II OSK 1337/19

II OSK 1337/19 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2019-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Zdzisław Kostka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1153/18 - Postanowienie WSA w Rzeszowie z 2019-01-09
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 184, art. 156 par. 1 i 3, art. 182 par. 1 i 3, art. 3 par. 2 pkt 4, art. 58 par. 1 pkt 1 i 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 30 maja 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1153/18 w sprawie ze skargi G. R. i A. R. na czynność Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] w przedmiocie wykonania decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] o zobowiązaniu do powrotu postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. sprostować sentencję zaskarżonego postanowienia w ten sposób, że w miejsce słów: "G. R." wpisać słowa: "G. R.".
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1153/18, odrzucił skargę G. R. i A. R. na czynność Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] w przedmiocie wykonania w nocy z 17 na 18 lipca 2018 r. decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2018 r. o zobowiązaniu skarżących do powrotu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wydalenie cudzoziemca z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie jest czynnością organu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, skierowanie decyzji do wykonania jest czynnością z zakresu egzekucji administracyjnej, co oznacza, że w sprawie powinna mieć zastosowanie ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym przewidziane w niej prawo do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, np. zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym z art. 33 § 1 pkt 5 ww. ustawy.
Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem Fundacja [...] z siedzibą w L., dopuszczona jako uczestnik postępowania do udziału w sprawie, wniosła skargę kasacyjną, w której zarzuciła naruszenie:
1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi na czynność z zakresu administracji publicznej (przedwczesne wykonanie decyzji o zobowiązaniu do powrotu) w wyniku uznania, że skierowanie decyzji do wykonania jest czynnością z zakresu egzekucji administracyjnej, że nie znajdują do niej zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, że nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., oraz że nie dotyczy uprawnień czy obowiązków adresata decyzji; zdaniem skarżącej kasacyjnie "w rozumieniu prawa polskiego i gwarancji wynikających z prawa Unii Europejskiej (...) bezspornym jest, że wykonanie decyzji zobowiązującej do powrotu, przed jej doręczeniem stronie oraz przed wyznaczonym stronie przez organ terminem na skorzystanie ze środka zaskarżenia wywołującego (na wniosek) skutek zawieszający w postępowaniu powrotowym, jak również przed rozpoznaniem (...) skargi w złożonej w pierwszym postępowaniu o udzielenie ochrony międzynarodowej sprawie
, że gwarantowana prawem ochrona staje się zupełnie iluzoryczna i niezgodna ze zobowiązaniem Polski do respektowania zasady non-refoulement i zagwarantowania jednostkom prawa do sądu",
2) art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 315 ust. 5 oraz art. 330 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 110 i art. 16 ust. 3 k.p.a. poprzez niezbadanie całokształtu sprawy, w której doszło do wykonania nieprawomocnej decyzji, którą organ nie był – w myśl art. 110 k.p.a. – związany ponieważ nie została ona doręczona stronie reprezentowanej przez pełnomocnika, a więc nie podlegała natychmiastowemu wykonaniu, gdyż nie została wydana na podstawie art. 315 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach; w ocenie skarżącej kasacyjnie właściwa wykładnia tych przepisów wymaga interpretowania ich w harmonii z minimalnymi gwarancjami wynikającymi z art. 13 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich oraz art. 46 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej oraz z poszanowaniem art. 18, art. 19 i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej,
3) art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 135 p.p.s.a. polegające na niezrealizowaniu, a wręcz uchylaniu się Sądu pierwszej instancji od funkcji kontrolnej wobec działania administracji poprzez uznanie, że "kwestionowany akt nie podlega kognicji" Sądu i niezastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa oraz poprzez powołanie się na możliwość skorzystania ze środków zaskarżenia wynikających z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym z jej art. 33 § 1 pkt 5.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia. Ponadto wniesiono o rozważenie możliwości wystąpienia w trybie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z następującymi pytaniami prejudycjalnymi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej:
1) "czy prawidłowa wykładnia art. 13 Dyrektywy powrotowej w związku z art. 18, art. 19 ust. 2 i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej pozwala państwu członkowskiemu na takie interpretowanie ww. przepisu Dyrektywy, że decyzja powrotowa podlega wykonaniu przed doręczeniem tej decyzji stronie/pełnomocnikowi strony w postępowaniu powrotowym?",
2) "czy art. 5 Dyrektywy powrotowej (...) oraz art. 9 ust. 1 Dyrektywy powrotowej (...) w zw. z art. 13 ust. 1 oraz art. 46 tej Dyrektywy oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (...) powinien być interpretowany w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie możliwości wykonania decyzji nakazującej powrót, o której mowa w art. 6 Dyrektywy powrotowej, gdy sąd krajowy nie rozpatrzył jeszcze złożonej przez cudzoziemca skargi na decyzję administracyjną odmawiającą mu ochrony międzynarodowej w pierwszej, wszczętej przez niego procedurze, a cudzoziemiec nie miał faktycznej możliwości złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania tej decyzji zobowiązującej go do powrotu ze względu na jego wydalenie przed doręczeniem mu ostatecznej decyzji administracyjnej?".
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie opiera się o uzasadnione podstawy. W szczególności niezasadny jest jej zasadniczy zarzut sprowadzający się do naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Analiza przytoczonego przepisu wskazuje, że czynności objęte zakresem działania administracji publicznej muszą dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. W rozpoznawanej sprawie skarżące zostały wydalone z terytorium Polski w wykonaniu decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z [...] stycznia 2018 r., która została utrzymana w mocy decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] lipca 2018 r., i która zobowiązywała skarżące do powrotu w związku ze stwierdzeniem, po pierwsze, że nie posiadają ważnych dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu na terytorium RP, po drugie, że przekroczyły granicę wbrew przepisom prawa, po trzecie, że w stosunku do skarżących została wydana decyzja o odmowie nadania statusu uchodźcy i udzielenia ochrony uzupełniającej i cudzoziemki przebywają w strzeżonym ośrodku. Zaskarżona czynność stanowiła zatem wykonanie decyzji opartej na przepisach prawa (m.in. art. 302 ust. 1 pkt 1, 10 i 16 lit. b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach – Dz.U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm.), a nie bezpośrednio przepisu prawa określającego obowiązek lub uprawnienie skarżących. Wykonanie decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu nie jest zatem czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Takie też stanowisko NSA zaprezentował w postanowieniu z 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 195/19.
Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji czynność polegała na przymusowym wykonaniu decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu. W tym miejscu należy zaznaczyć, że wykonanie wspomnianej decyzji polega na doprowadzeniu cudzoziemca przez Straż Graniczną do granicy albo do portu lotniczego albo morskiego państwa i odbywa się na zasadach określonych w art. 329 ustawy o cudzoziemcach, art. 11 ust. 1 pkt 5b lit. c tiret 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 147 ze zm.), rozdziału 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie wykonywania niektórych uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 156), które zastąpiło obowiązujące uprzednio rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 września 2014 r. w sprawie wykonywania niektórych uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1297) oraz przepisach ustawy z dnia 24 maja 2013 r. o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1834). Przepisy te w sposób wyczerpujący regulują przymusowe wykonanie decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu. Jednocześnie zaznaczyć należy, że ustawa o cudzoziemcach nakazuje stosowanie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyłącznie do należności z tytułu kosztów związanych z wydaniem i wykonaniem decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu (art. 342 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach). W ocenie NSA oznacza to, że wykonanie decyzji o zobowiązaniu do powrotu przebiega na podstawie art. 329 ustawy o cudzoziemcach oraz na podstawie przepisów innych powołanych wyżej aktów prawnych i nie podlega przepisom ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wbrew temu co przyjął Sąd pierwszej instancji. Powyższe jednak pozostaje bez wpływu na prawidłowość podjętego w sprawie orzeczenia. Z tych przyczyn zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej polemizujący ze stwierdzeniem braku kognicji sądu administracyjnego i z koniecznością odrzucenia skargi należało uznać za nieuzasadniony. Mimo to zaznaczyć należy, że w sytuacji przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia powinien być art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a nie jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naruszenie to nie miało jednakże istotnego wpływu na wynik sprawy.
Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego uznania przez Sąd pierwszej instancji za prawidłową czynność wydalenia skarżących pomimo tego, że organ wykonał nieprawomocną decyzję o zobowiązaniu ich do powrotu, którą to decyzją – zdaniem skarżącego kasacyjnie – organ nie był związany w myśl art. 110 k.p.a., ponieważ decyzja ta nie została doręczona stronie reprezentowanej przez pełnomocnika, a więc nie podlegała natychmiastowemu wykonaniu, gdyż nie została wydana na podstawie art. 315 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę z przyczyn formalnych. Oznacza to, że Sąd ten nie oceniał dopuszczalności i prawidłowości wykonania decyzji o wydaleniu. Ocena taka byłaby możliwa wyłącznie w przypadku uznania złożonej skargi za dopuszczalną. W konsekwencji powyższego zarzut ten należało uznać za nieuzasadniony, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ wykonał decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z [...] stycznia 2018 r. po tym, jak ta została utrzymana w mocy decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] lipca 2018 r., a więc była ostateczna w myśl art. 16 § 1 k.p.a.
Fakt, że w rozpoznawanej sprawie chodzi o dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego powoduje także to, że nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestie podniesione w proponowanych przez skarżącą kasacyjnie pytaniach prejudycjalnych. Ze skargi kasacyjnej wynika, że pytania te dotyczą merytorycznej oceny postępowania organów administracji, a nie dopuszczalności skargi na to postępowanie.
Mając powyższe na uwadze NSA, na mocy art. 184 oraz art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Ponadto, na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., NSA sprostował oczywistą omyłkę w postanowieniu Sądu pierwszej instancji dotyczącą imienia skarżącej G. R.