II OSK 1324/24

II OSK 1324/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-07-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2445/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Odmówiono zmiany postanowienia
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku A.M. i M.M. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr 19/2023 w sprawie ze skargi kasacyjnej A.M. i M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2445/23 w sprawie ze skargi A.M. i M.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 sierpnia 2023 r. znak: 575/OPON/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odmówić zmiany postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2445/23
Uzasadnienie
A.M. i M.M. (dalej: "skarżący") złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 11 sierpnia 2023 r., znak: 575/OPON/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku garażowego jednostanowiskowego wraz z zagospodarowaniem terenu przy ul. M. nr [...] w W. na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W skardze zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 kwietnia 2023 r., nr 19/2023.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 29 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2445/23/23 odmówił wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że we wniosku o wstrzymanie skarżący powołali się na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci utraty przez należącą do nich nieruchomość charakteru budynku wolnostojącego, obniżenia jej wartości ekonomicznej i historycznej a następczo także utrudnienia jej ewentualnej sprzedaży oraz zmianę charakteru zabudowy objętego ochrona konserwatorską obszaru Żoliborza Historycznego. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji – w ocenie skarżących - jest konieczne również w związku z faktem, że w sprawie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 3 marca 2023 r., znak WZWL.5142.324.2023.EK, zezwalającej inwestorom na realizację ich zamierzenia budowlanego, która to stanowi prejudykat dla decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 19/2003, toczy się obecnie postępowanie z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności, które ze wszelkim prawdopodobieństwem zakończy się stwierdzeniem nieważności pozwolenia konserwatorskiego, czego następstwem będzie nieważność przedmiotowych decyzji organów obu instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Ponadto skarżący wskazali, że równolegle, w związku z postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 17 maja 2023 r., stwierdzającym niedopuszczalność odwołania od ww. decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, przed WSA w Warszawie, pod sygn. akt VII SA/Wa 1673/23, obecnie toczy się postępowanie ze skargi z 13 czerwca 2023 r., jaką na to postanowienie wnieśli skarżący. Zaznaczyli, że rozstrzygnięcie tego postępowania ma także istotne znaczenie dla ważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 19/2003, co również przemawia za koniecznością wstrzymania wykonania tej decyzji do czas ostatecznych rozstrzygnięć zarówno w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego jaki i decyzji Wojewody Mazowieckiego z 11 sierpnia 2023 r., która stanowi przedmiot niniejszej skargi.
Zdaniem Sądu I instancji skarżący nie wykazali, aby wykonanie decyzji objętych wnioskiem mogło spowodować skutki, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."). Podniósł, że niewątpliwie realizacja, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia tej inwestycji. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd nie ocenia jednak prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2445/23 oddalił powołaną na wstępie skargę skarżących.
Skarżący pismem z 5 lutego 2024 r. złożyli zażalenie na ww. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 stycznia 2024 r., w którym wnieśli o jego zmianę i wstrzymanie wykonania decyzji. Podnieśli, że przyjmując – czysto teoretycznie – że treść skargi nie uzasadniała wniosku o wstrzymanie decyzji, to z całą pewnością takie uzasadnienie wynika z pozostałej dokumentacji, w tym formułowanych przez skarżących pism w toku postępowania administracyjnego. Następnie skarżący wskazali, że realizacja zamierzania inwestycyjnego prowadzić będzie do utraty przez należącą do nich nieruchomości charakteru budynku wolnostojącego, obniżenia jego wartości ekonomicznej i historycznej a następczo także utrudnienia jej ewentualnej sprzedaży oraz zmianę charakteru zabudowy objętego ochrona konserwatorską obszaru Żoliborza Historycznego. Podnieśli także, że próba odwrócenia skutków poprzez realizację zamierzenia, w przypadku uchylenia zaskarżonych decyzji, spotka się ze zdecydowanym oporem inwestorów, czego następstwem proces odwracania z całą pewnością będzie długotrwały i niezmiernie trudny.
Następnie skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 stycznia 2024 r., w której ponownie sformułowali wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazali, że wykonanie decyzji rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków po ich stronie w postaci utraty przez należącą do nich nieruchomość charakteru budynku wolnostojącego, obniżenia jego wartości ekonomicznej i historycznej a następczo także utrudnienia jej ewentualnej sprzedaży oraz zmianę charakteru zabudowy objętego ochrona konserwatorską obszaru Żoliborza Historycznego. Wstrzymanie wykonania decyzji jest konieczne również w związku z faktem, że w sprawie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 3 marca 2023 r., toczy się obecnie postępowanie z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności, które ze wszelkim prawdopodobieństwem zakończy się stwierdzeniem nieważności pozwolenia konserwatorskiego, czego następstwem będzie nieważność przedmiotowych decyzji organów obu instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Równolegle, w związku z postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 17 maja 2023 r., przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, pod sygn. akt VII SA/Wa 1673/223, obecnie toczy się postępowanie ze skargi skarżących. Rozstrzygnięcie tego postępowania ma także istotne znaczenie dla ważności decyzji, która stanowi przedmiot niniejszego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 24 lipca 2024 r., sygn. akt II OZ 360/24 oddalił zażalenie na powyższe postanowienie.
W uzasadnieniu Sąd uznał, że skarżący poprzestali na ogólnikowych twierdzeniach, które pozbawione są szerszego uzasadnienia. Nie wynika z nich m.in. rozmiar wyrządzonych szkód np. co do obniżenia wartości nieruchomości. Sam zaś charakter spornej inwestycji sam w sobie nie świadczy, że wartość nieruchomości faktycznie ulegnie obniżeniu bądź też aby skarżący mieli problem przy potencjalnej jej sprzedaży. Wyjaśnić jednocześnie, że przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami, które nie tylko bezpośrednio będą związanymi z jej wykonaniem, ale także, których nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Niewątpliwie zaś realizacja przedmiotowej inwestycji nie spowoduje, że nie będzie możliwe przywrócenie stanu pierwotnego w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a zatem także przywrócenia nieruchomości skarżących charakteru budynku wolnostojącego.. Wykonanie obiektu budowlanego jest bowiem zdarzeniem faktycznym, które można odwrócić. Przy czym to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed zakończeniem postępowania sądowego. Prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że zaskarżona decyzja zostanie uchylona, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Takie okoliczności nie były wskazane przez skarżących.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy odnotować, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest kolejnym wnioskiem tego rodzaju złożonym w toku postępowania sądowoadministracyjnego, w związku z czym powinien zostać rozpoznany, stosownie do postanowień art. 61 § 4 p.p.s.a., jako wniosek o zmianę postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie § 2 i 3 sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że zmiana postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności możliwa jest wyłącznie wtedy, gdy za taką zmianą przemawia zmiana okoliczności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki, które przemawiałyby za zmianą prawomocnego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 grudnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2445/23. Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej dotycząca żądania wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest bowiem tożsama z przedstawioną w pierwotnym wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, która została uznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za niewystarczającą do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu, a ocenę tę podzielił Naczelny Sąd Administracyjny oddalając zażalenie na to postanowienie.
Zwrócić należy uwagę, że w zawartym w skardze kasacyjnej wniosku o wstrzymanie skarżący po raz kolejny podnieśli, że realizacja zamierzania inwestycyjnego prowadzić będzie do utraty przez należącą do nich nieruchomości charakteru budynku wolnostojącego, obniżenia jego wartości ekonomicznej i historycznej a następczo także utrudnienia jej ewentualnej sprzedaży oraz zmianę charakteru zabudowy objętego ochrona konserwatorską obszaru Żoliborza Historycznego. Wskazywali także, że wszczęli postępowania, których rozstrzygnięcie ma istotne znaczenie dla ważności decyzji, która stanowi przedmiot niniejszego postępowania. Te wszystkie okoliczności były już natomiast przedmiotem oceny sądów administracyjnych obu instancji pod kątem możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonej w tej sprawie decyzji jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną nie przedstawił zatem żadnych nowych okoliczności, które mogłyby wskazywać, że z innych powodów wykonanie zaskarżonej decyzji rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Okoliczność ta uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu stwierdzenie, że zachodzą okoliczności uzasadniające zmianę postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2445/23 o odmowie wstrzymania zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 4 i 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.