II OSK 1324/20

II OSK 1324/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 310/19 - Wyrok WSA w Krakowie z 2019-10-18
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 61 pkt 1, art. 67 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1257
z art. 7, art. 77 § 1, art 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 310/19 w sprawie ze skargi S.P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2019 r., nr 29/2019 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 października 2019 r., II SA/Kr 310/19 oddalił skargę S. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 22 stycznia 2019 r. nr 29/2019. Wskazaną decyzją MWINB, w wyniku rozpatrzenia odwołania S. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Tarnowskiej (dalej: PINB) z 25 maja 2018 r. nr 34/2018, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części, w jakiej organ, działając na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej: p.b., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej: k.p.a., nakazał S. P. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 6,25 m x 6,15 m zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...] oraz uporządkowanie terenu po jej wykonaniu, zmieniając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. rozstrzygnięcie PINB w części dotyczącej terminu wykonania ww. obowiązku poprzez określenie, iż termin rozpoczęcia rozbiórki wynosi 2 miesiące od dnia doręczenia decyzji, natomiast zakończenie rozbiórki i uporządkowanie terenu powinno nastąpić do 30 czerwca 2019 r.
S. P. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów postępowania, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez nierozpatrzenie sprawy co do istoty, tj. pominięcie zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przez organ podstawowych zasad postępowania administracyjnego;
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie prawne, naruszające prawa skarżącego i utrudniające kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku;
II. przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 67 p.b. poprzez wadliwe jego zastosowanie, wynikające z uznania, że obiekt nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, jak również poprzez zastosowanie tegoż przepisu do obiektu budowlanego znajdującego się w ciągłej eksploatacji.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie kosztów niepłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, oświadczając, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej z 23 stycznia 2023 r. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony ich praw zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.
Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozbawiony zasadności jest zarzut upatrujący naruszenia przez Sąd I instancji ww. przepisu w sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd, stwierdzając, że decyzja MWINB z 22 stycznia 2019 r. odpowiada prawu. Uzasadnienie wyroku pozbawione jest zarzucanej mu wadliwości, Sąd wyjaśnił bowiem w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., zakres zastosowania normy art. 67 ust. 1 p.b. i powiązał ją z ustalonym stanem faktycznym sprawy, wskazując, które kwestie rzutowały i dlaczego na nietrafność zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, co przekłada się na nieskuteczność twierdzenia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji oparł się na błędnych ustaleniach, czego rezultatem było określenie sytuacji skarżącego w sposób "bezrefleksyjny", tj. powtarzający wnioski niewłaściwie sformułowane w toku postępowania przez organy nadzoru budowlanego.
Analiza postawionych Sądowi I instancji zarzutów skargi kasacyjnej każe uznać, że spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy Sąd prawidłowo podzielił zapatrywanie MWINB, iż w sprawie znajduje zastosowania art. 67 ust. 1 p.b. uprawniający do wydania decyzji nakazującej właścicielowi obiektu budowlanego jego rozbiórkę, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Autor skargi kasacyjnej, zwalczając stanowisko Sądu I instancji zarzucił, że przyjęta w zaskarżonym wyroku ocena prawna narusza przepisy postępowania. Powołując się na tę wadliwość, ograniczył jednakże postawiony Sądowi w podstawie kasacyjnej zarzut wyłącznie do wskazania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdy tymczasem przepis ten sprowadza się do określenia kompetencji sądu administracyjnego w fazie orzekania w razie stwierdzenia przy kontroli zaskarżonej decyzji (postanowienia) "innego naruszenia przepisów postępowania", jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co nadaje mu charakter przepisu ogólnego (wynikowego), nie mogącego stanowić samodzielnej podstawy zaskarżenia wyroku (por. wyrok NSA z 21 września 2022 r., II OSK 4017/19; wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r., II OSK 1193/21; wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., II OSK 1830/18).
Wobec nieoznaczenia w skardze kasacyjnej jako naruszonych przepisów k.p.a. regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, w tym gromadzenia dowodów i ich oceny w sprawie administracyjnej (art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), nie zostały podważone w kontrolowanym przypadku te ustalenia, z których wynika, że stan techniczny spornego budynku gospodarczego (garażu) wybudowanego w latach 60. ubiegłego wieku nie jest odpowiedni. Jeżeli pod pojęciem "nieużytkowania" obiektu budowlanego rozumieć na gruncie art. 67 ust. 1 p.b. stan, w którym nie da się ujawnić przejawów korzystania z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, to materiał dowodowy tego rodzaju stan w odniesieniu do spornego budynku potwierdzał. Wynika z niego bowiem jednoznacznie nieposiadanie przez budynek gospodarczy jakichkolwiek właściwości użytkowych (eksploatacyjnych), z czym w łączności pozostaje stwierdzony brak podjęcia przez skarżącego działań właściwie zabezpieczających budynek przed jego degradacją techniczną oraz dewastacją. W oświadczeniu z 15 listopada 2018 r. M. N. określiła sporny obiekt i działkę na której się on znajduje mianem "pustostanu" istniejącego od ponad 35 lat. Skarżący, zgodnie z informacją ujętą w aktach postępowania, co akcentuje skarga kasacyjna, miał dokonywać remontów budynku w 2008 i 2013 r., jednakże podczas przeprowadzonej 16 listopada 2018 r. rozprawy administracyjnej zaprzeczył tym działaniom biorący w niej udział T. N. (protokół rozprawy, k. 87 akt adm.), co Sąd I instancji w kontekście rodzaju stwierdzonych uszkodzeń i zniszczeń budynku musiał mieć na uwadze, zauważając, że skarżący nie wykonywał niezbędnych bieżących w nim napraw.
Prawidłowa ocena materiału dowodowego nakazywała w sprawie uznać, że stanowiący przedmiot postępowania obiekt nie jest użytkowany przez skarżącego pozostającego od 2000 r. jego właścicielem, ale także, co istotne, że wbrew obowiązkowi określonemu w art. 61 pkt 1 p.b. nie jest on przez skarżącego utrzymywany zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 p.b., tj. w należytym stanie technicznym i estetycznym, nieskutkującym nadmiernym pogorszeniem właściwości użytkowych i sprawności technicznej obiektu budowlanego. Kondycja, w jakiej obecnie znajduje się obiekt wraz ze wszystkimi elementami budowlanymi, wskazuje, że nie nadaje się on aktualnie do remontu, odbudowy lub wykończenia.
Należy przypomnieć, że w piśmiennictwie dotyczącym zasad określania zdatności obiektów budowlanych do użytkowania przyjmuje się, iż w technicznym znaczeniu degradacja obiektu budowlanego jest związana z fizykochemicznymi zmianami tego obiektu na skutek jego użytkowania, i jest wynikiem procesu pogarszania właściwości wytrzymałościowych i użytkowych poszczególnych elementów obiektu, a tym samym całego obiektu budowlanego. Jakkolwiek brak jest ujednoliconych zasad formułowania ocen stanu technicznego konstrukcji i elementów konstrukcji obiektów budowlanych, to proces diagnozowania stanu technicznego obiektów technicznych pozwala wyznaczyć sytuację, w której istnieje stan niezdatności obiektu budowlanego. Jest on stanem, w którym obiekt posiada całkowitą niezdolność do wykonywania swoich zadań, zgodnie z przewidywanym dla tego obiektu przeznaczeniem. To stan, w którym obiekt budowlany przekroczył stan graniczny nośności konstrukcji lub stan graniczny użytkowania, w którym określone parametry (techniczne lub użytkowe) osiągnęły wartości uznane za niedopuszczalne ze względów technicznych, funkcjonalnych i (lub) ekonomicznych. Jest to stan wynikający ze zniszczeń elementów (konstrukcyjnych, niekonstrukcyjnych i instalacyjnych), które uniemożliwiają bezpieczne użytkowanie obiektu. W takim stanie obiekt może przejść w każdej chwili w stan katastrofy budowlanej w związku ze zniszczeniem poszczególnych elementów lub całości obiektu budowlanego (por. A. Baryłka, Zagadnienie zdatności obiektów budowlanych do użytkowania w problematyce inżynierii bezpieczeństwa tych obiektów, Inżynieria Bezpieczeństwa Obiektów Antropogenicznych 2019, nr 12). Stan ten, jak się przyjmuje, jest zazwyczaj poprzedzony stanem krytycznej zdatności obiektu budowlanego, w którym obiekt nie posiada zdolności do wykonania pełnego zakresu przeznaczonych mu zadań z uwagi na to, że znalazł się w stanie zagrożenia granicznego nośności lub użytkowalności. Nie może ulegać wątpliwości, że konstrukcja budynku zawsze powinna spełniać warunki zapewniające nieprzekroczenie stanów granicznych nośności oraz stanów granicznych przydatności do użytkowania w żadnym z jego elementów i w całej konstrukcji. Stany te uważa się za przekroczone, jeżeli konstrukcja powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi znajdujących się w budynku oraz jego pobliżu, a także zniszczenie wyposażenia lub przechowywanego mienia (por. K. Michalik, Zużycie techniczne budynków i budowli, Prawo i Budownictwo, Chrzanów 2014, s. 39 i n.).
Załączona do akt sprawy ekspertyza techniczna z czerwca 2017 r. wykonana przez rzeczoznawcę budowlanego (k. 30 akt adm.) wskazuje, że sporny obiekt w znaczeniu wyżej przedstawionym posiada całkowitą niezdolność do wykonywania swoich zadań, zgodnie z przewidywanym dla niego przeznaczeniem. W ekspertyzie zauważa się, że ściany budynku garażu są w stanie krytycznym, a strop i dach nadają się tylko do wyburzenia, materiałów z rozbiórki nie można przy tym wykorzystać do odbudowy z uwagi na ich zużycie (nie można ich traktować jako materiału budowlanego). W załączniku uzupełniającym wnioski ekspertyzy (pismo z 21 sierpnia 2018 r., k. 35 akt adm.) jej autor podtrzymał sformułowane przez siebie stanowisko, podnosząc, że sporny obiekt budowlany powinien zostać wyburzony wobec tego, iż stwarza poważne zagrożenie bezpieczeństwa ze względu na wolny dostęp do niego osób nieupoważnionych oraz nieodpowiedni stan techniczny, który grozi jego zawaleniem. Ocena ta współbrzmi z wnioskami wynikającymi z przeprowadzonych przez inspektorów PINB oględzin budynku, które wskazują na realną groźbę zawalenia obiektu (protokół oględzin z 19 października 2018 r., k. 80 akt adm.).
Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, dla którego podstawą jest art. 67 ust. 1 p.b., stanowi każdorazowo następstwo dwojakiego rodzaju przyczyn. Do pierwszej grupy należą kwestie łączące się ze stanem technicznym obiektu, co wyraża się w sformułowaniu ustawowym, że "nie nadaje się on do remontu, odbudowy lub wykończenia". W ramach drugiej grupy przyczyn, niezbędnym pozostaje ustalenie intencji właściciela odnośnie do podjęcia i wykonania prac remontowych, wykończeniowych bądź odbudowy. Jeżeli wykonanie takich robót byłoby obiektywnie i technicznie możliwe, wówczas organ powinien wydać decyzję na podstawie art. 66 p.b., określając rodzaj koniecznych do wykonania robót oraz termin ich realizacji, a w dalszej kolejności - w sytuacji niewywiązania się przez właściciela z nałożonego na niego obowiązku - wydać nakaz rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 1 p.b. (por. A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, s. 863). Bierność właściciela i brak rzeczywistej chęci przeprowadzenia remontu, przejawiająca się niepodjęciem działań zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, nie uzasadniają odstąpienia od wydania decyzji rozbiórkowej w trybie art. 67 ust. 1 p.b. (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II OSK 782/16). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną powyższe stanowisko w całości podziela.
W rozpoznawanej sprawie, wbrew odmiennemu poglądowi skarżącego, Sąd I instancji nie naruszył art. 67 ust. 1 p.b., aprobując ocenę MWINB, zgodnie z którą zachodziła podstawa do nakazania skarżącemu wykonania rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], albowiem wnioski wynikające z postępowania wyjaśniającego wykluczają istnienie warunków do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Artykułowaniu woli "modernizacji" budynku, czy też zamiaru jego "rewitalizacji" organy nadzoru budowlanego nie musiały przypisywać prawnej doniosłości, jeżeli skarżący nie podjął jakichkolwiek rzeczywistych działań, które zmierzałyby do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a zgromadzony materiał dowodowy wskazywał, iż wyeliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości nie może zostać osiągnięte poprzez remont budynku, ale wiązać się musi z jego rozbiórką i wybudowaniem w jego miejscu całkowicie nowego obiektu z użyciem nowych materiałów budowlanych. Za niewystarczające, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać trzeba ogólne wskazywanie przez skarżącego w odwołaniu od decyzji PINB, że "przy obecnej wiedzy technicznej i nieograniczonym dostępie do technologii i materiałów w budownictwie, każdy budynek można remontować, przebudowywać, rozbudowywać". Z akt sprawy wynika, że skarżący jakkolwiek w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji zgłosił zastrzeżenia względem treści sporządzonej ekspertyzy technicznej i kwestionując jej uzupełniające wnioski dotyczące oceny stanu technicznego budynku i możliwości przeprowadzenia jego remontu poinformował organ o zamiarze zlecenia odrębnego opracowania, jednakże w piśmie z 28 listopada 2017 r. (k. 44 akt adm.) odstąpił od realizacji tego zobowiązania, wyjaśniając, że uzyskane informacje od podmiotu, który mógłby sporządzić nową ekspertyzę techniczną, wskazywać mają na jej (ekonomiczną) bezzasadność i merytoryczną nieprzydatność. Nie stanowi wadliwości, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kierowanie się w kontrolowanym przypadku przez organy nadzoru budowlanego krytycznym stanem konstrukcji budynku usytuowanego w granicy działki, w tym uwzględnieniem, że częściowo zawalona więźba dachowa obiektu sprawia, iż dachówki spadają z dachu na teren sąsiedniej działki nr ew. [...], powodując tym stałe zagrożenie dla przebywających na niej osób.
Bez znaczenia dla kierunku podejmowanego rozstrzygnięcia pozostają uwagi skargi kasacyjnej, w których zarzuca się Sądowi I instancji zignorowanie "tła" stanu sprawy, w której zainicjowane postępowanie ma mieć związek z konfliktem pomiędzy skarżącym a właścicielami sąsiedniej nieruchomości.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.