II OSK 1328/22

II OSK 1328/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2150/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. i T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2150/21 w sprawie ze skargi A. D. i T. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 sierpnia 2021 r. nr DON.7100.138.2021.RKR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 18 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2150/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej "WSA w Warszawie" oddalił skargę A. D. i T. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "GINB" z 20 sierpnia 2021 r. nr DON.7100.138.2021.RKR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
W skardze kasacyjnej A. D. i T. R., dalej "skarżące kasacyjnie" zaskarżyły ww. wyrok zarzucając mu naruszenie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a." poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja dotknięta była wadą uzasadniającą jej uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.), ponieważ wydano ją z uchybieniem art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 30 § 5 k.p.a. w zw. z art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351, ze zm.; dalej "pr.bud."). W ocenie skarżących Sąd uchybił też art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż w żadnym zakresie nie odniósł się do twierdzeń zawartych w skardze do WSA odnośnie braku ustalenia wszystkich zobowiązanych do wykonania obowiązku, a tym samym nie zauważył, że organ naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także art. 7 i 77 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie powyższego orzeczenia w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji GINB z 20 sierpnia 2021 r., nr DON.7100.138.2021.RKR i decyzji poprzedzającej (w części, w której organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla powiatu [...] z 9 maja 2016 r., nr PINB/WOA/435/19/2015/10779 oraz poprzedzającego ją postanowienia PINB dla powiatu [...] z 1 marca 2016 r. o sygn. PINB/WOA/435/19/2015/1077); zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego oraz przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżące podkreśliły, że nie zgadzają się z twierdzeniem Sądu, jakoby brak było podstaw do zawieszenia postępowania na czas prowadzenia postępowania spadkowego. Nie podjęto żadnych czynności mających na celu ustalenie spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości, w szczególności nie zwrócono się do sądu spadku o podanie, czy po zmarłym T. D. toczyło się postępowanie spadkowe. Organ jedynie błędnie ustalił, że postępowanie się nie toczy, jednak na dzień wydawania decyzji, postępowanie spadkowe się toczyło, a więc uzasadnione było zawieszenie postępowania, jak to organ już w tej sprawie praktykował.
Skarżące wskazały, że Sąd nie odniósł się również do okoliczności, że postępowanie spadkowe się toczy, i że księga wieczysta może mieć nieuregulowany stan prawny, o czym organ został w przedmiotowym postępowaniu poinformowany. Skarżące przedstawiły bowiem stosowną dokumentację i wbrew temu, co twierdzi Sąd, brały czynny udział w ustaleniu stanu faktycznego sprawy przedkładając choćby informację o toczącym się postępowaniu spadkowym. Sąd nie wyjaśnił także, dlaczego uważa, że doszło do zmiany sposobu użytkowania. Przywołał tylko treść art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud., ale nie odniósł się do twierdzeń skarżących odnośnie faktu, że w treści art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud. ustawodawca określił przykładowe i najczęściej występujące w praktyce przypadki, przy czym ten wykaz został poprzedzony zwrotem "w szczególności". Takie ujęcie zmiany sposobu użytkowania powoduje z jednej strony możliwość korzystania przez organ administracji ze swobody decyzyjnej w zakresie oceny zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ale z drugiej, wymaga starannego uzasadnienia podjętej decyzji. Skarżące wskazywały, że tego elementu zabrakło w uzasadnieniu skarżonej decyzji i dlatego narusza ona rażąco prawo.
Ponadto skarżące stoją na stanowisku, że nie doszło w sprawie do wykonania czynności, które powodują "podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń" — art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud. Nie zmieniały bowiem osobiście sposobu użytkowania obiektu, organ nie ustalił tych wszystkich elementów określonych w ww. przepisie, a w każdym razie nie ma w aktach dokumentów potwierdzających ten fakt. Również Sąd nie zbadał tego aspektu sprawy. Skarżące podniosły także, że wynajmowanie obiektu nie doprowadziło do przekształcenia go na budynek zamieszkania zbiorowego. Również nie doszło w sprawie do przekwalifikowania budynku mieszkalnego na budynek użyteczności publicznej (usługowy). Charakter usługowy budynku już istniał wcześniej.
W odpowiedzi na skargę uczestnicy postępowania M. i D. P. wyjaśnili, że T. R. prowadzi w miejscowości [...] działalność gospodarczą pod nazwą Pensjonat pod [...], która polega na wynajmowaniu pokoi pracowniczych oraz osobom prywatnym, a w przylegającym bezpośrednio obiekcie stanowiącym jedną całość zabudowania (dawniej sklep spożywczy [...]) na uroczystości (wesela, komunie, urodziny itp). Przed rozpoczęciem działalności budynek stanowił oborę i pomieszczenie dla sprzętu gospodarczego. Wskazali, że T. R. błędnie poinformowała PINB, że wraz z siostrami i mamą są spadkobierczyniami budynków po zmarłym tacie T. D.. Postępowanie spadkowe trwało trzy lata, a następnie zostało umorzone. Budynek został wyremontowany przez skarżące i zmieniony na Pensjonat pod [...], w którym były i prawdopodobnie nadal są wynajmowane pokoje, wbrew planom zagospodarowania przestrzennego, nie mając pozwolenia na dokonanie przebudowy i nie mając pozytywnej opinii dla budynku mieszkalnego od Sanepidu i Straży Pożarnej. Naruszone zostały więc zasady bezpieczeństwa, ochrony środowiska, złamane przepisy bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne, a także przepisy zdrowotne, wobec czego uczestnicy postępowania wyrazili swoje obawy, wskazując, że ich dom znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku, w którym prowadzona jest działalność T. R. Wielokrotnie była także zakłócana cisza nocna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi jednak żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Według art. 193 zd. drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a.
Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W analizowanej sprawie skarżące kasacyjnie podniosły zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów przedstawionych w środku odwoławczym.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do zasadności stwierdzenia nieważności aktów wydanych w trybie zwykłym. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem decyzja GINB z 20 sierpnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wielkopolskiego WINB z 7 czerwca 2021 r. stwierdzającą w części nieważność decyzji PINB dla powiatu [...] z 9 maja 2016 r. nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu i poprzedzające ją postanowienie w przedmiocie wstrzymania użytkowania.
Kwestią sporną w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie jest ustalenie, czy w niniejszych realiach decyzja PINB dla powiatu [...] z 9 maja 2016 została skierowana do osób będących stronami w niniejszym postępowaniu, co stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Skarga kasacyjna stanowi bowiem przede wszystkim polemikę z ustaleniami Sądu I instancji. Sąd odwoławczy podziela zaś argumentację zaskarżonego wyroku oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.
Podstawę materialnoprawną decyzji z 9 maja 2016 r. stanowił art. 71a ust. 1 pr. bud. Podkreślić trzeba, że adresatem decyzji wydanej na tej podstawie art. 71a ust. 4 pr. bud. może być wyłącznie właściciel lub zarządca budynku, te podmioty są bowiem obowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i do nich można kierować nakazy dotyczące przywrócenia legalnego sposobu użytkowania. Żaden inny podmiot, niebędący właścicielem lub użytkownikiem obiektu budowlanego, nie jest stroną postępowania administracyjnego, w którym mowa w art. 71a ust. 1 i 4 Pr. bud.
Uwzględniając te rozważania, w przedmiotowej sprawie, dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów, jak też w momencie rozstrzygania o nieważności tej decyzji stroną postępowania mogła być jedynie A. D.. Wynika to bowiem wprost z treści księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr ewid. geod. [...] przy ul. [...] [...] w [...], gm. [...]. Współwłaścicielem nieruchomości był T. D, który zmarł w 2014 r., o czym świadczy skrócony akt zgonu z 24 listopada 2014 r. Prowadzone postępowania spadkowe, do momentu wydania zaskarżonej decyzji, nie doprowadziły do ustalenia kręgu spadkobierców. W tej sytuacji organy słusznie uznały, że jedynie do A. D. mógł być skierowany nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Z akt przedmiotowego postępowania nie wynika także, aby nieruchomość, na której znajdują się sporne obiekty była objęta zarządem.
Słusznie zatem organy administracji publicznej uznały, że decyzje organu administracji publicznej zostały skierowane do osób, niebędących stroną w sprawie, tj. T. R., M.D. oraz A. K. i stwierdził nieważność decyzji PINB z 9 maja 2016 r. w części dotyczącej wymienionych. Nie posiadały one bowiem żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie miały przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku handlowego i gospodarczego przy ul. [...] [...] w [...]. Wyraźnie podkreślić trzeba, że nie posiadały one interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny (wynikający z pokrewieństwa ze zmarłym T. D.). Interes faktyczny, to bowiem sytuacja, w której określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę żądania stosownych czynności organu administracji publicznej (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. IV SA 646/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83). W przedmiocie istoty interesu prawnego NSA wypowiadał się wielokrotnie wskazując, że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes faktyczny nie jest zaś wystarczający dla nadania uprawnień do posiadania statusu strony danego postępowania administracyjnego. Brak interesu prawnego w sprawie podmiotu, o którego uprawnieniach lub obowiązkach rozstrzygnięto decyzją jest zaś kwalifikowanym naruszeniem prawa, określonym w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie bowiem do treści art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Zasadnie zatem organ stwierdził nieważność aktów w części, albowiem na dzień wydawania decyzji z 9 maja 2016 r. i poprzedzającego ją postanowienia nie została ostatecznie wyjaśniona kwestia spadkobierców zmarłego T. D..
Wyjaśnić także trzeba, że postępowanie nieważnościowe nie może być utożsamiane z postępowaniem w trzeciej instancji, jest to bowiem postępowanie ograniczone do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Dlatego wyraźnie wskazać należy, że dopóki potencjalni spadkobiercy nie uzyskają urzędowego potwierdzenia praw do spadku nie mogą być adresatami decyzji dotyczących prawidłowego utrzymywania obiektów budowlanych określonych w Rozdziale 6 Prawa budowlanego. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogą zatem odnieść zmierzonego skutku.
Jednocześnie, co także istotne, skarżące kasacyjnie nie przywołują żadnej konkretnej argumentacji podważającej stanowisko, iż doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Autorki skargi kasacyjnej nie wyjaśniły także w jaki sposób doszło do naruszenia art. 30 § 5 k.p.a. Za niezasadne uznać zatem należy zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 30 § 5 k.p.a. w zw. z art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud.
Przechodząc do kolejnego zarzutu, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w ramach którego skarżące kasacyjnie podnoszą także naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 7 i 77 k.p.a. wskazać należy, że naruszenie to może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 6 października 2022 r., sygn. akt. I OSK 196/21). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku, mimo swej lakoniczności, stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku wymaganej kontroli instancyjnej. Niezasadnie zarzucono zatem, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych tym przepisem wymogów.
Za nieuzasadniony uznać należy także zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ramach tego zarzutu skarżące kasacyjnie wskazały, że nie zgadzają się z twierdzeniami sądu, jakoby brak było podstaw do zawieszenia postępowania na czas prowadzenia postępowania spadkowego. Zarzuciły, że mimo, iż organ pierwotnie zawiesił postępowanie, a następnie je podjął to na dzień wydania decyzji nie ustalono czy postępowanie spadkowe się toczy. Wbrew jednak odmiennemu stanowisku skarżących, z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ zwracał się do Sądu Rejonowego [...] w [...] z prośbą o udzielenie informacji czy toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po T. D. (pismo z 10 listopada 2016 r. – k.52 akta adm.), a następnie kilkukrotnie o udzielenie informacji o sposobie i terminie zakończenia sprawy (pismo: z 12 stycznia 2017 r., z 16 lutego 2017 r., z 21 kwietnia 2017 r., pismo z 23 sierpnia 2017 r., z 4 stycznia 2018 r., z 21 listopada 2018 r., z 26 marca 2019 r.). Zaś w piśmie z 21 października 2020 r. Sąd Rejonowy [...] w [...] poinformował, że postępowanie w sprawie nabycia spadku po T. D. zostało umorzone, a postanowienie w tym przedmiocie jest prawomocne, co stanowiło podstawę do podjęcia przez Wielkopolskiego WINB zawieszonego postępowania. Skarżące wskazując na powyższy zarzut nie wskazały na żadne inne toczące się postępowanie, które mogłoby mieć wpływ na postępowanie administracyjne.
Organ nie naruszył także przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W toku prowadzonego postępowania zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, jak również zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Skarżące kasacyjnie, jak już zostało wskazane powyżej, nie przedstawiły argumentacji, ani dowodów pozwalających zakwestionować przyjęte przez organ ustalenia.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, ponieważ nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.