 1016/06 - Postanowienie NSA z 2006-10-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 150 ust 1 art. 51 ust 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 448/06 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia [...] lutego 2006 r. nr. [...] 2. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz B. R. kwotę 1270 zł (tysiąc dwieście siedemdziesiąt złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 448/06 oddalił skargę B. R. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. wydaną w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2005 r. przeprowadzono oględziny budynku na działce przy ul. [...] – ul. [...] w Lublinie, budowanego przez B. R.. Oględzin dokonano w obecności inwestora, współwłaścicieli nieruchomości i przedstawiciela Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Lublinie. Z protokołu oględzin wynika, że budynek usytuowany jest na południowej stronie działki od ulicy [...] i posiada trzy kondygnacje. Na parterze budynku znajduje się sklep z obuwiem i odzieżą, pomieszczenie zaplecza socjalnego z sanitariatami, które z powodu braku wodociągu i kanalizacji sanitarnej nie są urządzone i wykończone. Pomieszczenie zaplecza socjalnego nie posiada tynków i posadzki. W piwnicy zainstalowany jest kocioł olejowy i zbiorniki na olej i również brak jest posadzek. Na piętrze budynku od strony zachodniej znajduje się pomieszczenie stanowiące magazyn obuwia, zaś pozostała część to nieużytkowe poddasze. Budynek wyposażony jest w instalację c.o., która według oświadczenia inwestora funkcjonuje. Okna zewnętrzne suteren wychodzą na stronę południową blisko granicy z działką sąsiednią. Dwie elewacje są nieotynkowane. Omawiany budynek posiada przyłącze energetyczne, natomiast brak jest przyłączy wodno-kanalizacyjnych i gazowego. Na budowę przedmiotowego obiektu inwestor nie posiada ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem pozwolenie z dnia [...] sierpnia 1988 r. zostało uchylone decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 1991 r.
Budynek został wzniesiony na terenie działki nr [...], która podlega ochronie konserwatorskiej jako element układu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia Lublina, wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z dnia [...] stycznia 1967 r. oraz decyzją z dnia [...] sierpnia 1985 r. Działka zabudowana jest kamienicą wpisaną wraz z wymienioną działką do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z dnia [...] czerwca 1992 r. Z wpisu tego wyłączony został przedmiotowy budynek.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie postanowieniem z dnia 2 października 2005 r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) – zwanej dalej również ustawą, wstrzymał prowadzone przez inwestora, bez wymaganej decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, roboty budowlane i zobowiązał go do przedstawienia w terminie 30 dni oceny technicznej wykonanych robót budowlanych uzgodnionej z Lubelskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W odpowiedzi inwestor przedłożył ocenę techniczną stanu technicznego instalacji elektrycznej i przyłącza energetycznego oraz ocenę stanu technicznego instalacji c.o., nie przedłożył natomiast oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, wykonanej na podstawie aktualnej inwentaryzacji wielobranżowej uzgodnionej z Lubelskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.
Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia [...] lutego 2006 r., projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta w postępowaniu odwoławczym została uchylona w całości i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania, gdyż nie zachodził przypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, lecz wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, tj. w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy, w oparciu o który to przepis wstrzymano prowadzenie robót budowlanych.
W piśmie z dnia 7 lutego 2006 r. Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że budynek usytuowany na działce przy ul. [...] - ul. [...] powstał bez uzgodnień ze służbą konserwatorską, w związku z czym konserwator zabytków nie miał wpływu na jego formę architektoniczną, a służby konserwatorskie nie mogą wyrazić aprobaty dla aktualnej formy architektonicznej budynku zlokalizowanego w ważnym miejscu historycznego układu urbanistycznego śródmieścia Lublina. Najbardziej optymalnym rozwiązaniem sprawy, pozostaje rozbiórka omawianego obiektu, jako elementu dysharmonijnego we wnętrzu urbanistycznym tworzonym przez zabytkowy zespół klasztorny ss. wizytek oraz kilkukondygnacyjne kamienice.
W wyniku powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, nakazał inwestorowi rozbiórkę budynku.
Po rozpatrzeniu odwołania strony Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że w dniu [...] grudnia 2005 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję nakazująca inwestorowi dostarczenie projektu budowlanego zamiennego.
Zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Taka decyzja została wydana. Co prawda została ona uchylona, jednakże organ odwoławczy uchylając decyzję, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W takiej sytuacji postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2005 r. nie utraciło mocy obowiązującej.
B. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie domagając się stwierdzenia nieważności decyzji o rozbiórce w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. - w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a
Zdaniem skarżącego decyzje organów obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i jako takie są nieważne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa polega na nieuprawnionym zastosowaniu w stosunku do niego wymienionego przepisu. Skarżący nie wykonywał robót budowlanych w rozumieniu art. 3 ustawy. Podobnie nie można twierdzić, że przedmiotowy budynek jest w trakcie budowy.
Skarżący podkreślił, że budynek został zrealizowany w 1991 r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1988 r. Decyzja została wprawdzie wyeliminowana z obrotu prawnego, jednakże od 1991 r. obiekt jest użytkowany w sposób niezmieniony, jako sklep obuwniczy. Wynika to z treści protokołu z dnia 30 grudnia 1991 r., zgodnie z którym już w tej dacie obiekt spełniał wymagania obowiązujących przepisów w zakresie usytuowania, wysokości pomieszczenia, oświetlenia naturalnego i sztucznego, ogrzewania i wentylacji. Pośrednio ustalenie to potwierdza treść wyroku NSA z dnia 8 listopada 1995 r., w którym jednoznacznie wskazany został dzień 23 marca 1991 r. jako data, w której przedmiotowa inwestycja była już zakończona. Zdaniem skarżącego dla oceny prawidłowości oddania przedmiotowego lokalu do użytku należy więc stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).
Zgodnie z art. 41 ust. 2 powyższej ustawy z 1974 r. inwestor mógł przystąpić do użytkowania wybudowanego przez siebie obiektu dopiero po zawiadomieniu właściwego terenowego organu administracji państwowej. Z momentem dokonania tej czynności zakończeniu ulegał też proces budowy danego obiektu. Zasadą więc było, że inwestor musiał dokonać jedynie zawiadomienia o oddaniu obiektu do użytku. Odstępstwa od tej reguły wskazane zostały w art. 42 w/w ustawy, który określał w sposób szczegółowy przypadki, kiedy inwestor przed przystąpieniem do użytkowania obiektu musiał uzyskać pozwolenie na to użytkowanie. W odniesieniu do tego obiektu B. R. nie był zobowiązany do uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie. Mógł on rozpocząć użytkowanie jedynie na podstawie zawiadomienia właściwego organu. Uczynił zadość temu obowiązkowi pod koniec roku 1991 i tym samym zakończył proces budowy. Z protokołu kontroli z dnia 30 grudnia 1991 r. wynika, że zgłoszenie użytkowania budynku było już w tej dacie skutecznie dokonane.
B. R. podkreślił, że w obiekcie nie są wykonywane żadne prace budowlane. Podczas oględzin w dniu [...] sierpnia 2005 r. została stwierdzona jedynie obecność takich przedmiotów, jak gruz czy styropian. W żadnym stopniu nie uprawnia to jednak do stwierdzenia, że obiekt jest w chwili obecnej budowany. Ponadto organy prowadzące postępowanie nie wykazały w żaden sposób, że roboty budowlane zostały dokonane po roku 1992. Z tego też względu nie może mieć zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy.
W opisanych okolicznościach zbędnym jest także uzyskiwanie jakichkolwiek uzgodnień z Lubelskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Lublinie.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji organu odwoławczego. Podano, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia [...] października 2005 r., wstrzymujące roboty budowlane i nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni wymienionych w nim dokumentów, zostało utrzymane w mocy w postępowaniu odwoławczym, a złożona przez T. S. skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 72/06.
Uczestniczący w rozprawie Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Lublinie wnosił o oddalenie skargi.
Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wyniki oględzin dokonanych w toku postępowania administracyjnego dnia [...] sierpnia 2005 r., a także znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna przeczą tezie skarżącego o zakończeniu budowy. Dokonane ustalenia faktyczne nie pozostawiają wątpliwości, że budowa przedmiotowego budynku nie została zakończona, mimo, że w części jest on użytkowany. Jako całość nie nadaje się do normalnej eksploatacji i użytkowania.
W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że o zakończeniu budowy w rozumieniu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, świadczy spełnienie przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a w szczególności złożenia zawiadomienia, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 ustawy. W sensie techniczno-budowlanym można zaś mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, gdy odpowiada on warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane wobec legalnej budowy przy zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Obiekt powinien być w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i by można było przekazać go do normalnej eksploatacji i użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1996 r. sygn. SA/Wr 2735/95, Prokuratura i Prawo 1997, Nr 6, poz. 49).
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w uzasadnieniu powoływanego w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1995 r. sygn. akt IV SA 21/95, dotyczącego spornego obiektu, znalazło się wprawdzie stwierdzenie, iż obiekt ten "został już wybudowany", jednakże w innym miejscu uzasadnienia dodaje się zastrzeżenie "(w stanie surowym)". Taki opis nie może dowodzić zakończenia budowy w rozumieniu wskazanym wyżej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie nie ma zastosowania art. 103 ust. 2 ustawy, ponieważ wyłącza ona jedynie stosowanie przepisu art. 48 do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.), lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Tymczasem jako podstawa prawna nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu wskazany został przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Odnośnie decyzji z dnia [...] sierpnia 1988 r. zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu oraz udzielającej pozwolenia na budowę zakładu cukierniczego na nieruchomości Sąd podkreślił, że została ona wyeliminowana z obrotu prawnego, w następstwie wyroków Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podstawą uchylenia decyzji było stwierdzenie, że B. R. – wobec braku zgody wszystkich współwłaścicieli - nie przysługiwało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W świetle utrwalonego orzecznictwa inwestorowi nie można czynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, chociażby następnie decyzja ta została w trybie postępowania nadzwyczajnego uchylona bądź stwierdzono jej nieważność. Skoro zatem w sprawie nie mógł być zastosowany ten przepis, to konieczne było rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt OPS 3/97 publ. ONSA 1998 z. 1, poz. 3).
W postanowieniu z dnia [...] października 2005 r. organ zobowiązał inwestora do przedstawienia w terminie 30 dni oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w oznaczonym zakresie. Okoliczność ta, w powiązaniu z negatywnym stanowiskiem organu ochrony zabytków odnośnie legalizacji inwestycji uzasadniała wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu i jednocześnie uniemożliwiała wydanie decyzji na postawie pkt 2 powołanego przepisu. Wobec prawomocności rozstrzygnięcia Sądu w sprawie postanowienia z dnia [...] października 2005 r. podnoszone w skardze zarzuty nie mogą być skuteczne.
Sąd zauważył, że w zakresie pozwolenia na użytkowanie obiektu toczyło się odrębne postępowanie administracyjne, a decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. dotyczącej odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu została zaskarżona przez B. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wprawdzie ze względu na tę ostatnią sprawę postępowanie w sprawie niniejszej zostało zawieszone postanowieniem z dnia 22 czerwca 2006 r. jednakże zostało ono uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2006r. sygn. akt II OZ 106/06. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygniecie sprawy o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego w sprawie dotyczącej jego rozbiórki. Dopiero ustalenie, że obiekt budowlany nie podlega nakazowi rozbiórki umożliwia przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, którego wynikiem może być wydanie pozwolenia na użytkowanie.
Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 p.p.s.a.
B. R., reprezentowany przez adwokata M. N., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi:
1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1ust. a) p.p.s.a. w związku z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez nie uchylenie decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sytuacji gdy została wydana z naruszeniem art. 50 ust. 1ustawy;
b) art. 145 § 1 pkt 1ust. a) p.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. - Prawo budowlane poprzez nie uchylenie decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sytuacji, gdy została wydana z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
a) art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez przyjęcie, że nie ma on zastosowania w sprawie,
b) art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez bak należytego rozważenia możliwości zastosowania innych niż nakaz rozbiórki obiektu, środków służących do doprowadzenia przedmiotowej nieruchomości do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowanie w tym zakresie stanowiska Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W uzasadnieniu podniesiono, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki dla wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Błędne było w szczególności ustalenie, że skarżący w dniu dokonania oględzin nieruchomości wykonywał roboty budowlane. Przedmiotowy budynek w dniu [...] sierpnia 2005 r. nie był w trakcie budowy. Prace budowlane zostały zakończone w 1991 r., a brak instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz gazowej nie świadczy o trwaniu procesu budowy. W budynku od kilkunastu lat jest prowadzona działalność handlowa i brak tych instalacji nie utrudnia jej w żaden sposób. W ocenie skarżącego ewentualne prowadzenie prac związanych z wykonaniem wskazanych instalacji stanowi jedynie modernizację wybudowanego już obiektu. Nawet postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...] października 2005 r. nie przesądza, że roboty takie były w istocie wykonywane. Sąd winien sam ustalić sporną okoliczność, niezależnie od treści postanowienia. Tymczasem bezkrytycznie i zarazem błędnie ocenił powołane postanowienie uznając, że przesądza ono o fakcie prowadzenia przez skarżącego robót budowlanych w sierpniu 2005 r.
Z uwagi na zakończenie budowy przedmiotowego budynku w 1992 r. ewentualne zastosowanie mógłby znaleźć art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, pod warunkiem stwierdzenia wybudowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji zasadny jest zarzut naruszenia powołanego przepisu przez jego nie zastosowanie. Należałoby również rozważyć zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.
Na zakończenie skarżący wyraził przekonanie, że o rozbiórce budynku rozstrzygnięto za wcześnie. Organ i Sąd pierwszej instancji nie rozważyli zasadności zastosowania innych niż nakaz rozbiórki środków prawnych. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy organ mógł poprzestać na wydaniu nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych lub doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Ponieważ są to środki mniej represyjne niż nakaz rozbiórki, winny być stosowane w pierwszej kolejności.
Odpowiedź na skargę kasacyjną sformułował uczestnik postępowania T. S. wnosząc o jej oddalenie. Jego zdaniem roboty prowadzone na nieruchomości są robotami budowlanymi. B. R. budując obiekt wybija otwory okienne, nie zostały doprowadzone przyłącza wodno-kanalizacyjne oraz gazowe, a także nigdy nie zostało wydane pozwolenie na użytkowanie budynku. Inwestor nie wykonał oceny technicznej wykonanych robót budowlanych oraz niezbędnej dokumentacji. Na budowie nie był i nie jest prowadzony dziennik budowy. W ocenie uczestnika postępowania żaden z artykułów wskazanych w skardze nie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji.
Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2009 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Lublinie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 30 stycznia 2009 r. złożyła wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r. , sygn. akt I SA/Wa 1738/07 w sprawie ze skargi B. R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 marca 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wskazać, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika bowiem z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1738/07 sprawa dotyczy zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie na wniosek B. R. w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie prac związanych z realizacją na działce nr 73 (ul. Jana [...] w Lublinie) przyłącza gazowego do budynku usytuowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] – do czasu rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego zagadnienia legalności wzniesienia i użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Lublinie. Zatem to rozstrzygnięcie tej sprawy administracyjnej, której aspektu procesowego dotyczy wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r., zależy od rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie nakazu rozbiórki, a nie odwrotnie. Wobec tego nie zachodziła przesłanka zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Przechodząc do oceny zasadności skargi kasacyjnej należało stwierdzić, że ma ona usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.
Rozpoznawana skarga kasacyjna w istocie rzeczy zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wprawdzie jej autorka wskazuje, że zarzuca naruszenie przepisów postępowania, jednakże konstrukcja zarzutów oraz ich treść i uzasadnienie jednoznacznie wskazują, że dotyczą one niewłaściwego zastosowania przepisów art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego, a zatem są to zarzuty naruszenia prawa materialnego, stanowiące podstawę skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego cała skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany był stanem faktycznym, przyjętym przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowy.
Z treści zarzutów oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż najistotniejszym zarzutem jest zarzut niewłaściwego zastosowania w ustalonym stanie faktycznym przepisów art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skarżący kasacyjnie bowiem konsekwentnie twierdzi, że budowę spornego budynku zakończył w 1991 r.
W ocenie Sądu pierwszej instancji fakt, iż w budynku nieurządzone i niewykończone jest pomieszczenie zaplecza socjalnego z sanitariatami (jest nieotynkowane i bez posadzek); w budynku brak jest wodociągu i kanalizacji sanitarnej; w pomieszczeniach piwnic nie ma posadzek; elewacja budynku od strony wschodniej i północnej jest nieotynkowana świadczy o tym, że jego budowa nie została zakończona.
Ustosunkowując się do kwestii zakończenia budowy spornego budynku w pierwszej kolejności należy mieć na względzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1995 r., sygn. akt IV SA 21/95. Wyrokiem tym oddalona została skarga B. R. na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] października 1994 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 1991 r., którą uchylono decyzję Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 1988 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania terenu oraz udzielenia B. R. pozwolenia na realizację zakładu cukierniczego na nieruchomości przy ul. Pstrowskiego 10 (obecnie Peowiaków) w Lublinie i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jak wynika z uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny, badając całokształt sprawy i analizując wszelkie okoliczności, które mogą mieć wpływ na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia, dopatrzył się, iż w dacie wydania przez Wojewodę Lubelskiego kwestionowanej decyzji ([...] marca 1991 r.) sporny obiekt budowlany już był wybudowany (w stanie surowym). Dalej NSA wskazał, że konsekwentnie stoi na stanowisku, iż bezprzedmiotowe jest orzekanie o pozwoleniu na budowę obiektu, który został już wybudowany.
Z przywołanej wyżej treści uzasadnienia wyroku NSA z dnia 8 listopada 1995 r. jednoznacznie wynika, że sporny obiekt budowlany został uznany przez ten Sąd za wybudowany. Niniejsza ocena wiąże organy administracji publicznej oraz sądy w rozpoznawanej obecnie sprawie. Ocena ta dotyczy bowiem tego samego obiektu budowlanego. Zatem nie można uznać w 2007 r., jak uczynił to Sąd pierwszej instancji akceptując rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego, że obiekt uznany przez NSA w 1995 r. za będący wybudowanym już w dniu [...] marca 1991 r. jest obiektem budowlanym w budowie.
W tym miejscu należy wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd co do tego jaki stan można uznać za zakończenie budowy. NSA w wyroku z dnia 21 sierpnia 1997 r., II SA/Kr 998/96 (MoP – Zestawienie Tez 2000, nr 5, s. 326, LexPolonica nr 344875) stwierdził, że za zakończenie budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przyjmuje się już doprowadzenie budowy do stanu, w którym – chociażby nawet częściowo – jest możliwe przystąpienie do użytkowania takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonanych robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnych charakterze, które mogą być wykonywane w użytkowanym obiekcie nawet po 1 stycznia 1995 r. (podobnie NSA w wyroku z dnia 7 maja 1997 r., SA/Rz 583/95, niepubl.). W wyroku z dnia 5 lipca 1999 r., IV SA 1632/96 (niepubl.) NSA stwierdził, iż za zakończenie budowy obiektu w sensie techniczno-budowlanym może być uznany taki stan obiektu, który pozwala na jego przekazanie do normalnej, przynajmniej w części, eksploatacji i użytkowania.
Z ustaleń stanu faktycznego, poczynionych w rozpoznawanej sprawie, wynika, że sporny budynek użytkowany jest w części jako sklep z obuwiem i odzieżą. Brak posadzek, tynków w niektórych pomieszczeniach oraz brak przyłączy wodno-kanalizacyjnego i gazowego, jak również nieotynkowanie dwóch elewacji nie świadczy o tym, że są wykonywane prace budowlane wymagające pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Pominięcie wiążącego w sprawie poglądu NSA, wyrażonego w wyroku z dnia 8 listopada 1995 r., spowodowało zaś, że ustalenia organów nadzoru budowlanego są zbyt powierzchowne, gdyż nie wynika z nich, które roboty zostały wykonane na dzień zakończenia budowy, czyli jednocześnie przed 1 stycznia 1995 r. oraz czy i jakie roboty są prowadzone aktualnie i czy są to prace wymagające pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Dopiero szczegółowe ustalenia faktyczne pozwolą na rozstrzygnięcie kwestii zasadniczej, tj. według jakich przepisów należy dokonywać oceny legalności budowy spornego budynku, czy według Prawa budowlanego z 1974 r., czy też według Prawa budowlanego z 1994 r. oraz czy niezależnie od zakończenia budowy aktualnie prowadzone są prace budowlane wymagające pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, uzasadniające interwencję organów nadzoru budowlanego. Dopiero wówczas będzie można ocenić czy i w jakim zakresie znajdą zastosowanie instytucje przewidziane przepisami art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie uzasadniał zastosowania przepisów art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co czyni zarzut niewłaściwego zastosowania tych przepisów usprawiedliwionym. W tej sytuacji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że nie ma zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy.
Mając na względzie, iż w sprawie doszło wyłącznie do naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargę i uznając jej zasadność uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji.
O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.