II OSK 2165/23

II OSK 2165/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1199/22 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2023-07-19
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 101 ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 22 listopada 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1199/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1199/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), zwanej dalej "u.s.g.", odrzucił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...].
Sąd I instancji wskazał, że na tle art. 101 ust. 1 i 2 u.s.g. dla dopuszczalności powtórnej kontroli sądowej tego samego aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma rzeczywisty przedmiot wydanego rozstrzygnięcia, który wraz z uprawomocnieniem się wyroku uzyskuje cechę powagi rzeczy osądzonej (por. postanowienia NSA: z 16 marca 2022 r., II OZ 113/22 oraz z 28 kwietnia 2015 r., II OSK 826/15). W niniejszej sprawie przedmiotem rozpatrywanej skargi jest § 20 ust. 14 ww. uchwały w zakresie w jakim "zakazuje się adaptacji, rozbudowy i przebudowy istniejących budynków przy ul. [...] oraz ustala się ich docelową likwidację", w zakresie w jakim dotyczy działki nr [...] (której aktualnym użytkownikiem wieczystym oraz właścicielem lokali znajdujących się w budynkach zlokalizowanych na tej działce jest M. sp. z o.o. z siedzibą w W.). W tym zakresie choć w odniesieniu do innego podmiotu orzekały już Sądy Administracyjne, tj. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok z 27 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2291/15, którym została oddalona skarga B. S.A. na ww. uchwałę, tj. podmiotu, który był poprzednim użytkownikiem wieczystym ww. działki oraz właścicielem usytuowanych na niej dwóch budynków; Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 478/16, oddalił zaś skargę kasacyjną. Z ww. wyroków wynika, że również poprzedni skarżący (B. S.A.) wywodził swój interes prawny z prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości gruntowej oraz z prawa własności. Co więcej, rozpoznając poprzednią skargę na zaskarżoną uchwałę, sądy administracyjne obu instancji prowadziły rozważania przede wszystkim w odniesieniu do tych ustaleń zaskarżonej uchwały, które przewidywały zakaz adaptacji, rozbudowy i przebudowy tych samych budynków oraz ustalają ich docelową likwidację.
W ocenie Sądu, nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której sąd administracyjny byłby zobligowany do ponownej kontroli tego samego aktu prawa miejscowego w odniesieniu do tożsamego naruszenia interesu prawnego, w którym to zakresie podjęto już prawomocne rozstrzygnięcie. Granice rozpoznania skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczone są naruszeniem interesu prawnego skarżącego, który w obu przypadkach jest identyczny, bowiem określony prawem rzeczowym do tej samej nieruchomości (por. postanowienie NSA z 15 marca 2023 r., II OSK 248/22). Zarówno w poprzedniej, jak w obecnie rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli mają być również te same regulacje. Co więcej, aktualnie strona skarżąca zaskarżyła tę uchwałę w części, tj. w odniesieniu do § 20 ust. 14, w zakresie w jakim "zakazuje się adaptacji, rozbudowy i przebudowy istniejących budynków przy ul. [...] oraz ustala się ich docelową likwidację", a zatem wprost wyznaczyła granice rozpoznania niniejszej sprawy mieszczące się w całości w przedmiocie orzekania sądów administracyjnych w omówionych wyżej wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt II OSK 478/16 oraz IV SA/Wa 2291/15.
Sąd zaznaczył, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, uznał, że art. 101 ust. 2 u.s.g. ogranicza prawo do sądu w sposób dopuszczalny w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że jeżeliby każdy obywatel wspólnoty samorządowej w każdym czasie mógł składać kolejne skargi na uchwały organów stanowiących gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej niezależnie od tego, że stanowiły już przedmiot merytorycznego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, prowadziłoby to do naruszenia zasady pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP), a przez stan niepewności prawa ograniczałoby zdolność gminy do wykonywania zadań publicznych. Godziłoby równocześnie w prawa ogółu obywateli – tych osób lub ich grup, które nie mogłyby uzyskać realizacji ich interesu prawnego lub uprawnień gwarantowanych zaskarżaną uchwałą.
Zdaniem Sądu, strona skarżąca nie ma przy tym racji, że powaga rzeczy osądzonej w sprawie kontroli legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest pochodną zarzutów skargi. Wypada przypomnieć, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym znaczenia w niniejszej sprawie). Zatem to nie zarzuty skargi wyznaczają przedmiot orzeczenia Sądu, lecz rzeczywisty przedmiot wydanego rozstrzygnięcia.
Sąd miał również na uwadze, że w świetle art. 101 ust. 2 u.s.g., rozpoznanie skargi na uchwałę jest dopuszczalne w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego, które nie było przedmiotem orzekania w poprzedniej sprawie (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 332/18). Należy jednak podkreślić, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Zarówno w sprawie ze skargi B. S.A. jak i w niniejszej sprawie, skarżący upatrywali i upatrują naruszenia swojego interesu prawnego we wprowadzonym zakazie adaptacji, rozbudowy i przebudowy budynków ustaleniu ich docelowej likwidacji. A zatem to samo naruszenie interesu prawnego, które wskazuje obecnie strona skarżąca, stało się już przedmiotem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, oddalającego skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- art. 140 w zw. z art. 233 Kodeksu cywilnego w związku z art. 101 ust. 2 u.s.g. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że uchwała w zaskarżonym zakresie nie narusza indywidualnego interesu prawnego skarżącej jako użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie, VI Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], obejmującej działkę ewidencyjną o numerze [...], położoną w obrębie ewidencyjnym [...], odrębnego od interesu prawnego innych podmiotów, co doprowadziło do odrzucenia przez WSA skargi jako niedopuszczalnej;
- art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że uchwała w zaskarżonym zakresie nie narusza istoty prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przysługującego skarżącej, a w konsekwencji, że uchwała nie narusza indywidualnego interesu prawnego skarżącej jako użytkownika wieczystego nieruchomości, odrębnego od interesu prawnego innych podmiotów, co doprowadziło do odrzucenia przez WSA skargi jako niedopuszczalnej.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 101 ust. 2 u.s.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie posiada indywidualnego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, odrębnego od interesu prawnego podmiotu, którego skargę na uchwałę WSA uprzednio rozpoznał i oddalił, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika jednoznacznie że:
(i) sytuacja prawna, w której znajduje się skarżąca, jest odmienna od sytuacji prawnej, w której znajdował się podmiot, którego skargę na uchwałę WSA uprzednio rozpoznał i oddalił,
(ii) wskutek wydania uchwały naruszony został indywidualny interes prawny specyficzny dla skarżącej,
(iii) ww. wniesiona uprzednio skarga na uchwałę nie została rozpoznana przez WSA i NSA w sposób wyczerpujący, tj. Sądy obu instancji rozpoznając tę skargę nie brały pod uwagę naruszeń interesu prawnego podmiotu skarżącego będących skutkiem podjęcia uchwały, które to przypadki naruszeń zostały podniesione w skardze, a zatem zakres przedmiotowy skargi w istotnym zakresie nie został jak dotąd rozstrzygnięty w toku postępowania sądowoadministracyjnego i winno to zostać uczynione w ramach postępowania zainicjowanego skargą,
co łącznie doprowadziło do odrzucenia przez WSA skargi jako niedopuszczalnej;
- art. 58 § 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn w sytuacji, gdy w okolicznościach sprawy skarga winna zostać przyjęta do merytorycznego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną (wniesiona w terminie, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a.) Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji trafnie ocenił, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 2 u.s.g. do odrzucenia skargi skarżącej Spółki na ww. uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ma rację Sąd I instancji, że dla tej oceny ma przesądzające znaczenie wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z 27 listopada 2015 r. o sygn. akt IV SA/Wa 2291/15, którym oddalono skargę innego podmiotu na tą samą uchwałę (wyrokiem z 18 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 478/16, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, co oznacza, że ww. wyrok WSA stał się prawomocny). Wskazania wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono pogląd, zgodnie z którym możliwe jest ponowne rozpoznanie skargi innego podmiotu na tą samą uchwałę, ale tylko w zakresie przysługującego stronie skarżącej indywidualnego interesu prawnego.
Niemniej przyjęcie tego poglądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie uprawnia do skutecznego twierdzenia, że skoro ze skargą "zwykłą" wystąpił nowy właściciel nieruchomości, to taki podmiot znajduje się w "odmiennej sytuacji prawnej", czy też, że zaistniał "specyficzny indywidualny interes prawny", co miałoby uzasadniać merytoryczne ponowne rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny na tą samą uchwałę.
Argumentacja skarżącej Spółki, ale też jej zarzuty zawarte w skardze "zwykłej" w istocie dotyczą tego samego zagadnienia prawnego, które było już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tj. kwestii zakresu praw dotyczących działki nr 35/2, w tym tego w jaki sposób ukształtowano w zaskarżonej uchwale zakres prawa do jej zabudowy (patrz: § 20 ust. 14 zaskarżonej uchwały, w którym ustanowiono zakaz adaptacji, rozbudowy i przebudowy istniejących budynków przy ul. [...] oraz ustalono ich docelową likwidację) z uwzględnieniem przysługującego danemu podmiotowi prawa użytkowania wieczystego i prawa własności znajdujących się na tej nieruchomości zabudowań. W głównej mierze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 2291/15 dotyczył tych kwestii i wydając go Sąd w tym zakresie nie doszukał się aby zaskarżona uchwała naruszała prawo w stopniu, który wymagałby stwierdzenia jej nieważności. W tym zaś zakresie skarżąca Spółka w skardze kasacyjnej nie wykazała aby odmiennie kształtował się jej interes prawny związany z przysługującym jej do tej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego i prawa własności lokali znajdujących się w budynkach (uprawnienia właściciela z art. 140 K.c. oraz uprawnienia użytkownika wieczystego z art. 233 K.c.). Nie wykazano aby zakres tych praw do nieruchomości był inny (odmienny) niż ten, który przysługiwał jej poprzednikowi prawnemu, którego skargę na ww. uchwałę WSA oddalił ww. wyrokiem o sygn. akt IV SA/Wa 2291/15. Stwierdzenia takiej odmienności nie uzasadnia argumentacja odwołująca się do zdarzeń faktycznych, wskazujących na podjęcie przez skarżącą Spółkę działań inwestycyjnych na nieruchomości (roboty modernizacyjne), ponieważ tego rodzaju okoliczności faktyczne nie mają wpływu na prawny zakres uprawnień przysługujących skarżącej Spółce do nieruchomości, a wynikających z art. 140 i art. 233 K.c. To, że skarżąca Spółka doprowadziła swoimi działaniami do określonej sytuacji faktycznej w związku z modernizacją budynków nie ma wpływu na zakres przysługującego jej prawa użytkowania własności i prawa własności budynków. Ponadto dla tej oceny nie ma znaczenia argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na to jakie zarzuty w skardze "zwykłej" sformułowano w związku ze wskazaną wyżej problematyką prawną, tj. że są to inne zarzuty niż w sprawie IV SA/Wa 2291/15. Niezależnie bowiem od wskazywanej "odmienności" sformułowanych zarzutów obu skarg, w istocie skarga skarżącej Spółki i jej wszystkie zarzuty dotyczą tożsamej problematyki związanej z ustanowionym w zaskarżonej uchwale zakresem prawa do zabudowy (patrz: § 20 ust. 14 zaskarżonej uchwały), który sprowadza się do możliwości dokonania jedynie remontu budynków. Także poprzednik prawny skarżącej Spółki upatrywał w tym ustanowionym zakresie prawa zabudowy naruszenia prawa, choć w swojej skardze sformułował tylko jeden zarzut. Wynika z tego, że tego rodzaju "odmienności" nie uprawniają do skutecznego twierdzenia, że w okolicznościach niniejszej sprawy istnieje indywidualny interes prawny skarżącej Spółki, który uzasadniałby ponowne merytoryczne rozpoznanie skargi na tą samą uchwałę przez sąd administracyjny. Ma rację Sąd I instancji, że zarówno w sprawie ze skargi B. S.A. jak i w niniejszej sprawie, skarżący upatrywali i upatrują naruszenia swojego interesu prawnego we wprowadzonym zakazie adaptacji, rozbudowy i przebudowy budynków ustaleniu ich docelowej likwidacji. Jak trafnie stwierdził Sąd, to samo naruszenie interesu prawnego, które wskazuje obecnie strona skarżąca, stało się już przedmiotem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, oddalającego skargę. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. A zatem dla dopuszczalności skargi na uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest więc ustalenie zakresu związania Sądu obecnie rozpoznającego sprawę wcześniejszym wyrokiem dotyczącym tej samej uchwały. W okolicznościach niniejszej sprawy należało zaś uznać, że w granicach rozpoznania poprzedniej skargi Sąd dokonał oceny rozwiązań planistycznych z punktu widzenia indywidualnych praw podmiotu do działki nr [...], do której aktualnie prawa przysługują kolejnemu podmiotowi, tj. skarżącej Spółce.
W tych warunkach skoro zaistniała procesowa przeszkoda do merytorycznego rozpoznania skargi skarżącej Spółki, Sąd I instancji, wydając zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi, nie mógł dokonać in meriti oceny co do narusza istoty prawa użytkowania wieczystego, i takiej też oceny – wbrew twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej – nie wypowiedział wydając zaskarżone postanowienie. Z jego uzasadnienia wynika bowiem, że Sąd I instancji miał na względzie to, iż rozpoznając poprzednią skargę na zaskarżoną uchwałę, sądy administracyjne obu instancji prowadziły rozważania przede wszystkim w odniesieniu do tych ustaleń zaskarżonej uchwały, które przewidywały zakaz adaptacji, rozbudowy i przebudowy tych samych budynków oraz ustalają ich docelową likwidację. Nie można zatem w omawianym zakresie doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 140 w zw. z art. 233 K.c. w zw. z art. 101 ust. 2 u.s.g., art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 101 ust. 2 u.s.g. i art. 58 § 1 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.
W związku ze złożoną odpowiedzią na skargę kasacyjną nie orzeczono o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, że o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę lub umarzającego postępowanie sądowoadministracyjne (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).