II OSK 1329/22

II OSK 1329/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1388/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-09
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz T. sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1388/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w Lublinie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 maja 2021 r. znak: DOA.7110.81.2021.JNO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. oddala wnioski Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz T. sp. z o.o. z siedzibą w L. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 9 grudnia 2021 r., VII SA/Wa 1388/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w Lublinie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 25 maja 2021 r. znak: DOA.7110.81.2021.JNO, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, GINB decyzją z 25 maja 2021 r., DON.7110.81.2021.JNO – na podstawie art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735; K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Regionalnego w Lublinie – utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z 1 marca 2021 r. IF-VII.7840.1.7.2021.BZ, odmawiającą stwierdzenia, po wszczęciu postępowania z urzędu na skutek sprzeciwu prokuratorskiego, nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina z 22 sierpnia 2019 r. nr 947/19 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. sp. z o.o. (inwestor, Spółka) pozwolenia na budowę ciągów pieszych - ścieżek trekkingowych, schodów terenowych i obiektów małej architektury - ław drewnianych, w ramach parku naturalistycznego na działce nr [...] przy ul. P. w L. Organ wojewódzki wskazał, że inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane. W ocenie Wojewody Lubelskiego nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333, uPb). Organ ten podkreślił, że działka nr ew. [...], w dniu wydania pozwolenia objęta była uchwałą Rady Miasta Lublina z 17 listopada 2005 r. Nr 825/XXXV/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - Część III (MPZP lub plan miejscowy) i leżała na terenach o symbolu ZP, w Strefie Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych "ESOCH", w Strefie ochrony i kształtowania krajobrazu kulturowego historycznych obszarów osadniczych wzdłuż doliny rzeki [...] oraz na obszarze "Strefy ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszaru - K 1".
2.2. Dalej w wyroku VII SA/Wa 1388/21 przywołano, że GINB w związku z zarzutem odwołującego się odnośnie niezgodności inwestycji z § 38 ust 3 pkt 1 w zw. § 38 ust. 1, § 59, § 60, § 73 MPZP, które wprowadzają m. in. "zakaz przekształcania powierzchni terenu poprzez niszczeni naturalnej rzeźby", "zakaz zmiany makroprzekształceń rzeźby terenu", nakaz "zachowania zasadniczego ukształtowania terenu" oraz nakaz "zachowania naturalnej rzeźby terenu", wyjaśnił, że z ww. przepisów nie wynika zakaz prowadzenia robót czy prac ziemnych na tym terenie – o czym świadczy § 73 ust. 4 pkt 1 lit. c) i d) MPZP – lecz zakaz prowadzenia robót budowlanych, które w ponadprzeciętny sposób oddziałują na rzeźbę terenu. Zakazy te nie mogą być zatem utożsamiane z jakimkolwiek rodzajem ingerencji w postaci jakichkolwiek prac ziemnych. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293, Upzp) każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustanowionymi w planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Dodał, że plan nie definiuje pojęć "prace ziemne trwale zniekształcające rzeźbę terenu", czy "zmiany makroprzekształceń rzeźby terenu", co wiąże się z koniecznością ich wykładni przy uwzględnieniu ochrony przyrody i ochrony praw właścicieli posiadających nieruchomości na tym obszarze, w celu umożliwienia wykonywania tego prawa. Prace budowlane ze swej istoty swojej prowadzą do różnego rodzaju ingerencji w teren, ale nie mogą być automatycznie utożsamiane z jakimkolwiek ingerencją w rzeźbę terenu. Taka wykładnia prowadziłaby do uznania, że plan zakazuje zabudowy obszaru o symbolu ZP, co jest nie do przyjęcia.
2.3. W wyroku przywołano, że GINB nie podzielił stanowiska odwołującego się prokuratora, że inwestycja jest sprzeczna z planem. Wymienione zakazy nie wykluczają bowiem możliwości realizacji inwestycji. Roboty budowlane nie wykraczają poza zakres dopuszczonych prac, o których mowa w § 73 ust. 4 pkt 1) lit. c) i d) MPZP. Zakaz "wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu" nie może być utożsamiany z wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją ścieżek trekkingowych. Z ustaleń MPZP obowiązującego na tym obszarze wynika, że plan dopuszcza zabudowę o charakterze rekreacyjno-sportowym z możliwością wykonywania różnego rodzaju prac ziemnych, niepowodujących zniekształcenia terenu. Budowa ścieżki terenowej z obiektami małej architektury oraz placem zabaw nie narusza więc w ocenie organy centralnego rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb. Zdaniem GINB, badana decyzja nie narusza również rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019, poz. 1065 ze zm.; rozp. MI 2002). Ponadto, projekt budowlany sporządziły osoby uprawnione, a do akt złożono stosowne oświadczenia projektantów (art. 20 ust. 4 uPb).
3.1. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 1388/21 kolejno wskazano, że skargę na powyższą decyzję złożył Prokurator Regionalny w Lublinie wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, którym zarzucił:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niezasadne uznanie, że decyzja Wojewody nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy narusza ona rażąco art. 35 Prawo budowlane oraz § 38 pkt 3.1 w zw. z § 38 pkt 1, § 59, § 60, § 73 MPZP;
- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie -art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dogłębnej analizy stanu faktycznego i wszechstronnej oceny materiału dowodowego, które doprowadziło do błędnego ustalenia, że decyzja z 1 marca 2021 r. jest zgodna z prawem.
3.2. Prokurator wskazał, że GINB błędnie ocenił przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. niesłusznie uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jego zdaniem organ błędnie wykłada pojęcia: "zakaz przekształcania powierzchni terenu poprzez niszczenie naturalnej rzeźby", "zakaz zmiany makroprzekształceń rzeźby terenu", nakaz "zachowania zasadniczego ukształtowania terenu" oraz nakaz "zachowania naturalnej rzeźby terenu", w wyniku czego zdeprecjonowano dobra ochrony przyrody na rzecz właścicieli nieruchomości położonych w ww. obszarze. Priorytetem jest natomiast ochrona przyrody na unikalnym nie tylko w skali miasta terenie. Skarżący zaznaczył, że prace budowlane związane np. z betonowaniem powierzchni pod obiekty małej architektury, budową boisk - spowodują trwałe zniszczenie rzeźby terenu. Wynikiem tego będzie niewątpliwie obniżenie naturalnej rzeźby terenu, jej zniekształcenie, zmiana struktury.
3.3. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę uwzględnił.
4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nie dokonał dogłębnej analizy projektu zagospodarowania terenu w porównaniu z projektem budowlanym zatwierdzonym badaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją Prezydenta Miasta Lublina z 22 sierpnia 2019 r., "w kontekście zapisów" MPZP, a więc nie mógł jednoznacznie stwierdzić, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb.
4.3. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – poza opisem elementów i parametrów inwestycji oraz materiałów z jakich ma być wykonana, nie przedstawiono porównania pierwotnych rzędnych terenu rzędnymi projektowanymi.
4.4. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli GINB oraz Spółka – reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników – zaskarżając go w całości.
4.5. W skardze kasacyjnej organu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb poprzez błędne uznanie, że organ nie dokonał dogłębnej analizy projektu zagospodarowania terenu w porównaniu z zatwierdzonym projektem budowlanym, podczas gdy GINB prawidłowo przeprowadził postępowanie nieważnościowe, szeroko uzasadniając swoje stanowisko w decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina z 22 sierpnia 2019 r.
Wskazując na powyższą podstawę, skarżący kasacyjnie organ wnosi o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa wnosi również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
4.6. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że GINB analizował projekt budowlany, w szczególności wziął pod uwagę treść projektu zagospodarowania terenu, jak i treść innych elementów projektu budowlanego (proj. bud. 10. Rozwiązania Materiałowe, str. 5, proj. bud. Detal Schodów terenowych rys. nr PZT- 00.02, proj. bud. Detale, rys. nr PZT-00.03), wyciągnął wnioski z zapisów dokumentacji projektowej stwierdzając, że "opisany powyżej zakres robót budowlanych nie pozwala na przyjęcie, że w wyniku ich realizacji może dojść do trwałego zniekształcenia naturalnej rzeźby terenu" (s. 4 uzasadnienia decyzji). Treść zakazów i nakazów wynikających z przepisów planu miejscowego, na które zwraca uwagę sąd pierwszej instancji, w przekonaniu GINB nie przemawia za uznaniem, że sporna inwestycja w sposób rażący narusza przepisy planu miejscowego w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia terenu, objętego inwestycją. Projektowane roboty budowlane nie wykraczają bowiem poza zakres dopuszczonych prac, o których mowa w § 73 ust. 4 pkt 1 lit. c i d MPZP.
4.7. W skardze kasacyjnej inwestora zaskarżonemu wyrokowi zarzucono z kolei naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa poprzez uwzględnienie skargi
- w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb – w wyniku błędnego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że postępowanie prowadzone przez organ zostało przeprowadzone z naruszeniem podstawowych zasad postępowania, o których mowa w art. 7, 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb, w sytuacji gdy postępowanie prowadzone przez organ, jak i wydana w jego wyniku decyzja nie naruszało jakiejkolwiek z zasad postępowania administracyjnego (w tym art. 7 i 77 K.p.a.), jak i nie było dotknięte żadnymi wadami;
- w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - w wyniku błędnego przyjęcia sąd pierwszej instancji, że zachodzi podstawa do analizy projektu budowlanego w zakresie Projektu zagospodarowania terenu (nr rys. PZT-00.01), pkt 2 pt. Zakres robót budowlanych - Projekt budowlany oraz Informacji BIOZ pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb, w sytuacji gdy organ dokonał badania decyzji nr 947/19 Prezydenta Miasta Lublin z 22 sierpnia 2019 r. udzielającej pozwolenia na budowę ciągów pieszych – ścieżek trekkingowych, schodów terenowych oraz obiektów małej architektury – ław drewnianych w ramach parku naturalistycznego na działce nr [...] przy ul. P. w L. pod kątem zgodności projektu budowlanego z art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb w ramach prowadzonego postępowania, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaś postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności jako nadzwyczajne nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy;
2) art. 151 Ppsa poprzez nieoddalenie skargi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - z uwagi na błędne przyjęcie, że organ nie dokonał oceny pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności, podczas gdy organ w ramach prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nr 947/19 Prezydenta Miasta Lublin z 22 sierpnia 2019 r. udzielającej pozwolenia na budowę ciągów pieszych – ścieżek trekkingowych, schodów terenowych oraz obiektów małej architektury – ław drewnianych w ramach parku naturalistycznego na działce nr [...] przy ul. P. w L. badał spełnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (w tym zgodność projektu budowlanego z art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;
Skarżący kasacyjnie inwestor wnosi o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, gdyż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, 2) rozpatrzenie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, inwestor oświadcza, że zrzeka się rozprawy, 3) zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
4.8. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółki podniesiono, że uczestnik postępowania jako inwestor ma prawo do zabudowy w/w działek w sposób zgodny z prawem miejscowym, tj. zgodnie z przeznaczeniem tych działek wynikającym z MPZP. Dla tego terenu plan miejscowy dopuszcza zabudowę m. in. w formie ścieżek terenowych (trekkingowych) czy obiektów małej architektury w postaci ław drewnianych. Nie złamane zostały przy tym żadne nakazy, jak i zakazy wynikające z ustaleń dla tego terenu przewidziane w MPZP, zaś organy wnikliwie i szczegółowo, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb, rozważyły je pod kątem wydanej decyzji i zatwierdzonego w jej ramach projektu budowlanego, czego wyrazem jest bardzo szczegółowe uzasadnienie wydanej decyzji (zarówno w ramach I, jak i II instancji postępowania w tej sprawie). Dodatkowo w ramach decyzji organu I instancji wprost zostało wskazane, że inwestycja została dostosowana wysokościowo do istniejącego terenu, zaś ścieżki trekkingowe są prowadzone po istniejącym terenie bez niwelacji.
4.9. W odpowiedzi Prokuratora Regionalnego w Lublinie na skargę kasacyjną inwestora wniesiono o jej oddalenie. Zdaniem Prokuratora prawidłowo bowiem stwierdził sąd pierwszej instancji, że organ przed wydaniem decyzji nie dokonał dogłębnej analizy projektu zagospodarowania terenu w porównaniu z projektem budowlanym zatwierdzonym badaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją oraz w kontekście "zapisów" obowiązującego na tym terenie MPZP.
4.10. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nikt się nie stawił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy, NSA wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne rozpoznawał na rozprawie.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia ich zarzutów.
5.2. Zdaniem Sądu obie skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie, albowiem oparte zostały na usprawiedliwionych podstawach naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb. Obie skargi kasacyjne zarzucały sądowi pierwszej instancji błędne stanowisko co do tego, że GINB w objętej kontrolą sądową decyzji nienależycie wyjaśnił to, dlaczego bezspornie stwierdzone naruszenia prawa nie cechowały się rażącym charakterem, w rozumieniu zawartych w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek, uprawniających do stwierdzenia nieważności decyzji. Analiza jednak uchylonej przez sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji GINB, w aspekcie uchybienia akcentowanego przez WSA w Warszawie, przemawia za trafnością zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych. Stwierdzić bowiem należy, że choć rację miał orzekający sąd pierwszej instancji, że jako rażące naruszenie prawa, uprawniające do stwierdzenia nieważności decyzji oceniane może być niedokonanie dogłębnej analizy projektu zagospodarowania terenu w porównaniu z projektem budowlanym zatwierdzonym badaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją Prezydenta Miasta Lublina z 22 sierpnia 2019 r., w kontekście ustaleń (a nie "zapisów" – uwaga Sądu) obowiązującego na tym terenie MPZP, a w szczególności poprzez brak wyjaśnienia wątpliwości w zakresie ukształtowania terenu, które w ocenie sądu wynikają z porównania pierwotnych rzędnych terenu z rzędnymi projektowanymi, to jednak stanowisko to na gruncie ocenianego przypadku ocenić należało jako nieadekwatne. Wskazać bowiem trzeba, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decyduje łączne spełnienie trzech przesłanek. Są to: oczywistość stwierdzonego naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja obarczona naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 28 października 2019 r. II OSK 1157/19, LEX nr 2783489). W ocenianym przypadku uwypuklić należy, że brak było podstaw do przyjęcia zarówno wystąpienia przesłanki oczywistości naruszenia przepisu prawa, jak też nie istniały względy, aby uznawać, że w sprawie występują racje ekonomiczne czy gospodarcze, decydujące o możliwości przyjęcia, że akt administracyjny dotknięty był naruszeniem skutkującym nieważnością decyzji. Skutki bowiem, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie wydanej przez organ administracji publicznej decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 14 marca 2012 r. II OSK 2525/10, LEX nr 1145613). Analiza zaskarżonej decyzji wskazuje jednak, że orzekający organ administracji przeprowadził dostatecznie skrupulatną ocenę w zakresie możliwych społeczno-gospodarczych skutków, jakie ona wywołuje, z jednoczesnym uwzględnieniem tego, czy konsekwencje takie mogą zostać zaakceptowane w praworządnym państwie. Organ odwoławczy, w oparciu o analizę aktu objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności (tj. decyzji Prezydenta Miasta Lublina z 22 sierpnia 2019 r.) – zasadnie uznał, że brak było podstaw do przyjęcia, iż w sprawie miało miejsce "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu powyżej przedstawionym. Wbrew bowiem temu co stwierdził sąd pierwszej instancji, GINB dokonał dogłębnej analizy projektu budowlanego, w szczególności wziął pod uwagę treść projektu zagospodarowania terenu, jak i treść innych elementów projektu budowlanego, wyciągnął wnioski z treści dokumentacji projektowej stwierdzając, że "zakres robót budowlanych nie pozwala na przyjęcie, że w wyniku ich realizacji może dojść do trwałego zniekształcenia naturalnej rzeźby terenu" (s. 4-5 uzasadnienia decyzji).
5.3. Trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej organu, że treść zakazów i nakazów wynikających z przepisów planu miejscowego, na które zwracał uwagę sąd pierwszej instancji, nie przemawia za uznaniem, że sporna inwestycja w sposób rażący narusza przepisy planu miejscowego w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia terenu, objętego inwestycją. Projektowane roboty budowlane nie wykraczają bowiem poza zakres dopuszczonych prac, o których mowa w § 73 ust. 4 pkt 1 lit. c i d MPZP. Na uwagę zasługuje również fakt, że na załączniku graficznym do ww. planu miejscowego na terenie oznaczonym symbolem ZP wrysowane zostały linie oznaczone literą KR. Jak wynika z § 2 ust. 4 pkt 5 MPZP tereny objęte symbolem KR stanowią ścieżki rowerowe towarzyszące innym funkcjom. Gdyby przyjmować stanowisko skarżącego, następnie afirmowane przez sąd pierwszej instancji, to odczytywać należałoby treść MPZP, jako w istocie niedozwalającego na zrealizowanie przedmiotowej inwestycji. Tak w istocie rzeczy wszak nie jest, skoro plan miejscowy w sposób pozytywny dopuszcza realizację przedsięwzięcia, którego parametry zostały wskazane w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Dodatkowo w ramach decyzji organu I instancji wprost zostało wskazane, że inwestycja została dostosowana wysokościowo do istniejącego terenu, zaś ścieżki trekkingowe są prowadzone po istniejącym terenie bez niwelacji. Projekt zaś nie pokazuje planowanych niwelacji, a rzędne projektowane podane na ścieżkach odpowiadają ukształtowaniu terenu. Nadto, jak prawidłowo ustalił orzekający organ odwoławczy, z § 60 ust. 6 pkt 1 i 2 MPZP wynikają dopuszczalne zmiany ukształtowania terenu w przypadku rekultywacji gruntów zdegradowanych oraz niezbędne deniwelacje wynikające z potrzeb użytkowania zgodnie z ustaleniami planu. Jeżeli zatem MPZP dopuszcza niezbędne deniwelacje wynikające z potrzeb użytkowania zgodnie z ustaleniami planu, to (abstrahując od ustaleń organu I instancji, że nie dochodzi do niwelacji terenu w ramach planowanych robót) okoliczność ta (w tym rzędne istniejące w porównaniu z rzędnymi projektowanymi) nie ma znaczenia, w sytuacji oceny, że projekt budowlany obejmuje inwestycję zgodną z ustaleniami MPZP.
5.4. W zaistniałych na gruncie rozpoznawanej sprawy okolicznościach uznać więc należało, że nie istniały podstawy do sformułowania przez sąd pierwszej instancji stanowiska o nienależytym wyjaśnieniu w kontrolowanej decyzji motywów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym braku analizy przesłanki "rażącego naruszenia prawa" wobec stwierdzonego przez ten sąd uchybienia podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 7, 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb. Jak wynika bowiem z treści kontrolowanej przez WSA w Warszawie decyzji, motywy zajętego przez organ administracji stanowiska zostały dostatecznie precyzyjnie przez ten organ przedstawione. Bazowały one na występującej w orzecznictwie wykładni ocenianej przesłanki nieważności decyzji. Brak było przy tym podstaw, aby organ administracji czynił w tym zakresie dalsze uwagi, skoro zaprezentowane ustalenia kompleksowo wyjaśniały przyjęty kierunek rozstrzygnięcia sprawy.
5.5. Wobec powyższego, Sąd Naczelny uznając za usprawiedliwioną wskazaną wyżej podstawę skargi kasacyjnej, uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie na podstawie art. 188 Ppsa rozpoznał skargę wniesioną przez Prokuratora Regionalnego w Lublinie.
Skarga ta zaś nie zasługiwała na uwzględnienie. Jak bowiem wyżej wskazano, w realiach sprawy słusznie nie stwierdzono, aby kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta Lublina z 22 sierpnia 2019 r. rażąco naruszała prawo w rozumieniu wyżej już zaprezentowanym. Ponadto nie stwierdzono, aby wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie można podzielić stanowiska skarżącego prokuratora, że sporna inwestycja jest sprzeczna z zakazami wynikającymi z obowiązującego na tym terenie MPZP. W ocenie NSA, zakazy wynikające z przywołanych w skardze przez skarżącego przepisów MPZP, tj. § 38 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 38 ust. 1, § 59, § 60 i § 73, które wprowadzają m.in. "zakaz przekształcania powierzchni terenu poprzez niszczeni naturalnej rzeźby", "zakaz zmiany makroprzekształceń rzeźby terenu", nakaz "zachowania zasadniczego ukształtowania terenu" oraz nakaz "zachowania naturalnej rzeźby terenu", nie wykluczają możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. Jak już wyżej ustalono, projektowane roboty budowlane nie wykraczają bowiem poza zakres dopuszczonych prac, o których mowa w § 73 ust. 4 pkt 1 lit. c i d MPZP.
Nadto, z projektu budowlanego spornej inwestycji nie wynika, aby w ramach projektowanych robót budowlanych wykonywano "fundamentowanie" i "betonowanie powierzchni". Projekt przewiduje jedynie ławy pod obrzeże drewniane, co czyni chybioną argumentację skargi, że "prace budowlane związane np. z betonowaniem powierzchni pod obiekty małej architektury, budową boisk, spowodują trwałe zniszczenie rzeźby terenu, wynikiem czego będzie obniżenie naturalnej rzeźby terenu, jej zniekształcenie, zmiana struktury".
5.6. W ocenie Sądu Naczelnego rację ma GINB, że zakaz "wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu" nie może być utożsamiany z wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją ścieżek trekkingowych. Skoro zatem na terenie objętym inwestycją dopuszczona jest zabudowa o charakterze rekreacyjno-sportowym z możliwością wykonywania różnego rodzaju prac ziemnych, nie powodujących zniekształcenia terenu, należy stwierdzić, że projektowana inwestycja polegająca na realizacji ścieżki terenowej z obiektami małej architektury oraz placem zabaw na działce inwestycyjnej nr [...] nie narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb.
5.7. Ustosunkowując się zaś do zarzutu skargi wskazującej na naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., polegającego na "zaniechaniu przez organ rozpoznający odwołanie przeprowadzenia dogłębnej analizy stanu faktycznego sprawy i wszechstronnej oceny materiału dowodowego, które doprowadziło do błędnego ustalenia, że decyzja Wojewody Lubelskiego z 1 marca 2021 r., znak: IF-VII.7840.1.7.2021.BZ, odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina z 22 sierpnia 2019 r., nr 947/19, jest zgodna z prawem", należy wyjaśnić, że organ odwoławczy podjął niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrał materiał dowodowy i dokonał oceny stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, szczegółowo wyjaśnił powody, dla których uznał, że kontrolowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb w zw. z § 38 pkt 3.1) w zw. z § 38 pkt 1, § 59, § 60, § 73 MPZP. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami poczynionymi przez organ odwoławczy oraz z zaskarżoną decyzją, nie oznacza, że w analizowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wyłuszczonych w petitum skargi. Organ centralny szczegółowo uzasadnił każdy element wydanej przez siebie decyzji pod kątem zgodności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z prawem miejscowym, przywołując także zakres dozwolonych przekształceń, w tym w zakresie niwelacji terenu wynikającej z potrzeby użytkowania terenu zgodnie z ustaleniami MPZP. Niezasadne jest podawanie w wątpliwość przez sąd pierwszej instancji prawidłowości decyzji GINB i wskazywanie potrzeby "doszczegółowienia", w sytuacji gdy niezbędna, drobna niwelacja terenu jest dopuszczalna dla jego zagospodarowania zgodnie z MPZP.
5.8. Z tych wszystkich względów rozstrzygnięcie GINB o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody Lubelskiego z 1 marca 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina z 22 sierpnia 2019 r. było prawidłowe i zgodne z prawem.
6.1. W konsekwencji orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa.
6.2. Wnioski stron skarżących kasacyjnie o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie mogły zostać uwzględnione, ponieważ nie można zasądzić kosztów postępowania od prokuratora. W uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 3 lipca 2017 r., I OPS 1/17 (ONSAiwsa 2017, nr 6, poz. 95) przesądzono, że prokurator, który zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym – w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.