II OSK 1338/05

II OSK 1338/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Leszczyński
Maria Czapska - Górnikiewicz
Roman Hauser /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1176/07 - Postanowienie NSA z 2007-09-18
II SA/Łd 586/04 - Wyrok WSA w Łodzi z 2005-08-08
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 586/04 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] wydaną w oparciu o art. art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego umorzył wobec M. K., J. K. oraz R. K. postępowanie w sprawie budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. P. w Ł.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał następujące okoliczności sprawy: na wniosek Pani Z. K., właścicielki sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. P. w Ł., z dnia 30 maja i 9 czerwca 2003 r. PINB w Ł. przeprowadził w dniu 17 lipca 2003 r. czynności kontrolne na wskazanej wyżej budowie, które wykazały, iż roboty budowlane prowadzone są w oparciu o prawomocną decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia 29 kwietnia 2003 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę oraz zgodnie z dokumentacją budowlaną stanowiącą cześć powyższej prawomocnej decyzji. Ustalono, że geodezyjnego wytyczenia obiektu dokonał uprawniony geodeta, jak również nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. projektu. W związku z ustaleniami PINB uznał dalsze postępowanie za bezprzedmiotowe, umarzając postępowanie decyzja nr [...] z 14 października 2003 r. Od decyzji zapadłej w powyższej dacie odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. złożyła Z. K., wskutek którego powyższy organ decyzją z dnia 3 grudnia 2003 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi nadzoru budowlanego I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził w dniu 21 stycznia 2004 r. ponownie czynności kontrolne na przedmiotowej budowie, stwierdzając, że lokalizacja obiektu została dokonana zgodnie z projektem, a potwierdzeniem tej okoliczności jest inwentaryzacja geodezyjna znajdująca się w zasobach Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej. Ponownie organ nie stwierdził istotnych odstępstw od udzielonego na budowę pozwolenia. Ustalono również, iż wykonana obróbka dekarska pokrywa ściany obu sąsiadujących ze sobą budynków, co jest prawidłowym rozwiązaniem technologicznym.
Organ – PINB podkreślił także, że podnoszone przez Z. K. naruszenie praw własności przy wykonaniu robót budowlanych nie jest zagadnieniem pozostającym we właściwości organu nadzoru budowlanego, lecz sadów powszechnych. Z tych względów PINB wydał wskazana już wyżej decyzję umarzającą z dnia [...] marca 2004 r.
Od powyższej decyzji odwołała się do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Z. K. wskazując, że budowa budynku gospodarczego na sąsiedniej nieruchomości spowodowała uszkodzenie izolacji przeciwwilgociowych jej budynku w postaci przecieków w czasie opadów atmosferycznych, a obróbki blacharskie ściany oddzielenia przeciwpożarowego zostały wykonane z naruszeniem prawa własności. Nadto wskazała, że budynek wybudowano niezgodnie z zatwierdzonym projektem, ponieważ objął on większy zakres działki sąsiedniej.
Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na mocy art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji – PINB w Ł. z dnia [...] marca 2004 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, budynek inwestorów winien być posadowiony wzdłuż granicy działki i przylegać do istniejącego budynku gospodarczego na działce sąsiedniej. Powyższą lokalizację zrealizowanego już budynku gospodarczego potwierdza geodezyjny szkic powykonawczy, z którego wynika również, że wymiary poziome budynku nie uległy zwiększeniu w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Z akt sprawy wynika także, że obróbka blacharska, wspólna dla dwóch "ogniomurów", została wykonana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ podniósł również, że badanie zgodności z prawem wydanego pozwolenia na budowę nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego a ostateczna decyzja udzielająca pozwolenia na budowę jest dla tych organów wiążąca. Tym samym postępowanie organu nadzoru budowlanego w sprawie budowy obiektu budowlanego na etapie realizacji budowy, w sytuacji prowadzenia robót zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę jest bezprzedmiotowe, a to zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a. upoważniało organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.
Na powyższą decyzję Z. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił, iż organ I instancji nie zebrał w należyty sposób materiału dowodowego w sprawie, a nadto popełnił błędy proceduralne i przewlekle prowadził postępowanie administracyjne.
Ponadto skarżąca wskazała iż, przedmiotowy budynek został zbudowany z naruszeniem linii granicznej jej działki i z naruszeniem jej własności, na co przedstawiła protokół graniczny sporządzony przez geodetę. Nadto zakwestionowała, podobnie jak miało to miejsce w odwołaniu, wykonanie przez inwestorów bez jej zgody i podczas jej nieobecności, obróbki blacharskiej na "ogniomurach" i pokrycie uszkodzeń własną blachą. Skarżąca podniosła, że spór dotyczy przekroczenia warunków pozwolenia na budowę, która miała znajdować się w granicy posesji sąsiadów i dlatego też uważa, że do jego rozstrzygnięcia właściwy jest organ nadzoru budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że postępowanie administracyjne dotyczyło ustalenia czy budowa spornego budynku prowadzona była zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził prowadzenia robót z naruszeniem pozwolenia na budowę, co czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Stąd też podnoszone przez skarżącą zarzuty pozostawały bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcia organu administracji I i II instancji.
Sąd I instancji oddalił skargę, ponieważ nie stwierdził naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd wskazał, że przy wydaniu powyższej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestionowana decyzja znajdowała również oparcie w obowiązujących przepisach prawa materialnego, które obowiązywały w chwili jej wydania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe a w szczególności wówczas, gdy stwierdzi on oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
Sąd I instancji, odwołując się zarówno do doktryny prawa administracyjnego (zob. B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Wyd. C.H.Beck 1996, str. 462), jak i do utrwalonej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 1.07.1999r., sygn. I SA/Ka 2437/97, wyrok NSA z dnia 9.03.2000r., sygn. IV SA 12/98, wyrok NSA z dnia 26.09.2002 r., sygn. V SA 381/01) wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty Taką przyczyną bezprzedmiotowości postępowania jest brak podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formie władczej. W niniejszej sprawie chodzi o działanie organów nadzoru budowlanego, w sytuacji stwierdzenia, że kontrolowana budowa prowadzona jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.
Sąd przyznał słuszność ustaleniom organu nadzoru budowlanego, że podnoszone przez skarżącą kwestie wykonania prac budowlanych przez inwestorów z naruszeniem jej własności winny być dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym. Tego rodzaju spory reguluje bowiem materia prawa cywilnego i osoba twierdząca, że sąsiad naruszył jej prawo własności bądź też dokonał uszkodzeń w jej obiekcie, winna dochodzić tego przed sądem cywilnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł także, że do kompetencji organów nadzoru budowlanego nie należy badanie przebiegu granic, a w szczególności ich przekroczenia przy realizacji obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 1998r., sygn. IV SA 956/96).
Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutów Skarżącej w przedmiocie wadliwego przebiegu granicy zobrazowanego w protokole granicznym z dnia 7 czerwca 2004 r., podzielił reprezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy budynek został usytuowany zgodnie z projektem, lub w nieistotnym od tego projektu odstępstwie, to późniejsza zmiana przebiegu granic lub jej uregulowanie, dokonane we właściwym trybie, nie może prowadzić do potraktowania budynku jako samowoli budowlanej. Jeżeli natomiast projekt budowlany już w chwili sporządzenia nie odzwierciedlał rzeczywistego przebiegu granic, to w takim razie wadliwość dotyczy samego projektu i opartego na nim pozwolenia na budowę. Dopóki jednak to pozwolenie nie jest wyeliminowane z obrotu prawnego, dopóty kwestia lokalizacji budynku nie może stanowić podstawy interwencji organów nadzoru budowlanego.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2005 r. sygn. akt II V SA/Łd 586/04 oddalającego skargę, skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Z. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 z późn. zm.).
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzającej go decyzji organu administracyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przed organem I instancji, jak też o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca podniosła, ze do naruszenia przepisu prawa materialnego doszło wskutek zaniechania przez sąd I instancji rozpoznania sprawy co do istoty. Wskazała, że zarówno z art. 81 Prawa budowlanego, jak i z § 10 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. 25 poz. 133) wynika, że w każdym przypadku oczywistych odstępstw od projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego powinien podjąć interwencję. Zdaniem Skarżącej przy budowie budynku gospodarczego na sąsiadującej z jej działką posesji przy ul. P. doszło do naruszenia granicy nieruchomości i ta okoliczność powinna być wystarczającym powodem, uzasadniającym interwencje organu nadzoru budowlanego.
W uzasadnieniu skargi wskazano także, że inwestorzy nie przedstawili zgody skarżącej na wykonanie wspólnych obróbek blacharskich, co stanowi naruszenie art. 47 Prawa budowlanego. W konsekwencji zdaniem Skarżącej brak interwencji organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie naraził ja na znaczne kłopoty i straty materialne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wskazać należy, że pismem z dnia 7 listopada 2006 r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik skarżącej wniósł o odroczenie rozprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że skarżąca pragnie osobiście uczestniczyć w posiedzeniu sądu, a w związku z przejściem "poważnej operacji kardiologicznej" w wyznaczonym terminie rozprawy ten udział nie jest możliwy. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił złożonego wniosku nie uwzględnić.
Zgodnie z art. 109 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności". Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, wskazanie w uzasadnieniu wniosku, że chodzi o stan po operacji jest w świetle przedstawionego zaświadczenia lekarskiego gołosłowne i nie może być uznane za podstawę do odroczenia rozprawy kasacyjnej w świetle treści art. 193 w zw. z art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W szczególności też z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego wynika, że u skarżącej wystąpiło zaostrzenie choroby nadciśnieniowej co nie odpowiada przyczynie wskazanej we wniosku o odroczenie rozprawy. Dodatkowo należy wskazać, że skarżąca udzieliła swemu pełnomocnikowi szerokiego pełnomocnictwa "do prowadzenia jej sprawy we wszystkich instancjach", stąd były spełnione warunki do reprezentowania jej interesów w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Przypomnieć także należy, że na sądach ciąży obowiązek procedowania bez zbędnej zwłoki, co ma szczególne znaczenie w przypadku występowania w sprawie stron o sprzecznych interesach.
Przechodząc do istoty sprawy wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.
Na mocy przepisu art. 174 ustawy – P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego – art. 81 ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten stanowił na dzień wydania decyzji organu administracyjnego II instancji - Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] maja 2004 r. :
"Art. 81. 1. Do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy:
1) nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności:
a) zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska,
b) warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych,
c) zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej,
d) właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie,
e) wprowadzania do obrotu i stosowania wyrobów budowlanych dopuszczonych do powszechnego lub jednostkowego stosowania w budownictwie.
2) wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą;
3) (uchylony).
2. Przepisu ust. 1 pkt 1 lit. b, c i e nie stosuje się do budownictwa doświadczalnego, wykonywanego na zamkniętych terenach badawczych.
3. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego kontrolują posiadanie przez osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie uprawnień do pełnienia tych funkcji.
4. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego."
Jak wynika z tekstu cytowanego przepisu ma on charakter kompetencyjny i określa w sposób ogólny wspólne obowiązki, jakie ustawodawca nałożył na organy administracji architektoniczno-budowlanej i na organy nadzoru budowlanego.
Ze względu na to, iż skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest ona obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozwiązanie to opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Należy także stwierdzić, że w szczególności zarzut naruszenia wymienionych w art. 174 P.p.s.a. przepisów prawa winien precyzyjnie wskazywać o jakie przepisy chodzi. Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, ponieważ jest związany granicami skargi kasacyjnej w odróżnieniu od sądu I instancji.
Formułując zarzut naruszenia prawa procesowego materialnego wskazano na art. 81 ustawy Prawo budowlane, zupełnie nie dostrzegając, iż tenże przepis składa się z kilku podjednostek redakcyjnych. Skarżąca nie wskazała, który dokładnie przepis zawarty w art. 81 powołanej wyżej ustawy został przez Sąd I instancji naruszony. W skardze kasacyjnej w szczególności nie wskazano też na czym naruszenia cytowanego przepisu miały polegać. W oczywisty sposób utrudnia to sądowi II instancji zbadanie stawianych zarzutów.
Zdaniem NSA orzekającego w sprawie, postępowanie organów administracji w konkretnej sprawie było prawidłowe i taka ocena tego postępowania dokonana przez sąd I instancji nie została w żadnej mierze podważona w skardze kasacyjnej. W szczególności też stanowisko sądu I instancji co do zasadności decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie jest najzupełniej prawidłowe i właściwie uzasadnione. W ustalonym prawidłowo przez organy administracji publicznej i niezakwestionowanym skutecznie w skardze kasacyjnej stanie faktycznym nie było podstaw do wydania innego rozstrzygnięcia.
Konkludując należy raz jeszcze stwierdzić, że na gruncie przepisów prawa administracyjnego sprawa zarówno przez organy administracji publicznej, jak i przez sąd administracyjny I instancji została rozstrzygnięta prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Natomiast poza kognicją sądów administracyjnych są kwestie ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych, które mogły powstać w związku z prowadzonymi pracami. Zasadnie wskazuje sąd I instancji w tych sprawach właściwość sądów powszechnych.
Z powyższych względów należy uznać, iż skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2005 r. odpowiada prawu, a zatem w oparciu o przepis art. 184 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U . Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) należało orzec jak w sentencji wyroku.