II OSK 1334/13

II OSK 1334/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-05-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II SA/Op 562/12 - Wyrok WSA w Opolu z 2013-02-25
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
art. 4 ust. 1 pkt 1 art. 27 ust. 3
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Op 562/12 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 25 lutego 201 3 r., sygn. akt II SA/Op 562/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. W. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Pismem z dnia 6 czerwca 2012 r. K. W. zwróciła się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych przez właściciela sąsiedniej posesji – A. K., który wykorzystuje "budynek stodoły od grudnia ubiegłego roku" na przemysłową hodowlę trzody chlewnej oraz o wydanie decyzji nakazującej likwidację chowu, ze względu na bezpośrednie zagrożenie zdrowia ludzi. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że metoda, jaką stosuje sąsiad powoduje ten skutek, że gnojowica nie jest odprowadzana do zbiorników. Ponadto, prowadzona w budynku stodoły chlewnia jest uciążliwa, poprzez niedający się wytrzymać odór oraz roje owadów przenoszące zarazki. Zdaniem wnioskodawczyni, nie jest wykluczone, że sposób, w jaki prowadzi A. K. hodowlę świń w budynku stodoły może narazić mieszkańców na utratę zdrowia i ma negatywny wpływ na środowisko. Dodała, że budynek stodoły wykorzystywany do hodowli trzody chlewnej posadowiony jest w odległości mniejszej niż 15 m od jej studni, z której wykorzystuje wodę również do celów spożywczych. W tej materii przywołała art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm. - zwanej dalej ustawą) oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2005 r., sygn. III SA/Wr 153/2005.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] postanowił umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych przez A. K. właściciela posesji przy ul. [...] w Ż. W uzasadnieniu organ podniósł, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił, co następuje:
– posesja A. K., w miejscowym planie zagospodarowania jest oznaczona symbolem RM, tj. obszar zabudowy zagrodowej na działalność gospodarstw rolnych;
– przedmiotowa stodoła zlokalizowana jest w granicach działek K. W. z A. K.;
– studnia wnioskodawczyni zlokalizowana jest w odległości ok. 4-5 m, od ściany spornej stodoły;
– mieszkańcy miejscowości Z. korzystają z wody z wodociągu publicznego;
– w stodole A. K. znajdują się maszyny i urządzenia rolnicze oraz miejsce do przechowywania zboża. Nie stwierdzono obecności chowu trzody chlewnej.
Wobec powyższych ustaleń oraz z uwagi na brak korzystania ze swojej studni przez wnioskodawczynię oraz fakt, że mieszkańcy tej miejscowości mają zapewnioną z wodociągu wodę, której jakość odpowiada wymogom sanitarnym i nie zagraża zdrowiu i życiu ludzi, organ uznał, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. W. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 27 ust. 4 ustawy przez przyjęcie, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego wobec bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Wskazała także na przepisy postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez nieustalenie i nieporównanie ilości hodowanych świń z możliwościami produkcyjnymi gospodarstwa A. K. oraz czy prowadzi on chów w innych pomieszczeniach na swoim gospodarstwie (np. w budynku silosu). Uznała, że organ nie zrealizował prawem wymaganego obowiązku zawieszenia postępowania, z uwagi na toczące się postępowanie przed inspekcją nadzoru budowlanego.
Nawiązując do protokołu oględzin z dnia 1 sierpnia 2012 r. oraz fotografii, podniosła, że sporny budynek stodoły jest w kształcie litery L, a poddany został oględzinom tylko w części, bowiem właściciel odmówił oględzin w pozostałej części, twierdząc, że nie jest przedmiotem kontroli.
Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ uznał, że błędny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, w zakresie właściwości organów, bowiem przepis ten nie jest i nie może być samoistną podstawą prawną decyzji administracyjnej nakładającej nakazy i zakazy określonego zachowania się. Dodał, że nawet znacznie bardziej precyzyjny przepis art. 27 ust. 1 ustawy nie może być samoistną przesłanką do wydania decyzji, bez wskazania przepisów, z których wynikają egzekwowane obowiązki. Przeprowadzone dwukrotnie oględziny nie potwierdziły zarzutu, że w budynku stodoły prowadzony jest tucz trzody chlewnej na skalę przemysłową. Organ podkreślił, że przepis art. 27 ust. 3 ustawy ma charakter wyjątkowy, mający zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie brak jest konkretnych norm prawnych, a zagrożenie życia lub zdrowia ludzi ma charakter realny, a nie domniemany. W ocenie organu, skarżąca ma zapewniony dostęp do wody uzdatnianej w ramach wodociągu sieciowego. Nawet przyjęcie "hipotetycznego" założenia o zagrożeniu, nie uzasadnia zastosowania tego przepisu. Za nietrafione uznał zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a., albowiem zebrany materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie tezy, że został on wyczerpująco zebrany i rozpatrzony. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 97 K.p.a., z uwagi na postępowanie prowadzone przed organami nadzoru budowlanego. W sytuacji zagrożenia, o którym mowa w art. 27 ust. 3 ustawy, postępowanie to nie ma i nie może mieć znaczenia dla treści rozstrzygnięcia organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Są to postępowania równoległe, od siebie niezależne. Z tych powodów, nie znaleziono przesłanek do zmiany decyzji pierwszoinstacyjnej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję wniosła K. W. W skardze powtórzyła zarzuty odwołania, dodając zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego oraz art. 105 § 1 K.p.a., jako błędnie zastosowanej instytucji umorzenia postępowania, pomimo zaistnienia przesłanek merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie sądowej, uczestnik postępowania A. K. oświadczył, że gospodarstwo na spornej posesji prowadzone jest od ponad 100 lat. Obecnie chów zwierząt dotyczy tylko trzody. W stodole nie prowadził nigdy hodowli świń. Hodowlę prowadzi w chlewni i w pomieszczeniach obory, gdzie dawniej trzymano bydło. Wyjaśnił, że budynek stodoły i chlewni jest połączony dachem. Powierzchnia chlewni to ok. 260 m², wielkość stada to ok. 200 szt. w cyklu zamkniętym. Wybieg dla świń w pomieszczeniu po byłym silosie jest wykorzystywany okresowo. Przetrzymywanych jest tam kilka sztuk, a w okresie letnim przez całą dobę. Na pytanie Sądu oświadczył, że kontrolujący inspektorzy dokonali oględzin stodoły oraz wybiegu po byłym silosie, natomiast nie żądali wejścia i oględzin do chlewni. Chlewnia nie była przedmiotem inspekcji.
W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz dotknięte są wadą dowolności (art. 80 K.p.a.), albowiem ich rozstrzygnięcie oraz motywy nie są spójne z materiałem dowodowym, co do przedmiotu wszczętego postępowania.
Sąd pierwszej instancji, powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, podkreślił, iż w toku postępowania organy inspekcji sanitarnej zobowiązane były do ustalenia stanu faktycznego, przy zastosowaniu reguł postępowania, czy prowadzona jest w spornym gospodarstwie hodowla świń, a w przypadku jej potwierdzenia, czy odpowiada ona przepisom "sanitarnym", których stosowanie (egzekwowanie) należy do tych organów.
Podkreślono, że organy w swoich decyzjach przemilczały, że "budynek stodoły" jako całość nie składa się wyłącznie z części stodoły. Do stodoły przylega też inna część, stanowiąca oddzielone pomieszczenie. Tę okoliczność wskazywała również skarżąca. Tego stanu rzeczy nie neguje sam hodowca – A. K., oświadczając, że budynek stodoły i chlewni jest połączony dachem. W ocenie Sądu przedmiotem postępowania organ powinien uczynić zagrożenie zdrowiu i życiu z powodu hodowli trzody, a nie obiekt budowlany. Stan faktyczny i prawny sprawy odnosi się bowiem do chowu świń i zagrożeń z tym związanych dla ludzi. Zawężenie przez organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie oględzin pomieszczenia stodoły, co do prowadzonego w nim chowu, nastąpiło z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zawartej w przepisie art. 7 K.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Nie można było uznać, że zaskarżona decyzja była prawidłowa, skoro w sprawie nie przeprowadzono postępowania dowodowego i nie zgromadzono materiału dowodowego zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a., a wymaganego do prawidłowego jej rozstrzygnięcia.
Ponadto zauważyć również trzeba, że oba organy orzekające w sprawie nie wykazały, z jakich powodów, okoliczności faktycznych lub prawnych, wszczęte postępowanie administracyjne z wniosku strony okazało się bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 K.p.a. Formalne zakończenie postępowania w tej sprawie, poprzez umorzenie postępowania mogłoby nastąpić z powodu braku kompetencji organów inspekcji do prowadzenia tego postępowania, czy też brak chowu świń na spornej posesji, bez względu, w jakim pomieszczeniu, czy w chlewie, budynku po silosie, na wolnym wybiegu itp. Takich okoliczności organ nie wskazywał w zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia ani z akt sprawy nie wynika, aby organ w tej sprawie podjął czynności zmierzające do ustalenia czy hodowla jest prowadzona, w jakiej wielkości i w jakich warunkach. Skoro w sprawie nie został ustalony stan faktyczny, to organ nie mógł ocenić przesłanki bezprzedmiotowości postępowania zawartej w art. 105 § 1 K.p.a.
Sąd zauważył nadto, że kwestia ewentualnego zagrożenia dla zdrowia ludzi lub ich życia poprzez prowadzoną, sporną hodowlę, w tym na wodę i powietrze, przez skażenie substancjami szkodliwymi lub niebezpiecznymi dla zdrowia i życia, może być także przedmiotem postępowania przed właściwymi organami, np. inspektorem ochrony środowiska, czy też inspekcją budowlaną - w zakresie przekształceń pomieszczeń w budynku stodoły. Ponieważ w postępowaniu administracyjnym organy przestrzegają swojej właściwości z urzędu, zatem organ powinien uczynić postępowaniem swoim tylko sprawy do niego należące, gdyż jak zasygnalizowano wyżej, kwestionowanie ogólnie hodowli świń, może dotyczyć różnych kwestii jak np. gospodarki odpadami stałymi czy wodno-ściekowej, a wówczas kompetencje rozkładają się na różne organy.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz.1263) przez przyjęcie tezy, że w/w przepis może być podstawą do wydawania jakichkolwiek merytorycznych rozstrzygnięć w postaci nakazów lub zakazów wydawanych w formie decyzji administracyjnej,
2) art. 27 ust. 3 w/w ustawy w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie okoliczności, że przepis prawa materialnego przesądza treść rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, w sytuacji gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych dla wydania nakazów tam opisanych,
3) art. 77 § 4 K.p.a. przez przyjęcie, że wymaga przeprowadzenia dowodu fakt powszechnie znany jaki jest przypisany dla budynku gospodarczego o nazwie "stodoła".
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że treść art. 27 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej determinuje treść rozstrzygnięcia administracyjnego, gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie dostarczyło podstaw faktycznych dla wydania takiego nakazu, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie stwierdzono hodowli, której likwidacji domaga się skarżąca. Dla spełnienia żądania Sądu organ musiałby orzec o odmowie wydania nakazu likwidacji hodowli - a w dodatku w tej konkretnej sprawie – hodowli, której nie stwierdzono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane w art. 176 P.p.s.a., a ponadto musi być oparta na podstawach ściśle określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Podstawę zaskarżenia może stanowić albo naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego. Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przedmiotowej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną oparła ją na zarzucie "naruszenia przepisów prawa materialnego" art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz.1263).
Podkreślić trzeba, że skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji.
Rozpoznawana skarga nie w pełni spełnia wymogi przewidziane dla tego rodzaju pism albowiem nie wskazuje, na czym polega obraza prawa materialnego czy na błędnej wykładni czy też niewłaściwym zastosowaniu przepisów wskazanych, jako podstawa skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Natomiast uzasadniając powyższą podstawę skargi kasacyjnej skarżący wyłącznie w kontekście wskazywanych przepisów, zasadniczo kwestionuje ocenę prawną Sądu pierwszej instancji, nie zgadzając się z nią w całości.
Stwierdzić trzeba, że przedstawiona w kasacji konstrukcja podstawy kasacyjnej sprawia, iż uznać należy ją za bezskuteczną. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego może być formułowany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że ustalenia faktyczne były błędne (a taki pogląd wynika z uzasadnienia skargi) to zarzut naruszenia prawa materialnego jest, co najmniej przedwczesny. Co więcej - naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Zatem już z tego względu przedstawiony wyżej zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należałoby za chybiony.
Niezależnie od powyższego stwierdzenia, mając na uwadze treść uzasadnienia kasacji wyjaśnić trzeba, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 246-247). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może, zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za wadliwie ustalony. W kontekście takich poglądów należy zatem wyprowadzić wniosek, że błędne zastosowanie (bądź nie zastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy.
Wobec tego, że w przedmiotowej sprawie strona wnosząca kasację nie wskazała innych podstaw skargi kasacyjnej pozwalających na zakwestionowanie ustalonego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego, to mając na względzie przytoczone wyżej uwagi zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie wskazanym w kasacji uznać należało za pozbawiony uzasadnionych podstaw.
Przedmiotem oceny Sądu była kwestia wymagań higienicznych i zdrowotnych, związanych z prowadzeniem hodowli świń, ze względu na zagrożenie zdrowia ludzi przez tą hodowlę. Sąd wskazał przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który określa zakres działania Inspekcji w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego. Do tego zakresu należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących: "higieny środowiska, a zwłaszcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, powietrza w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach." Zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem osądu, postanowień art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, należy odczytać, jako wskazanie ogólnej normy kompetencyjnej – właściwości rzeczowej - dla podejmowania działań przez organy inspekcji sanitarnej w zakresie kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne. Zauważyć przy tym trzeba, że zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP stanowiąca, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, nakazuje aby wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (por. postanowienie 7 sędziów SN z dnia 18 stycznia 2005 r., sygn. WK 22/04, OSNKW 2005/3/29). Działanie na podstawie i w granicach prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy jej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Analiza materiału aktowego wskazuje, że w przedmiotowej sprawie organy inspekcji sanitarnej uznały się za właściwe rzeczowo do jej rozpoznania.
Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenia art. 27 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., przez nieuwzględnienie okoliczności, że przepis prawa materialnego przesądza treść rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, jako bezprzedmiotowego, w sytuacji gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych dla wydania nakazów tam opisanych. Należy jednak zwrócić uwagę, że Sąd pierwszej instancji wprost nie stosował tej regulacji.
Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Z kolei w myśl ust. 2 i 3 ustawy, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych powodujących bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w terminie natychmiastowym stwierdzonych uchybień, w tym przypadku likwidację hodowli lub chowu zwierząt. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przesłanką nakazania usunięcia w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień jest samo istnienie naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych, zaś naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych powodujące bezpośrednie zagrożenie zdrowia lub życia ludzi stanowi w myśl art. 27 ust. 3 w związku z ust. 2 art. 27 ustawy stanowi samodzielną podstawę do nakazania likwidacji hodowli lub chowu zwierząt.
Organy inspekcji uznały się za właściwe do rozpoznania sprawy z wniosku skarżącej i wprawdzie organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie, ale zakończył je wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Skarżąca wskazywała na przemysłową hodowlę trzody chlewnej, brak odprowadzania do zbiorników gnojowicy, na nie dający się wytrzymać odór oraz roje owadów. Ideą zatem wszczętego postępowania winno być podjęcie działań w celu doprowadzenia chowu świń do stanu zgodnego z prawem w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. W toku postępowania w tym przedmiocie organy inspekcji sanitarnej zobowiązane były do ustalenia stanu faktycznego, przy zastosowaniu reguł postępowania, czy prowadzona jest w spornym budynku stodoły hodowla świń, a w przypadku jej potwierdzenia, czy odpowiada ona przepisom "sanitarnym", których stosowanie (egzekwowanie) należy do tych organów. Organy, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustaleniu istotnych w sprawie okoliczności faktycznych winny stwierdzić, czy istniejący na posesji A. K. stan sanitarny spowodowany chowem zwierząt gospodarskich powodował bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Takich okoliczności w ogóle organ nie wskazywał w zaskarżonej decyzji. Ani z uzasadnienia rozstrzygnięcia ani z akt sprawy nie wynika, aby organ w tej sprawie podjął czynności zmierzające do ustalenia czy hodowla jest prowadzona, w jakiej wielkości i w jakich warunkach.
Trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że z decyzji organów inspekcji sanitarnej obu instancji wynika, że całe postępowanie dowodowe w sprawie, co do wskazywanego przez skarżącą zagrożenia wynikającego z faktu hodowli świń przez sąsiada, sprowadzało się do oceny faktu "chowu w stodole". W następstwie tego, że nie stwierdzono prowadzenia chowu świń w stodole - umorzono postępowanie. Dodatkowe okoliczności w tej sprawie, tj. wodociąg wiejski i dobra jakość z niego wody oraz przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego położenia spornego gospodarstwa, zostały powiązane funkcjonalnie z brakiem chowu świń w stodole. Organy jednak przemilczały, że "budynek stodoły", jako całość nie składa się wyłącznie z części stodoły. Do stodoły przylega też inna część, stanowiąca oddzielone pomieszczenie. Postępowanie administracyjne nie było zatem prowadzone pod kątem naruszeń wymagań sanitarnohigienicznych, takich jak i zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Przedmiotem postępowania organ powinien uczynić zagrożenie zdrowiu i życiu z powodu hodowli trzody, a nie obiekt budowlany. Zasadniczą kwestią wymagającą ustalenia było zbadanie i ustalenie, czy hodowla świń w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że zawężenie postępowania wyjaśniającego, w zakresie oględzin pomieszczenia stodoły, tylko do faktu prowadzonego w nim chowu, stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zawartej w przepisie art. 7 K.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Nie można było uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skoro w sprawie nie przeprowadzono prawidłowo postępowania dowodowego, zgromadzony materiał dowodowy nie ma waloru kompletności, zaś jego ocena jest dowolna. Organy orzekające w sprawie nie wykazały, z jakich powodów, wszczęte postępowanie administracyjne z wniosku strony, okazało się bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 K.p.a. Trafna jest konstatacja Sądu pierwszej instancji, że gdyby w sprawie należycie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe, to tylko brak przepisu, który mógłby stanowić podstawę prawną do wydania decyzji pozytywnej lub negatywnej w przedmiocie nakazu, ewentualnie zastosowania bądź odmowy odpowiednich działań czy sankcji w kwestii chowu świń, mógłby usprawiedliwiać stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania, jako bezprzedmiotowego. Formalne zakończenie postępowania w tej sprawie, poprzez umorzenie postępowania mogłoby zatem nastąpić z powodu braku kompetencji organów inspekcji do prowadzenia tego postępowania, czy też braku chowu świń na spornej posesji, bez względu na to w jakim pomieszczeniu miałaby ona miejsce - w chlewie, budynku po silosie, na wolnym wybiegu itp.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.