II OSK 1320/14

II OSK 1320/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-05-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Jerzy Solarski
Leszek Kamiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Lu 542/13 - Wyrok WSA w Lublinie z 2014-01-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 156 par. 1 pkt 2 art. 141 par. 1 art. 142 art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
art. 65 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Sentencja
Dnia 29 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 542/13 w sprawie ze skarg J. S. i B. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia 21 marca 2013 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. na rzecz J. S. kwotę 530 (pięćset trzydzieści) złotych i na rzecz B. C. kwotę 530 (pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 524/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublnie oddalił skargi J. S. i B. C., zw. dalej skarżącymi, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z., zw. dalej SKO lub Kolegium, z dnia 21 marca 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia 1 lutego 2013 r. Wójt Gminy B. orzekł o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa wolnostojących paneli fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą techniczną o mocy do 1000 kw" na części działek ewidencyjnych nr ... i ..., zlokalizowanych w miejscowości S. D., gmina B.
Będąca przedmiotem sprawy inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jej lokalizacja została wyznaczona na terenach ornych i pastwiskach, jej powierzchnia wyniesie 2,69 ha. W konsekwencji, zdaniem Sądu, przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko nie jest w przypadku przedmiotowej inwestycji obligatoryjne, lecz zostało uzależnione od stwierdzenia tego obowiązku przez Wójta przy uwzględnieniu warunków określonych w art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), zw. dalej ustawą. Oceniając istnienie tego obowiązku Wójt w pierwszej kolejności zobowiązany był zwrócić się o wydanie opinii do właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowego powiatowego inspektora sanitarnego (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy). Wymóg ten w niniejszej sprawie został zachowany.
Sąd podkreślił, że zarówno Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. (pismo z dnia 28 stycznia 2013 r.), jak i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. (pismo z dnia 28 stycznia 2013 r.) wskazali, że w przypadku przedmiotowej inwestycji nie zachodzi potrzeba dokonania oceny jej oddziaływania na środowisko.
W ocenie Sądu, organ I instancji dokonał prawidłowej, a zarazem rzetelnej oceny zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, na który składały się powyższe opinie oraz dokumentacja przedsięwzięcia przedłożona przez inwestora – firmę S. sp. z o.o. w S. D. Organ uwzględnił przy tym warunki określone w art. 63 ust. 1 ustawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wydanego postanowienia. Dokonując analizy załączonej do wniosku inwestora karty informacyjnej przedsięwzięcia organ wskazał, że oddziaływanie planowanej inwestycji na elementy środowiska, poza oczywistym, wynikającym ze zmiany przeznaczenia gruntów inwestora na zabudowę przemysłową, ograniczać będzie się do nieznacznej emisji hałasu i zanieczyszczeń powietrza, przy czym oddziaływanie hałasu odczuwalne będzie w zasadzie jedynie w obrębie działki inwestora oraz w jej bezpośrednim otoczeniu, a w miarę zwiększania odległości będzie maleć do poziomu akceptowalnego. Co do zanieczyszczeń powietrza to wystąpią one w zasadzie jedynie na etapie realizacji przedsięwzięcia i będą miały charakter lokalny i krótkotrwały. Brak jest natomiast prawdopodobieństwa, by w okresie funkcjonowania elektrowni przekroczyły one w sposób trwały lub długoterminowy dopuszczalne poziomy. Jednocześnie organ I instancji podkreślił, że przedmiotem oddziaływań nie będą siedliska przyrodnicze, gatunki zwierząt i ich siedliska oraz ludzie w zabudowie mieszkaniowej. Organ I instancji odniósł się również do kwestii zagrożeń wystąpienia awarii w planowanej inwestycji, co budziło największe zastrzeżenia skarżących. Wskazał, że dokumentacja planowanej inwestycji nie wskazuje na ryzyko wystąpienia poważnej awarii przy zastosowaniu proponowanych substancji i technologii. Wyjaśnił także, że ewentualne prace serwisowe prowadzone będą przez wyspecjalizowane jednostki zewnętrzne, które będą odpowiadały za zagospodarowanie potencjalnych niewielkich ilości niebezpiecznych odpadów powstałych w wyniku świadczonych usług.
Sąd I instancji uznał zatem, że Wójt wyjaśnił w sposób wyczerpujący, z jakich przyczyn realizacja planowanego przedsięwzięcia nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie Sądu, charakter i skala planowanej inwestycji oraz istniejące uwarunkowania stanowisko to nakazują uznać za prawidłowe.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarg Sąd I instancji stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. W ocenie Sądu, postępowanie dowodowe zostało w niniejszej sprawie przeprowadzone z zachowaniem zasad uregulowanych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W sposób prawidłowy zapewniono stronom udział w postępowaniu. Sąd wyjaśnił, że organy nie były zobowiązane do zawiadomienia stron, przed wydaniem postanowień, o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz składania wniosków. Obowiązek taki, stosownie do art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a. ciąży bowiem na ogranie dopiero przed wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do meritum. Podjęte w niniejszej sprawie postanowienia zostały natomiast wydane w ramach postępowania, które zakończone zostanie dopiero poprzez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sąd argumentował, że nawet gdyby przyjąć, że organy również na obecnym etapie przedmiotowego postępowania zobowiązane były doręczyć stronom zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a, to zarzut naruszenia tego przypisu, podniesiony przez B. C., nie mógłby być skuteczny, gdyż skarżąca nie wykazała, by brak takiego zawiadomienia uniemożliwił jej podjęcie jakiejkolwiek czynności procesowej i miał wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu, błędne było również przekonanie skarżącej, że organy naruszyły dyspozycję art. 104 § 1 k.p.a., poprzez wydanie orzeczenia w formie postanowienia zamiast decyzji. Forma podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć odpowiada jednoznacznej w tej kwestii dyspozycji art. 63 ust. 1 i 2 ustawy.
Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia objętego wnioskiem firmy S. sp. z o.o. i oddalił skargi.
Niezależnie od przedstawionych rozważań Sąd I instancji stwierdził, że w świetle poglądu zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2084/10, wniesienie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 21 marca 2013 r. skutkować winno stwierdzeniem nieważności tego rozstrzygnięcia, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W przytoczonym wyroku wskazano bowiem, że w myśl art. 65 ust. 2 ustawy, na postanowienie niestwierdzające potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zażalenie nie przysługuje. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zgodnie z tym przepisem możliwość wniesienia zażalenia została ograniczona przez ustawodawcę wyłącznie do postanowień, w których stwierdza się obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ II instancji, do którego wpłynęło zażalenie, powinien zatem na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność zażalenia, a nie rozpatrywać je merytorycznie. Sąd I instancji stwierdził, że okoliczność powyższa umknęła jego uwadze w chwili orzekania, jednak podkreślił, że w razie stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, jako podjętego na skutek rozpatrzenia niedopuszczalnego zażalenia, sytuacja prawna stron, w tym również inwestora, nie uległaby w niniejszej sprawie zmianie w stosunku do sytuacji, w jakiej znajdują się oni wobec oddalenia skargi na to postanowienie. W dalszym ciągu w obiegu prawnym pozostałoby bowiem postanowienie Wójta stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, będącego przedmiotem sprawy.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w postaci:
1) art. 65 ust. 2 ustawy w związku z przepisem art. 141 § 1 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na postanowienie stwierdzające brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, wydane na podstawie przepisu art. 63 ust. 2 ustawy, przysługuje zażalenie, podczas, gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 65 ust. 1 ustawy oraz art. 63 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, iż zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie stwierdzające potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zw. dalej p.u.s.a., w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie przez WSA w Lublinie podstawy dla stwierdzenia nieważności postanowienia organu z dnia 21 marca 2013 r., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a., poprzez jego błędne oddalenie skarg złożonych przez skarżących oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i orzeczenie o oddaleniu skarg skarżących pomimo podstaw dla stwierdzenia nieważności postanowienia organu z dnia 21 marca 2013 r.,
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku pozostającego w sprzeczności z jego sentencją poprzez orzeczenie o oddaleniu skarg skarżących z uwagi na ich niezasadność, przy równoczesnym wskazaniu, że wydanie zaskarżonego postanowienia organu było niedopuszczalne, co nakazywało stwierdzić jego nieważności, a także błędne wskazanie, że sytuacja prawna skarżących kształtowałaby się tak samo w przypadku oddalenia skarg na postanowienie organu z 21 marca 2013 r., jak i w przypadku stwierdzenia nieważności tego postanowienia.
Stosownie do treści przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., warunkującego skuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania od wpływu uchybienia na wynik sprawy odnośnie do zarzutu ujętego w punkcie wskazano, że:
1) opisane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów prowadziło do stwierdzenia nieważności postanowienia organu z dnia 21 marca 2013 r. na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie oddalenia skarg,
2) tylko uzasadnienie spełniające wymogi określone w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. pozwala przyjąć, że należycie dokonano kontroli prawidłowości działania organów administracji i że Sąd I instancji dokonał prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto bowiem uzasadnienie dla rozstrzygnięcia sprzecznego z sentencją tego orzeczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1341/08), co stanowi o naruszeniu powyższych wymogów stawianych kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięć organów administracji, ma zatem wpływ na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2009 r., sygn. akt I FSK 1096/08).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
Do uwzględnienia skargi kasacyjnej doprowadził m.in. trafnie postawiony zarzut naruszenia art. 65 ust. 2 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na postanowienie stwierdzające brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, wydane na podstawie przepisu art. 63 ust. 2 ustawy, przysługuje zażalenie, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 65 ust. 1 oraz art. 63 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie stwierdzające potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów art. 1 § 2 p.u.s.a., w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego względu Sąd I instancji winien był objąć kontrolą całość sprawy, w tym zbadać kwestię dopuszczalności zaskarżalności postanowienia organu I instancji, a tym samym ustalić, czy w stosunku do zaskarżonego postanowienia nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co winno skutkować wydaniem wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
W przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia 1 lutego 2013 r. Wójt orzekł o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia.
Wskazać należy, że zgodnie z brzmieniem art. 65 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku możliwość wniesienia zażalenia została ograniczona przez ustawodawcę wyłącznie do postanowień, w których stwierdza się obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tak więc ustawodawca nie dopuścił możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowienia wydanego na mocy art. 63 ust. 2 ustawy, niestwierdzającego potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przepisy te korespondują z ogólnymi zasadami zaskarżania postanowień zawartymi w art. 141 § 1 i art. 142 k.p.a. Zatem zgodnie z art. 142 k.p.a. strona może rozstrzygnięcie takie kwestionować dopiero w odwołaniu od wydanej na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w której organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko), a następnie w skardze na taką decyzję. Tożsame stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach II OSK 2629/13 z dnia 28 maja 2015 r., II OSK 2084/10 z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 1282/12 z dnia 3 października 2013 r.
Zatem jak słusznie zauważył Sąd I instancji organ II instancji, do którego wpłynęło zażalenie, powinien był na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność zażalenia, a nie rozpatrywać je merytorycznie. Sąd I instancji przyznał, że okoliczność powyższa umknęła jego uwadze w chwili orzekania. Słusznie więc podniósł skarżący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku pozostającego w sprzeczności z jego sentencją, poprzez orzeczenie o oddaleniu skarg z uwagi na ich niezasadność, przy równoczesnym wskazaniu, że wydanie zaskarżonego postanowienia organu było niedopuszczalne.
W tym kontekście wskazać należy, że uzasadnienie wyroku powinno odpowiadać treści rozstrzygnięcia. Trudno przyjąć, że sentencja obarczona wadą, o której mowa powyżej, wykazuje cechy prawidłowego rozstrzygnięcia. Tak więc konsekwencją oczywistej sprzeczności pomiędzy sentencją i oceną prawną Sądu I instancji była konieczność uchylenia wyroku Sądu I instancji, jak i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.
Zgodne z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W niniejszej spawie wyjaśnienie istoty sprawy sprowadzało się do stwierdzenia, że Sąd I instancji na etapie orzekania nie stwierdził niedopuszczalności zażalenia, podczas gdy ustawodawca nie dopuścił możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowienia wydanego na mocy art. 63 ust. 2 ustawy, stąd też możliwe było wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia o charakterze reformatoryjnym, o którym stanowi art. 188 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.
-----------------------
1