II OSK 132/07

II OSK 132/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Stahl /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Czapska -Górnikiewicz
Mirosława Włodarczak-Siuda
Symbol z opisem
6262 Radni
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Wa 495/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-09-28
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda Protokolant Katarzyna Latuszek po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2006r. sygn. akt II SA/Wa 495/06 w sprawie ze skargi R. R. na uchwałę Rady Dzielnicy Warszawa Rembertów z dnia 8 listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Dzielnicy Warszawa Rembertów na rzecz R. R. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 495/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. R. na uchwałę Rady Dzielnicy Warszawa Rembertów w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.
Uchwałą z dnia 8 listopada 2005 r., w oparciu o art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.) w zw. z art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Rada Dzielnicy Rembertów m.st. Warszawy stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego R. B. R. z powodu prowadzenia przez niego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego.
R. R. w dniu 17 listopada 2005 r. wezwał Radę Dzielnicy Rembertów do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu tym podniósł, że bezkrytycznie przyjęto, że zawierając umowę dzierżawy działki nr 111/1 złamał zakaz wykorzystywania mienia gminnego do działalności gospodarczej a co więcej skoro jego mandat wygasł w związku z bezumownym korzystaniem z nieruchomości stanowiącej mienie gminne to bezprzedmiotowe było stwierdzenie, że mandat wygasł ze względu na zawarcie umowy dzierżawy działki stanowiącej drogę konieczną przejazdu do nieruchomości położonej przy domu i cukierni, stanowiących własność radnego. Wobec nieusunięcia przez Radę naruszenia prawa, R. R. wniósł w dniu 23 grudnia 2005 r. skargę do sądu administracyjnego powtarzając argumentacje zawartą w w/w wezwaniu oraz zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Stosownie do art. 24f ust. 1a radny prowadzący działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy jest zobowiązany do zaprzestania jej prowadzenia w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W innym razie, na podstawie art. 190 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, stwierdza się wygaśnięcie mandatu radnego w drodze uchwały rady gminy, w ciągu 3 miesięcy od zaistnienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.
Zgodnie z art. 285 § 1 k.c. nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (władnącej) służebnością gruntową, której celem może być jedynie zwiększenie użyteczności nieruchomości władnącej lub jej oznaczonej części. Zdaniem Sądu I instancji działalności skarżącego wykorzystującego sąsiadującą nieruchomość do prowadzenia działalności gospodarczej (zakładu cukierniczego) nie można utożsamiać z działaniem podejmowanym w celu uzyskania służebności gruntowej na podstawie przepisów k.c., a ponadto umowa dzierżawy działki nr 111/1 została zawarta przez R. R., jako prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "C. R. R." i służy jej prowadzenia.
Podnoszony przez skarżącego zarzut, iż Rada Dzielnicy zobowiązana była do wcześniejszego podjęcia działań zmierzających do wygaśnięcia mandatu w związku z wykorzystywaniem przez niego mienia gminnego przed podpisaniem w/w umowy Sąd uznał, że fakt niepodjęcia działań przez Radę nie powoduje nieważności podjętej uchwały. Nie zmienia to bowiem okoliczności, że skarżący będąc radnym dzielnicy i prowadząc działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego naruszył zakaz wykorzystywania mienia gminnego do działalności gospodarczej i zaistniały podstawy do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik R. R. wnosił o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 24 f ust. 1 i ust. 1 a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, polegające na przyjęciu ,że skarżący będąc radnym dzielnicy i prowadząc działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego naruszył zakaz określony w tym przepisie. Pełnomocnik podniósł, że Sąd pominął regulację ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, która w art. 8 stanowi, że do radnych dzielnicy przepisy dotyczące radnych gmin "stosuje się odpowiednio", zatem należy dokonać oceny, czy przepis jest adekwatny do sytuacji normowanej przepisem odsyłającym. Określony w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zakaz ma na celu wyeliminowanie sytuacji, w której radny gminy uczestnicząc w podejmowaniu przez radę gminy rozstrzygnięć dotyczących majątku gminy, mógłby je kształtować w sposób dla siebie dogodny. Tymczasem w tej sprawie nie zachodzi kolizja interesów, albowiem dzielnice - zgodnie z obowiązującym w Warszawie podziałem kompetencyjnym - nie mogą być podmiotem prawa własności nieruchomości, ani nimi nie gospodarują w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, co zastrzeżone zostało do kompetencji Rady Miasta. Zatem Sąd błędnie przyjął, że radny naruszył zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Status dzielnic Warszawy stosunkowo rzadko jest przedmiotem orzeczeń sądowych i wiele kwestii budzi wątpliwości prawne. Ich wyrazem jest także zaskarżony wyrok. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej a w tej sytuacji należało ograniczyć rozważania do zarzutu podniesionego w tej skardze .
Podstawę prawną wygaśnięcia mandatu R. R. - radnego Dzielnicy Rembertów był przepis art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz.1591 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 24f ust. 1 tej ustawy radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W myśl art. 24f ust. 1a ,jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest , że R.R. prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek w postaci zakładu cukierniczego i że wykorzystywał do jej prowadzenia działkę nr 111/1,będącą we władaniu miasta Warszawy ( od 20 września 2005 r. na podstawie umowy dzierżawy).
W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uznał, że zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu R.R. jednak nie rozważał tej kwestii z uwzględnieniem zakresu zadań dzielnic warszawskich i na płaszczyźnie powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41,poz.361 ze zm.).W myśl powołanego przepisu do radnych dzielnicy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące radnych gminy. Odpowiednie stosowanie oznacza , że niektóre rozwiązania dotyczące statusu radnych zawarte w ustawie o samorządzie gminnym mają wprost zastosowanie do radnych dzielnicy, niektóre będą stosowane z modyfikacjami a niektóre nie będą miały zastosowania. Zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego , uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy gdy radny , uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy. Inna jest jednak sytuacja prawna radnego dzielnicy warszawskiej. Dzielnice Warszawy mają zadania ustawowo określone, ten zakres działania może być rozszerzany uchwałami Rady m.st. Warszawy. Do właściwości Rady m.st. Warszawy należą sprawy związane z gospodarowaniem nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Warszawa. Dzielnice zarządzają mieniem m. st. Warszawy tylko w takim zakresie jaki wynika z zadań przekazanych im ustawowo (art.11 ) i uchwał Rady m.st. Warszawy. Nieruchomość najpierw wykorzystywana przez R. R. w trybie bezumownym a następnie na podstawie umowy dzierżawy stanowiła własność Gminy (nie Dzielnicy Rembertów) i była przez nią zarządzana, jak wynika z umowy dzierżawy . Status dzielnic Gminy Warszawa jako jej jednostek pomocniczych jest odmienny od statusu jednostek pomocniczych w innych gminach. Przede wszystkim ich tworzenie jest obowiązkowe , podstawowy zakres działania jest określony ustawowo, podobnie jak źródła środków finansowych. Tym niemniej pozostają one jednostkami pomocniczymi, bez osobowości prawnej i w konsekwencji bez "własnego" mienia. Status radnych dzielnic warszawskich nie jest zatem taki sam jak radnych Gminy Warszawa, przepisy dotyczące radnych gminy stosuje się do nich odpowiednio. W doktrynie wyrażany jest w związku z powyższym m.in. pogląd iż zakaz dołączalności mandatu radnego z określonym zatrudnieniem i funkcjami może być rozważany tylko w perspektywie tego samego poziomu organizacyjnego (J.Jagielski, "Ustawa warszawska" - prawo niedoskonałe uwagi na marginesie wdrażania ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy, Samorząd terytorialny 2002/12/59). W stosunku do radnych dzielnic warszawskich oceny czy zaistniały przesłanki wygaśnięcia mandatu z uwagi na naruszenie zakazu określonego w art. 24f ust. 1 i ust.1a należy dokonywać biorąc pod rozwagę zarówno zakres właściwości określonej dzielnicy i charakter wykorzystywanego mienia jak i ewentualne odrębności statusu radnych dzielnicy.
Zważywszy na powyższe , zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za zasadny i na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r.,Nr 153,poz. 1270 ze zm.)orzec jak w sentencji.