II OSK 1327/07

II OSK 1327/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-08-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz
Wiesław Kisiel /przewodniczący sprawozdawca/
Zdzisław Kostka
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Bd 1056/05 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2007-01-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 106 par. 3, art. 176, art. 184, art. 7, 8, 12, 77, 145 par. 1, 106 i 107 k.p.a.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) NSA Zdzisław Kostka Sędziowie NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych W. K. oraz M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 31 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 1056/05 w sprawie ze skargi S. C., W. K., M. S., A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie przejścia na własność gospodarstwa rolnego oddala skargi kasacyjne
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2007 r., II SA/Bd 1056/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargi S. C., W. K., M. S. oraz A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] sierpnia 2005, nr [...] w przedmiocie przejścia na własność gospodarstwa rolnego. Sąd I instancji ustalił następujący stan sprawy:
a) Decyzją z dnia [...] stycznia 1965 r. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T., na podstawie art.1 ust.1, art.2, art.7 i art.11 ust.5 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin (Dz.U. nr 38, poz.166, dalej "u.przejm.nieruch.rol.") orzekł o przejęciu przez Państwo na własność w całości gospodarstwa rolnego, położonego we wsi K., powiat T., o obszarze [...] ha, KW [...]. Gospodarstwo to było współwłasnością (w równych częściach) T. W. G., S. J. C. i I. K.. 1/3 gospodarstwa została przejęta w zamian za rentę inwalidzką na rzecz T. W. G.. Natomiast pozostałe [...] części gospodarstwa przejęto bez przyznawania reny, ani innego odszkodowania na rzecz S. J. C. i I. K.. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż przejęcie zostało dokonane na wniosek współwłaścicieli. Decyzja została opatrzona pieczęcią stwierdzającą, iż stała się prawomocna z dniem 6 lutego 1965 r.
b) Pismem z dnia 5 maja 2000 r. M. S. oraz W. K. (spadkobiercy zmarłej w [...] r. I. K.), wnieśli do Prezydenta Miasta Torunia wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 1965 r. Wnioskodawcy stwierdzili, iż decyzja nie została nikomu doręczona, w szczególności — ówczesnym właścicielom gospodarstwa rolnego. Wnioskodawcy oświadczyli ponadto, że w kwietniu 2000 r. dowiedzieli się o sporze S. C. z organami administracji na temat własności gospodarstwa.
c) Prezydent Miasta Torunia decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. odmówił wznowienia postępowania, wskazując, iż stroną takiego postępowania nie mogą być następcy prawni pierwotnych właścicieli - stron postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją administracyjną.
d) Decyzja powyższa została uchylona decyzją Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] października 2000 r., który uznał, iż organ pierwszej instancji niedostatecznie zbadał wystąpienie przesłanek określonych w art.145 § 1 i art.148 K.p.a.
e) Prezydent Miasta Torunia decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. powtórnie odmówił wznowienia postępowania, a rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. Wojewoda Kujawsko – Pomorski.
f) Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2003 r., II SA/Gd 2263/01, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] kwietnia 2001 r. Postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy może być przeprowadzone tylko po uprzednim wydaniu i doręczeniu stronom postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego. W aktach sprawy brak takiego postanowienia.
g) Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. Prezydent Miasta Torunia wznowił postępowanie uznając, iż wniosek S. C. został złożony z uchybieniem terminu przewidzianego w art.148 K.p.a., jednakże wniosek M. S. i W. K. został złożony z zachowaniem tegoż terminu.
h) Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Prezydent Miasta Torunia odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 1965 r. Egzemplarz ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 1965 r. zachował się w ewidencji gruntów Miasta Torunia. Pomimo posiadanej klauzuli ostateczności nie została ona odzwierciedlona w księdze wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości. Od roku 1999 w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Toruniu toczy się postępowanie o wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości, jak również — postępowanie z wniosku spadkobierców T. W. G. i I. K. o wpisanie ich jako współwłaścicieli nieruchomości.
Nie zachowały się kompletne akta postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 1965 r. o przejęciu gospodarstwa. Z pisma Archiwum Państwowego w Toruniu można wywnioskować, iż ze względu na przewidziany dla nich okres archiwizacji, akta sprawy mogły ulec zniszczeniu, albowiem jednolity rzeczowy wykaz akt dla urzędów terenowych organów administracji państwowej obowiązujący od 1975 r. przewidywał pięcioletni okres przechowywania tego typu akt administracyjnych.
Zachowana dokumentacja świadczy o tym, że ówczesne współwłaścicielki uczestniczyły w postępowaniu i miały świadomość przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa. W podstawie prawnej decyzji wskazano na te przepisy ustawy o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych..., które dotyczą przejmowania całych nieruchomości rolnych przez Państwo tylko w sytuacji, kiedy właściciel wystąpił ze stosownym wnioskiem. O wniosku współwłaścicieli jest mowa także w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 1965 r.
W aktach księgi wieczystej KW [...] znajdują się wnioski S. C. z 16 października 1964 r. i 27 października 1964 r. o sporządzenie "odpisu - wyciągu" z księgi wieczystej, celem przedłożenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Wnioskodawczyni potwierdziła odbiór tych odpisów w dniach 17 października 1964 r. i 30 listopada 1964 r.
Ubiegając się o rentę rodzinną T. W. G. złożyła oświadczenie, że nie jest właścicielem, posiadaczem czy też użytkownikiem gospodarstwa rolnego, na dowód czego przedłożyła zaświadczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Toruniu z 28 lipca 1965 r. potwierdzające, że figuruje w ewidencji podatków od nieruchomości jedynie jako właścicielka działki położonej w K. o pow. [...] ha, zabudowanej budynkiem mieszkalnym.
Z kolei I. K. składając w dniu 28 września 1976 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Słupsku wniosek o przyznanie świadczenia emerytalnego oświadczyła, że nie posiada gospodarstwa rolnego.
S. J. C. nie figuruje w rejestrach płatników podatku dla miasta Torunia, nie istnieje również karta gospodarstwa rolnego w K. na nazwiska T. W. G., S. J. C. i I. K..
Z zeznań S. J. C. wynika, że była ona wzywana do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w sprawie gospodarstwa, aczkolwiek nie pamięta czy otrzymała decyzję. Wzywana wówczas do wypełnienia dostaw obowiązkowych oświadczyła, że ze względu na zamieszkiwanie w mieście nie jest w stanie wywiązać się z tego obowiązku, a gospodarstwo może być zabrane przez Państwo.
Prezydent zwrócił też uwagę na treść pisma Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w Z. z [...] października 1965 r., z którego wynika, że ze względu na niską jakość gleb (lotne piaski i grunty leśne, samosiejki) grunty gospodarstwa nie zostały rozdysponowane i nie były przez nikogo użytkowane. Dopiero 7 lipca 1970 r. część gruntów (obecna działka nr [...] o powierzchni [...] ha) została przekazana w zarząd Nadleśnictwa D. pod zalesienie i od tego czasu Nadleśnictwo bez przeszkód prowadziło na tym terenie gospodarkę leśną.
Zdaniem Prezydenta Miasta Torunia o tym, iż pomimo przejęcia gospodarstwa przez Skarb Państwa stan ten nie został ujawniony w księdze wieczystej, S. C. i osoby z kręgu spadkobierców dowiedziały się w trakcie kontaktów z [...] S.A. w W. na przełomie lat 1998-1999, w związku z planowanym przez tą firmę ułożeniem gazociągu przez jedną z nieruchomości, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego. Po powzięciu wiadomości o braku ujawnienia przejęcia nieruchomości w księdze wieczystej S. C. niezwłocznie wszczęła postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po T. W. G. i I. K., zakończone w 1999 r. W trakcie tych postępowań spadkowych ich uczestnicy złożyli oświadczenia, że spadek po wymienionych osobach nie obejmuje gospodarstwa rolnego.
Organ zauważył także, że od chwili wydania decyzji orzekającej przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa właścicielki nie interesowały się gruntami, nie władały nimi, nie ponosiły podatków, ani innych świadczeń publicznych wiążących się z faktem posiadania nieruchomości.
i) Odwołanie od decyzji złożyli A. G. (spadkobierca zmarłej w 1989 r. T. W. G.), W. K., M. S. i S. C.. Decyzja została wydana w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, z naruszeniem prawa (art.7, 10 § 1, 24 § 1 pkt 1 i 2 oraz art.39, 40 i 151 K.p.a.). Prezydent nie wskazał żadnych dowodów potwierdzających udział stron w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 1965 r.
W piśmie procesowym z dnia 25 stycznia 2005 r. M. S. podniosła dodatkowo, że organ pominął tę część zeznań S. C., w której mówiła ona, iż po wizycie w Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nie była więcej wzywana do organu, jak również, że nie dostała decyzji o przejęciu gospodarstwa, a właściwie nie pamięta, aby taką decyzję otrzymała. Dowodzi to, że nie brała ona czynnego udziału w tym postępowaniu. Nie jest wiarygodne twierdzenie organu, że akta sprawy nie zachowały się z racji upływu pięcioletniego okresu ich przechowywania. Okoliczności te są trudne do zweryfikowania, a ponadto sam organ nie twierdzi, że akta zostały zniszczone, ale jedynie - że jest taka możliwość.
Za tym, że strony nie wiedziały i nie mogły dowiedzieć się o decyzji przemawia także fakt, iż dopiero od 1999 r. toczy się postępowanie o dokonanie wpisu Skarbu Państwa jako właściciela w księdze wieczystej nieruchomości.
Na wznowienie postępowania nie mogą mieć wpływu takie okoliczności, jak brak karty gospodarstwa rolnego, brak adnotacji w rejestrach płatników podatku, oświadczenie we wniosku emerytalnym o braku posiadania gospodarstwa rolnego, wyrażenie przez jedną z uczestniczek woli oddania gospodarstwa rolnego. Wznowienie następuje bowiem niezależnie od tego, czy kwalifikowane naruszenie norm postępowania miało wypływ na treść decyzji. Sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód do wznowienia.
Wskazane w podstawie prawnej decyzji z [...] stycznia 2005 r. przepisy (art.1 pkt 1, art.7 pkt 1 i 2 oraz art.11 pkt 3 u.przejm.nieruch.rol.) dotyczą wprawdzie przejmowania całych nieruchomości rolnych przez Państwo w sytuacji, gdy właściciel wystąpił ze stosownym wnioskiem, jednakże w zamian za stosowne świadczenia pieniężne i świadczenia w naturze. W kwestionowanej decyzji wskazano, że przejście [...] gospodarstwa na własność Skarbu Państwa dokonało się bez wypłaty jakichkolwiek świadczeń dla S. C. i I. K.. Treść decyzji dowodzi zatem, że osoby te nie brały udziału w postępowaniu i nie doręczono im decyzji. W innym przypadku uczestniczki postępowania domagałyby się przyznania należnych im świadczeń.
j) Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Torunia z dnia [...] listopada 2004 r., z uwagi na to, że właścicielki gospodarstwa rolnego brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 1965 r., a przynajmniej były świadome istnienia takiego dokumentu, mocą którego pozbawiono je prawa własności gospodarstwa rolnego. Mimo braku akt administracyjnych, na rzecz tej tezy przemawiają dowody wskazane przez organ pierwszej instancji i dlatego należało uznać, że brak podstaw do wznowienia w trybie art.145 § 1 K.p.a.
Zarzuty odwołania sprowadzają się do oceny zgodności z prawem samej decyzji. Tego typu ocenie służy stwierdzenie nieważności przewidziane w art.156 K.p.a. Wznowienie postępowania jest natomiast instytucją procesową, w której rozpatrywane są wady postępowania, a nie samej decyzji.
2. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi S. C., W. K. i M. S. oraz A. G.. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wypowiadają się ani na temat obowiązku przechowywania akt, ani - ich ewentualnego odtwarzania. Obowiązek organu administracji przechowywania akt sprawy jest natomiast konsekwencją zaliczenia ich do materiałów archiwalnych.
W okresie, w jakim było prowadzone postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 1965 r., zaliczenie akt do materiałów archiwalnym oraz okres ich przechowywania regulował dekret z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz.U. nr 19, poz.149) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz.U. nr 12, poz.66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia). Urzędy na szczeblu powiatowym przechowywały akta przez 5 lat (§ 10 ust.1 lit c rozporządzenia), a po tym okresie materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne – przekazywane były do zniszczenia (§ 12 ust.1 rozporządzenia).
W związku z powyższym organy administracji nie miały obowiązku wieczystego przechowania akt sprawy zakończonej decyzją o przejęciu gospodarstwa, nie można zatem czynić im zarzutu z powodu braku tych akt. W sytuacji usprawiedliwionego braku akt, przeprowadzenie dowodu zapewnienia stronom udziału w postępowaniu, podlega ogólnym regułom postępowania dowodowego.
W kontrolowanym postępowaniu organy administracyjne nie miału obowiązku udowodnienia udziału stron w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 1965 r. i jej i doręczenia, bowiem zachował się dokument urzędowy w postaci decyzji administracyjnej o przejęciu gospodarstwa rolnego. Stosownie do art.76 § 1 K.p.a. dokument taki stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Organy administracji przyjmują domniemanie prawdziwości twierdzenia, zawartego w decyzji z [...] stycznia 1965 r., że przejęcie gospodarstwa nastąpiło na wniosek ówczesnych ich właścicielek oraz że decyzja stała się ostateczna z dniem 6 lutego 1965 r., co musiało być konsekwencją ustalenia prawidłowości doręczenia decyzji wszystkim stronom oraz braku ich odwołań. Stwierdzenie, że stronom bez ich winy nie zapewniono udziału w postępowaniu, musiałoby być w takim przypadku połączone z przeprowadzeniem dowodu przeciwko treści wskazanego dokumentu urzędowego (art.76 § 3 K.p.a.).
Wskazane przez skarżących okoliczności (brak ponownego wezwania S. C. do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, brak świadczeń w zamian za przejęte gospodarstwo, brak ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej, brak złożenia odwołania od niekorzystnej dla dwóch współwłaścicielek decyzji) nie mogły być uznane za tego rodzaju dowód. Wydanie decyzji często nie wymaga w ogóle wzywania stron do siedziby organu, nie zawsze strony składają odwołanie od decyzji, która w jakiś sposób jest dla nich niekorzystna. Natomiast brak ujawnienia treści decyzji w księdze wieczystej może być rozpatrywane jedynie jako ewentualny brak należytej dbałości o mienie Skarbu Państwa.
Trafnie organ wskazał na przeciwstawne dowody, tj. znajdujące się w aktach księgi wieczystej KW [...] wnioski S. C. z 16 października 1964 r. i 27 października 1964 r. (tj. z daty przed wydaniem decyzji ostatecznej) o sporządzenie "odpisu - wyciągu" z księgi wieczystej, celem przedłożenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, oświadczenia T. W. G. i I.K. o braku posiadania gospodarstwa rolnego oraz brak ujęcia byłych współwłaścicielek w rejestrach płatników podatków. Należy też zwrócić uwagę, że pomiędzy datą wydania decyzji ([...] stycznia 1965 r.) i datą, w której według klauzuli na niej zamieszczonej decyzja stała się prawomocna (6 lutego 1965 r.) upłynęło 18 dni, tj. okres czasu wystarczający na doręczenie decyzji i upłynięcie 14 - dniowego terminu na złożenie odwołania. Można wprawdzie zarzucić organowi niedostatki uzasadnienia zaskarżonej decyzji, polegające na braku wyraźnego i szczegółowego wskazania, dlaczego organ odmówił wiarygodności dowodom świadczącym przeciwko domniemaniu prawdziwości treści decyzji z dnia [...] stycznia 1965 r. (naruszenie art.107 § 3 K.p.a.), jednakże zdaniem Sądu uchybienie to, w świetle wskazanych przez organy innych dowodów, nie miało wpływu na wynik sprawy.
Również zarzut braku właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w kwestii odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Torunia, Sąd I instancji uznał za niezasadny. Dla uznania tego zarzutu należałoby wskazać przepis ustawy szczególnej w stosunku do K.p.a., który wskazywałby, że w sprawach uregulowanych w ustawie z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin - jako organ wyższego stopnia właściwy jest wojewoda. Ani w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 32, poz.198; z późn. zm.) ani w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. nr 106, poz.668; z późn. zm.) nie została wymieniona wprost ustawa z dnia 28 czerwca 1962 r. Przyjąć należy zatem, że stosownie do art.1 wymienionej ustawy z dnia 17 maja 1990 r. - sprawy związane z zadaniami określonym w ustawie z dnia 28 czerwca 1962 r., uprzednio przypisane radom narodowym (por. art.27 ust.1 u.przejm.nieruch.rol.) - przeszły do właściwości organów gmin. Brak jest natomiast jakiegokolwiek przepisu, który by wskazywał, iż organem wyższego stopnia w tego rodzaju sprawach jest wojewoda. Przepisu takiego nie wskazał także sam skarżący.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli W. K. i M. S..
3. W. K. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art.7, 8,12,77, 106 i 107 w zw. z art.145 § 1 K.p.a., oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art.1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu w dniu 20 marca 1952 r.
Decyzja z dnia [...] stycznia 1965 r. nie została doręczona współwłaścicielom nieruchomości, w związku z tym nie mogła wywrzeć skutków prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w swoim uzasadnieniu zwrócił uwagę na naruszenia art.106 i 107 K.p.a., tj. decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego i jej uzasadnienie nie dają podstaw do jednoznacznego stwierdzenia czy wniosek o przejęcie gospodarstwa składała jedna osoba czy więcej, w jakiej dacie wniosek ten został złożony. Te ewidentne braki decyzji nie pozwalają w chwili obecnej na wyjaśnienie sprawy w sposób bezsporny. Organ miał obowiązek zabezpieczyć podstawowe dokumenty związane z przejęciem gospodarstwa. Ciężar udowodnienia prawidłowości przejęcia spoczywa na organie administracji, który działa w sposób władczy, ma do dyspozycji cały aparat administracyjny (w tym obsługę prawną) i ubiega się o wpis prawa własności w księdze wieczystej. Minimum dokumentacji to wniosek, decyzja i dowód jej doręczenia. Jeżeli organ domaga się wpisu prawa własności musi udokumentować fakt przejścia tej własności na niego w sposób prawidłowy. Rozstrzygnąć należy w niniejszej sprawie czy dokumenty zostały zagubione, zarchiwizowane i zniszczone czy też organ administracji odmawia ujawnienia faktu, że je posiada. Archiwizowane lub przekazywane akta powinny być uwidocznione w tzw. protokole przekazania. Takiego dokumentu również nie ujawniono w toku postępowania dowodowego, które sprowadzone zostaje do oświadczeń organu o dysponowaniu aktami bądź ich braku.
4. W swej skardze kasacyjnej M. S. zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania (art.145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art.134 § 1, art.141 § 4 i art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art.7, 8, 9 oraz 77 § 1, art.79 § 1 i 2, art.86, art.107 § 3, art.145 § 1 pkt 4, art.151 §§ 1 i 2 K.p.a.) oraz naruszenie przepisów prawa materialnego (art.4 ust.2 i 3 dekretu o archiwach państwowych w zw. z § 1, § 2, § 3, § 7, § 11 i § 12 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie państwowego zasobu).
Już we wniosku z dnia 5 maja 2000 r. strony ubiegające się o wznowienie wskazywały, iż decyzja z 1965 r. nigdy nie została stronom ani doręczona ani ogłoszona, a tym samym — nie została wprowadzona do obrotu prawnego. Istniejący dokument sentencji decyzji może być jedynie dowodem na to, co stanowiło rozstrzygnięcie decyzji, ale nie dowodem na okoliczności faktyczne, które zostały zawarte w uzasadnieniu (art.76 § 1 K.p.a.). Nie ma podstaw do przyjęcia, że współwłaścicielki brały czynny udział w postępowaniu, a w związku z tym nie ma podstaw do odmawiania wznowienia postępowania. Sąd I instancji winien rozważyć nie to, czy współwłaścicielki złożyły odpowiedni wniosek, czy też nie, lecz to, czy brały czy też bez swojej winy nie brały udziału w postępowaniu.
WSA nie naprawił braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO, czym naruszył art.141 § 4 P.p.s.a. Nie uzupełniono braków postępowania wyjaśniającego.
Akta sprawy administracyjnej zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 1965 r. stanowiły państwowy zasób archiwalny, a w konsekwencji podlegały wieczystemu przechowaniu (§ 7 rozporządzenia). Nie mogły być zniszczone bez zgody właściwej władzy archiwalnej (art.4 ust.3 dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych), tymczasem w aktach sprawy brak jest zgody na zniszczenie lub wybrakowanie akt dotyczących spornej decyzji z 1965 r.
Dlatego jedynym dowodem na doręczenie decyzji z [...] stycznia 1965 r. może być zwrotne poświadczenie odbioru. Takich dokumentów brak, w związku z tym brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż decyzja została komukolwiek doręczona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
A. Skarga kasacyjna W. K. nie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn formalnych.
Skarga kasacyjna powinna w szczególności zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art.176 P.p.s.a.). Skarżący zobowiązany jest wskazać przepisy prawa naruszone przez Sąd I instancji oraz uzasadnić swoje stanowisko przez odwołanie się do konkretnych fragmentów zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna W. K. nie odpowiada temu wzorcowi. Pismo to formułuje swój zarzut w sposób następujący: "Zaskarżam orzeczenie WSA w Bydgoszczy w całości i zarzucam mu naruszenie art.7, 8, 12, 77 w zw. z art.145 § 1 K.p.a., nadto zarzucam naruszenie art.106 i 107 decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnie, polegającą na ustaleniu, iż decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego zrodziła skutki materialnoprawne w postaci utraty przez dotychczasowych właścicieli własności gospodarstwa rolnego w związku z protokołem nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzony w Paryżu 20.3.1952 r. (art.1 - ochrona własności wyżej wymienionego protokołu)".
Po pierwsze, nie może być skuteczny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy art.7, 8, 12, 77 w zw. z art.145 § 1 i art.106 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż Sąd tych przepisów nie stosował. Sąd oceniał jedynie ich przestrzeganie w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, a skarga kasacyjna nie stawia zarzutu błędu Sądu w ocenie stosowania Kodeksu przez organy administracyjne, lecz Sądowi zarzuca naruszenie procedury administracyjnej.
Po drugie, skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, polegającą na ustaleniu, iż decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego zrodziła skutki materialnoprawne w postaci utraty przez dotychczasowych właścicieli własności gospodarstwa rolnego w sposób sprzeczny z protokołem nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzony w Paryżu 20.3.1952 r. (art.1 - ochrona własności wyżej wymienionego protokołu). Skarga kasacyjna w żadnym miejscu nie wyjaśniła jednak, w jaki sposób Sąd I instancji naruszył przepisy owej konwencji, albowiem zarówno zdanie bezpośrednio poprzedzające cytat art.1 protokołu nr 1 do Konwencji, jak i zdanie bezpośrednio po cytacie następujące mają za przedmiot obowiązki dowodowe i archiwizacyjne organów administracyjnych, a nie – obowiązki Sądu.
Po trzecie, skarga kasacyjna nie wykazała w jaki sposób i w jakim zakresie zarzucane naruszenie prawa materialnego uzasadniało wznowienie postępowania administracyjnego powiązanego z uchybieniami proceduralnymi.
Mając powyższe skarga kasacyjna W. K. podlega oddaleniu na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.).
B. Nie może być również uwzględniona skarga kasacyjna M. S..
1. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził trafnie, że istota sporu pomiędzy skarżącymi a organami administracji sprowadza się do określenia sposobu przeprowadzenia dowodu czy zapewniono udział stron w postępowaniu - w sytuacji kiedy brak jest akt postępowania administracyjnego.
Nie można bowiem kwestionować rozstrzygnięcia Sądu I instancji, z pominięciem (jak to czyni skarga kasacyjna) konstatacji oczywistego i przez nikogo nie kwestionowanego faktu, że obecnie ani organy administracyjne, ani sąd administracyjny nie dysponuje już pełną dokumentacją sprawy. Z tego powodu bezprzedmiotowe są obszerne wywody skargi kasacyjnej na temat dowodowego znaczenia dokumentacji doręczenia stronie decyzji i dokumentacji tego doręczania. Nie jest to polemika z zaskarżonym wyrokiem (a temu służy skarga kasacyjna), skoro Sąd w żadnym miejscu nie wypowiada się o treści przepisów o doręczaniu decyzji, o dacie wejścia decyzji do obrotu prawnego, ani o innych faktach, które mogą być analizowane w przypadku istnienia akt sprawy.
2. Nie można oczywiście uwzględnić tej części zarzutów skargi kasacyjnej, które oparte są na błędnej interpretacji art.106 § 3 P.p.s.a. ["Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie."]. Wbrew odmiennemu poglądowi przedstawionemu w skardze kasacyjnej, Sąd nie może uzupełniać braków postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ administracyjny. Kompetencje Sądu obejmują jedynie dokonanie oceny postępowania wyjaśniającego w I i II instancji administracyjnej i na tej podstawie — oddalenie skargi, bądź jej uwzględnienie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracyjny.
3. Trafnie Sąd I. instancji konfrontuje ze sobą twierdzenia skarżących i organów administracji na temat zakresu obowiązku organu administracji przechowywania akt sprawy.
Skarga kasacyjna M. S. uznaje za bezsporne stwierdzenie, że akta sprawy administracyjnej zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 1965 r. stanowiły państwowy zasób archiwalny, a zatem ex definitione miały historyczne znaczenie polityczne, społeczne, gospodarcze, kulturalne i naukowe. W konsekwencji akta te podlegały wieczystej archiwizacji. Skoro organy nie posiadają tej dokumentacji, ani zezwolenia na ich zniszczenie – to na organy spada ciężar wykazania, że strony miały zagwarantowany udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z 1965 r.
Gdyby to twierdzenie skargi kasacyjnej było trafne, to cała dokumentacja działalności organów administracyjnych miałaby znaczenie historyczne i podlegałaby wieczystemu przechowywaniu. Wówczas bezprzedmiotowe byłyby przepisy dekretu z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz.U. nr 19, poz.149) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz.U. nr 12, poz.66).
Prawidłowo Sąd I instancji wyeksponował czasowe jedynie (a nie – wieczyste) przechowywanie materiałów archiwalnych urzędów organów administracji (§ 7 i § 10 ust.1 lit c rozporządzenia). Urzędy na szczeblu powiatowym przechowywały akta przez 5 lat (rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia). Wyjątek w postaci wieczystego przechowywania obejmował jedynie materiały o wyjątkowej wartości historycznej, politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej (§ 12 ust.1 rozporządzenia). Skoro wykładnia nie może przekształcać wyjątku w zasadę, więc nie można uznać za przekonujące i skuteczne twierdzenie skargi kasacyjnej, że akta tej właśnie sprawy taką wyjątkową wartość oczywiście posiadały.
Strona ma prawo mieć wątpliwości co do zasadności czy trafności tamtych przepisów, co nie zmienia faktu ich wcześniejszego obowiązywania. Prawidłowość działania ówczesnych organów administracyjnych może być oceniana przez Sąd poprzez odwołanie się do wskazanych przepisów. Z samego tylko faktu niemożności odnalezienia zgody na zniszczenie akt sprawy nie można wyprowadzać wniosku, że takiego zezwolenia nie było.
4. Kierując się powyższymi przesłankami Sąd I instancji trafnie uznał, że organy administracyjne prawidłowo zinterpretowały i zastosowały art.76 § 1 K.p.a. Mając do dyspozycji klauzulę ostateczności decyzji z dnia [...] stycznia 1965 r. prawidłowo organy administracyjne oraz Sąd I. instancji przyjęły domniemanie spełnienia przesłanek owej ostateczności, w tym także — prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 1965 r.
Posiadanie przez organ administracyjny dokumentu urzędowego, korzystającego z ustawowego domniemania prawdziwości i wiarygodności, skutkuje odstępstwem od generalnej reguły obciążenia organu ciężarem dowodowym (artykuły 7 i 77 K.p.a).
W tej sytuacji ciężar dowodu, mogącego obalić powyższe domniemanie, spadał w całości na stronę, która wyprowadza wnioski z obalenia owego domniemania. W sprawie, której dotyczy zaskarżony wyrok, strony nie przedstawiły dowodu obalającego domniemanie płynącego z klauzuli ostateczności decyzji z dnia [...] stycznia 1965 r. Nie zostało więc obalone domniemanie, że decyzja została wydana na wniosek ówczesnych współwłaścicieli gospodarstwa rolnego, a w połączeniu z klauzulą prawomocności — że została prawidłowo i skutecznie doręczona.
C. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał wnioskowanie organów administracyjnych jako racjonalne i zgodne z prawem, a w konsekwencji — orzekł jak w sentencji na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.).