II SA/Łd 138/10

II SA/Łd 138/10 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2010-07-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Czesława Nowak-Kolczyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 443/10 - Postanowienie NSA z 2010-05-31
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 5 ust. 2, 61, 66 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, 10, 75, 77 par. 1, 79 par. 2, 107 par. 3, 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 23 lipca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2010 roku sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpoznaniu odwołania "J." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) w części merytorycznej dotyczącej nakazu wykonania nałożonych obowiązków i uchylił decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczył nowy termin ich wykonania – do dnia 28 lutego 2010 roku.
Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku nakazał "J." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., w terminie do dnia 30 stycznia 2010 roku, wykonanie robót budowlanych polegających na:
- wymurowaniu filarka środkowego (90 x 93 cm) i domurowaniu rozebranych fragmentów muru we wschodniej witrynie sklepowej (zgodnie z rysunkiem Nr 02 i 07 opinii technicznej dotyczącej wspólnej ściany wewnętrznej pomiędzy budynkami przy A. [...] i [...] wykonanej przez J. F.) z cegły ceramicznej pełnej klasy 15 na zaprawie cementowej M5;
- wymurowaniu ściany z cegły pełnej klasy 15 na zaprawie cementowej M5 grubości 38 cm (w miejscu wcześniej rozebranej ściany w 1962 roku) pod podciągiem (zgodnie z rysunkiem Nr 02 i 08 opinii technicznej);
- zszyciu spękanych fragmentów ściany wewnętrznej pomiędzy budynkami zgodnie z systemem Brutt Saver (pręty 8/1000, zaprawa Pąwder 27), które doprowadzą budynek mieszkalny wielorodzinny, położony na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A. [...] do właściwego stanu technicznego.
W sentencji decyzji organ wskazał, że opinia techniczna dotycząca ściany wewnętrznej zamykającej budynek mieszkalny przy ul. A. [...] od strony wschodniej i jednocześnie stanowiącej przegrodę budowlaną rozdzielającą budynek przy ul. A. [...] od budynku przy ul. A. [...], wykonana przez mgr inż. J. F. stanowi integralną część decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu organ szczegółowo opisał dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając, że stan techniczny budynku był przedmiotem postępowania prowadzonego przez ten organ już w roku 2001 i 2005. W toku tych postępowań, jak i w trakcie obecnie prowadzonego postępowania były sporządzane ekspertyzy techniczne dotyczące stanu technicznego obiektu. Z tych dokumentów, jak i z oględzin wynika, iż stan techniczny budynku jest zły, stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców. Ustalenie takie obligowało organ do wydania decyzji zobowiązującej właściciela do wykonania określonych robót budowlanych.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik właściciela nieruchomości, czyli "J." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Strona kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że właściciel nieruchomości utrzymuje budynek w złym stanie technicznym, zatem naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy budynek znajduje się w dobrym stanie technicznym. W sprawie doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak podjęcia niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i brak wyczerpującego rozważenia zebranego materiału dowodowego, w szczególności brak przeprowadzenia dowodu z konfrontacji osób sporządzających opinie, w sytuacji, kiedy opinie te zawierają inne wnioski w zakresie stanu technicznego budynku, zakresie przyczyn powstania zarysowań, ewentualnego sposobu ich usunięcia oraz konieczności ich usunięcia, w kontekście art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ wydając decyzję oparł się na dokumencie prywatnym – oświadczenie o zgodnym stanowisku stron, w sytuacji, kiedy strona nie była powiadomiona przez uczestnika postępowania o planowanym spotkaniu biegłych, a tym samym pozbawiona prawa zadawania pytań biegłym. Działanie takie narusza przepis art. 79 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie wskazał naruszenia jakich warunków obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych dopuścił się właściciel nieruchomości, co narusza art. 66 Prawa budowlanego. W sprawie uchybiono także treści art. 36 Prawa budowlanego przez brak dokonania ustaleń w kierunku, czy nie zachodzi konieczność uzyskania zgody konserwatora zabytków na przeprowadzenie prac przed nałożeniem na stronę obowiązku przeprowadzenia tych prac. Z racji doręczenia stronie postanowienia z dnia 29 grudnia 2008 roku i nie pouczenia jej o prawie do jego zaskarżenia, w sprawie doszło do naruszenia art. 40 § 2 i art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona nie została zawiadomiona przed wydaniem decyzji o przysługującym jej prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Organ ogólnikowo i lakonicznie ustosunkował się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy w zakresie konieczności ustalenia przyczyny występowania ewentualnych nieprawidłowości w kontekście sposobu ich usunięcia, a także przez uwzględnienie jednego tylko z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się w sposób należyty do zgłaszanych twierdzeń i wniosków strony reprezentującej inny interes.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję I instancji zmieniając jedynie termin jej wykonania. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż w sprawie przedmiotem postępowania jest stan techniczny budynku mieszkalnego. Zgodnie z przepisem art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Organ I instancji, odwołując się do opinii technicznej dotyczącej wspólnej ściany wewnętrznej między sąsiadującymi budynkami, określił roboty budowlane, jakie właściciel nieruchomości przy ul. A. [...] ma wykonać. W uzasadnieniu tej decyzji organ stopnia podstawowego przeprowadził analizę znajdujących się w aktach sprawy ekspertyz oraz opinii technicznych, sporządzonych przez różnych autorów, w celu wykazania, z jakich powodów oparł wydane rozstrzygnięcie na ustaleniach zawartych w opinii technicznej mgr inż. J. F., a nie na innych opracowaniach znajdujących się w aktach sprawy.
Organ I instancji ustalił, iż budynek przy ul. A. [...] wybudowany został w roku 1888, zaś budynek przy ul. A. [...] w roku 1902, co oznacza, iż ściana poprzeczna zamykająca od strony wschodniej budynek przy ul. A. [...] jest przynależna do tego budynku. Budynek przy ul. A. [...] został dobudowany do istniejącego już budynku przy ul. A. [...]. Ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika także, iż poprzedni właściciel budynku uzyskał pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na wyburzeniu pękniętej ściany poprzecznej w jednym z lokali na trzecim piętrze i ponowne jej odtworzenie w technologii lekkiej ściany działowej. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowiło orzeczenie techniczne z kwietnia 1999 roku, z którego wynikało, że ściana ta, murowana, z cegły pełnej, posiada grubość 33 cm, w poziomie przyziemia i piętra ma grubość 45 cm, a powyżej grubość 33 cm. Jest to ściana usztywniająca. W latach pięćdziesiątych ścianę tę na I i II piętrze w pionie wyburzono, pozostawiając ją na parterze i na III piętrze. W późniejszych latach na II piętrze pod nią wykonano ścianę przepierzeniewą konstrukcji drewnianej wypełnioną supremą, a na I piętrze w pionie ścianę lekką z płyt gipsowych. Ściana na III piętrze pękła i odspoiła się od ściany nośnej frontowej budynku, co zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia oraz może spowodować katastrofę budowlaną. W orzeczeniu tym wskazano roboty budowlane mające na celu wyeliminowanie stanu zagrożenia. W pięcioletnim przeglądzie budowlanym z czerwca 1999 roku napisano, że w lokalach na III piętrze i II piętrze widoczne są rysy w narożu ściany północnej i wschodniej, dlatego też w miejscach pęknięć należy założyć szkła kontrolne.
W listopadzie 2000 roku przygotowano ekspertyzę, z której wynika, że ściana zewnętrzna północna budynku jest odchylona od pionu i nie jest związana w trwały sposób ze ścianą szczytową wschodnią. Jedną z przyczyn powstania pęknięć na styku tych ścian jest brak wieńców w poziomie stropów, co powoduje niedostateczną sztywność budynku. Odspajanie się ściany podłużnej od szczytowej jest spowodowane dodatkowym obciążeniem tej ściany poprzez wykonany wykusz na I i II piętrze oraz balkon na III piętrze. Do powstania pęknięć przyczynił się także ruch uliczny o dużym nasileniu powodujący przenoszenie się drgań na elementy konstrukcyjne budynku oraz niewielka wytrzymałość zaprawy cementowo-wapiennej murów. W celu dalszego, bezpiecznego użytkowania budynku wskazano w orzeczeniu, że należy wykonać łączenie ściany szczytowej wschodniej ze ścianą podłużną północną kotwami lub inną metodą niepowodującą zniszczenia elewacji budynku, ze względu na jego zabytkowy charakter.
W lipcu 2001 roku w kolejnym orzeczeniu technicznym rzeczoznawca budowlany stwierdził, że w trakcie ponad stuletniego okresu użytkowania budynku, nastąpiło w trudnym do ustalenia okresie odwarstwienie ściany poprzecznej od ściany frontowej. Głównymi czynnikami, które to spowodowały były prawdopodobnie brak w budynku wieńców ścian, wybudowanie przy budynku drugiego, podpiwniczonego budynku, dokonanie w obu budynkach wielu przekształceń w elewacji w poziomie parteru. Szczególnie istotne dla stanu technicznego ściany mogło być poszerzenie w roku 1972 skrajnej witryny wschodniej w ścianie elewacyjnej budynku, dokonanie przekształceń w układzie konstrukcji ścian wewnętrznych, wymiana stropów budynku oraz długotrwałe obciążenie intensywnym ruchem komunikacyjnym. Wówczas organ zlecił mechaniczne połączenie ściany frontowej ze ścianą poprzeczną w granicy, wklejanymi kotwami.
Kolejna opinia techniczna dotycząca wspólnej ściany wewnętrznej między budynkami z czerwca 2007 roku wskazała, że w tej ścianie, od strony sąsiedniego budynku, pojawiły się w licznych miejscach pęknięcia bądź rysy ukośne. Jako przyczynę takiego stanu, autor opracowania wskazał na fakt wyburzenia fragmentów muru w zewnętrznej ścianie tego budynku związane z powiększeniem otworu wejściowo-wystawowego, wyburzenia fragmentów muru w wewnętrznej ścianie budynku, wymiany stropu parteru w północno-wschodniej części budynku, brak wieńców w poziomach stropów w obu budynkach, różnicę w poziomach posadowienia budynków oraz brak właściwej dylatacji między budynkami. Autor opinii stwierdził, że jedynym skutecznym sposobem likwidacji problemu wspólnej, spękanej ściany wewnętrznej oraz zarysowań zewnętrznej ściany budynku, jest przywrócenie pierwotnego stanu ścian budynku, tj. wykonanie wyburzonych w 1962 roku i 1972 roku murów, a także zszycie spękań wspólnej ściany wewnętrznej. Zalecenia zawarte w cytowanym dokumencie zostały zaakceptowane przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu [...] roku.
W kolejnej ekspertyzie o stanie technicznym sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego w maju 2008 roku, przedłożonej przez właściciela budynku stwierdzono, że mimo licznych przeróbek elewacji północnej w poziomie parteru nie stwierdzono rys i uszkodzeń wskazujących na przeciążenie filarów ściany. Ponad trzyletnia obserwacja filara wschodniego nie wykazała jakichkolwiek zmian w obrazie zarysowania. Na nowej elewacji, mimo braku wykonania masywnego wzmocnienia, nie zaobserwowano odnowienia się rys. Jednocześnie ponownie (tak jak w ekspertyzie z 2001 roku) stwierdzono, że nastąpiło w trudnym do ustalenia okresie odwarstwienie ściany poprzecznej od ściany frontowej na skutek braku wieńców ścian, wybudowania przy istniejącym budynku drugiego, podpiwniczonego budynku, dokonanie w obu budynkach wielu przekształceń w elewacji w poziomie parteru. Szczególnie istotne dla stanu technicznego ściany mogło być poszerzenie w roku 1972 skrajnej witryny wschodniej w ścianie elewacyjnej budynku, dokonanie przekształceń w układzie konstrukcji ścian wewnętrznych, wymiana stropów budynku, jak i długotrwałe obciążenie intensywnym ruchem komunikacyjnym. Stwierdzono jednocześnie, że obecny stan frontowej części budynku nie stwarza zagrożenia dla lokatorów i ich mienia. Z racji tego, że budynek poddany jest intensywnym oddziaływaniom ruchu ulicznego, może nastąpić otwarcie się rys. Z uwagi na to niezbędne jest dokonanie po okresie jednego roku przeglądu budynku, a po trzech latach opracowanie ponownej opinii o stanie technicznym budynku.
W dniu 12 stycznia 2009 roku współwłaścicielka sąsiedniej nieruchomości złożyła oświadczenie autorów dwóch opracowań wskazujące, że podstawową przyczyną ciągłego otwierania się rys i spękań w ścianie oddzielającej budynki są zmiany wykonane w parterze budynku polegające na wykuciu filara międzyotworowego w zewnętrznej ścianie podłużnej i powiększenie otworu przejściowego w wewnętrznej ścianie poprzecznej. Obaj rzeczoznawcy zgodnie przyjęli, iż właściwym, skutecznym sposobem likwidacji problemu wspólnej ściany wewnętrznej będzie przywrócenie pierwotnego stanu tych ścian.
W toku dalszego postępowania właściciel budynku został zobowiązany do złożenia opinii technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego (postanowienie organu I instancji z dnia 29 grudnia 2008 roku). Ze złożonej przez stronę, w kwietniu 2009 roku, opinii wynika, że nie da się w jednoznaczny sposób wskazać jednej, decydującej przyczyny, która spowodowała uszkodzenia obiektu. Jako przyczyny obiektywne wskazano realizację w sąsiedniej kamienicy, która nie ma osobnej ściany szczytowej, rozwiązań konstrukcyjnych polegających na braku wieńców i sztywnych tarcz stropowych, oddziaływanie drgań spowodowanych ruchem ulicznym oraz normalne zużycie techniczne budynku wynikające z jego ponad stuletniej eksploatacji. Natomiast wśród przyczyn związanych z pracami w budynku powołano prace adaptacyjno-remontowych w parterze obiektu, opisane w ekspertyzie. Niemniej jednak roboty te wykonane były około 40 lat wcześniej, w związku z czym ich wpływ na stan budynku powinien ujawnić się wcześniej. Autor opinii wskazał również na roboty remontowo – adaptacyjne związane z wykonaniem dodatkowego lokalu w podziemiach sąsiedniego budynku, zakończone w 2008 roku.
W lipcu 2009 roku strona złożyła kolejną ekspertyzę stanu technicznego swojego budynku, przygotowaną przez dwóch rzeczoznawców budowlanych. W jej treści napisano, że co najmniej od roku 2000 w obrębie połączenia ścian frontowych sąsiadujących ze sobą kamienic obserwowane są rysy i pęknięcia, co jego skutkiem odspajania się ścian frontowych od ściany poprzecznej. Rysy powiększają się, co zostało uwidocznione na plombach gipsowych, tempo rozwierania się rys jest niewielkie. Rysy i pęknięcia na elewacji budynku, opisane w roku 2001 nie rozszerzają się. Stwierdzono, że najprostszą i najtańszą metodą likwidacji uszkodzeń jest systematyczne wykonywanie podstawowych remontów ścian i sufitów, polegających na zacieraniu spękanych tynków, co jednak nie zapobiegnie dalszemu rozwieraniu się rys. Jako sposób naprawy uszkodzonych ścian wskazano przemurowanie uszkodzonych fragmentów ścian lub wypełnienie pęknięć metodą iniekcji i zszycie uszkodzonych ścian. W ocenie autorów tej ekspertyzy remont polegający na przywróceniu konstrukcji budynku do stanu sprzed 1962 roku nie odniesie zamierzonych skutków (nie zatrzyma rozwierania się rys). Rozwieranie się rys spowodowane jest bowiem pęknięciem ściany obciążonej ciężarem wykusza. Zmiany w konstrukcji ścian parteru nie wpłyną na odchylanie się ściany.
Organ I instancji w trakcie wizji lokalnej w dniu 10 sierpnia 2005 roku stwierdził pęknięcie filara od strony wschodniej w ścianie zewnętrznej oraz pęknięcie na ościeżu witryny sklepowej budynku. W trakcie kolejnych oględzin w dniu 28 lutego 2008 roku organ zauważył, że w narożniku zachodnim sąsiedniego budynku, od strony ulicy, na całej wysokości II piętra występują rysy, na których założone są szkiełka kontrolne, zaś na samej nieruchomości, w ścianie wschodniej oraz w narożniku wschodnim parteru budynku, nie stwierdzono rys ani rozwarstwień, na wysokości I i II piętra, na styku z sąsiednim budynkiem stwierdzono drobne rysy ukośne. Następne oględziny (z dnia 23 października 2008 roku) wykazały pogorszenie stanu technicznego ściany wspólnej. Pęknięcie pionowe ściany w strefie przy ścianie frontowej, mimo założenia kotew pogłębiło się, powodując pęknięcia plomb obserwacyjnych. W dniu 7 listopada 2008 roku dokonano oględzin na I piętrze budynku i stwierdzono pęknięcia ściany i sufitu w strefie narożnika północno-wschodniego.
W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Ze wszystkich wymienionych opracowań oraz oględzin wynika bezspornie, że w budynku występuje odwarstwienie ściany poprzecznej od ściany frontowej. Oznacza to konieczność zastosowania art. 66 Prawa budowlanego.
Zawarte w aktach sprawy ekspertyzy techniczne i opinie, jako dowody zostały poddane swobodnej ocenie organów obu instancji. Oceny tej dokonano zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł, wykorzystując wszechstronnie zebrany materiał dowodowy. Organ odwoławczy zgodził się z poglądem organu I instancji, iż w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości należy wykonać roboty budowlane wynikające z powołanej opinii. Nakazane roboty spowodują usunięcie nieprawidłowości, przez co zapobiegną dalszej destrukcji obiektu, która w konsekwencji mogłaby doprowadzić do katastrofy budowlanej.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ napisał, że na podstawie art. 10 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ nie podzielił poglądu, że budynek znajduje się w dobrym stanie technicznym, gdyż z treści zawartych w aktach sprawy opinii i ekspertyz jednoznacznie wynika, że w budynku nastąpiło odwarstwienie ściany poprzecznej od ściany frontowej. Stan taki bezspornie świadczy o złym stanie technicznym obiektu. Nakazane roboty zostały zaakceptowane przez Konserwatora Zabytków w opinii technicznej stanowiącej integralną część decyzji I instancji. Postanowienie, o którym pisała strona doręczone zostało jej bezpośrednio, gdyż pełnomocnictwo do prowadzenia sprawy udzielone zostało dopiero po tej dacie. W rzeczonym postanowieniu, wbrew twierdzeniom strony, zawarto pouczenie o możliwości złożenia zażalenia do organu II instancji.
W konkluzji organ odwoławczy napisał, że z uwagi na znaczny upływ czasu wyznaczonego na wykonanie nałożonych obowiązków, skorzystał z unormowania zawartego w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i orzekł o wyznaczeniu nowego terminu.
W skardze "J." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wniosła o uchylenie decyzji II instancji i umorzenie postępowania. Strona zarzuciła naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie kroków mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i wyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego. W sprawie doszło również do uchybienia treści art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem strona nie miała zapewnionego czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Organ zaniechał dopuszczenia dowodu z opinii niezależnego rzeczoznawcy z zakresu techniki budowlanej, przez co naruszył przepis art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z racji tego, że materiał dowodowy został zebrany w sposób wybiórczy i niekompletny wbrew wymogom określonym w art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona nie została powiadomiona o spotkaniu biegłych, zatem nie miała możliwości zadawać im pytań, co naruszyło treści art. 79 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja organu odwoławczego nie zawiera uzasadnienia spełniającego wymogi art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a organ nie zlecił dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej, w sprawie doszło także do naruszenia prawa materialnego, czyli art. 66 Prawa budowlanego, bowiem organ nie wskazał jakie wymagania wynikające z przepisów prawa narusza stan techniczny obiektu. W motywach skargi strona podniosła, że decyzja wydana w sprawie została oparta w głównej mierze na opinii technicznej sporządzonej w 2005 roku przez rzeczoznawcę na zlecenie właścicieli sąsiedniej nieruchomości, która to opinia jest niekompletna (nie zawiera sposobu i metody badania oraz obliczeń stanowiących podstawę wniosków). Mimo, że do akt sprawy wpłynęły także późniejsze opinie, organ zaniechał odniesienia się do nich.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające prawu.
Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Konstrukcja normy prawnej, zawartej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, a w szczególności użyty w niej zwrot: "(...) właściwy organ wydaje decyzję nakazującą (...)" wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści art. 66, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, przepis art. 66 Prawa budowlanego znajduje się w rozdziale zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych" i służy usunięciu nieprawidłowości wynikłych bądź powstałych w trakcie użytkowania obiektu, a więc po oddaniu obiektu do użytkowania. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego może być nie tylko wynikiem zużycia technicznego obiektu lub zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania lecz także wynikiem naruszenia przepisów techniczno – budowlanych, o ile stan taki nie został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę. Przez pojęcie "utrzymanie obiektów budowlanych" należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Obowiązek wynikający z art. 66 nakładany jest na właściciela bądź zarządcę obiektu, gdyż to na tych podmiotach, zgodnie z treścią art. 61 Prawa budowlanego, ciąży obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego.
W stanie faktycznym sprawy organy bezspornie ustaliły, że stan techniczny budynku jest zły. Potwierdzają to ustalenia kilkakrotnie przeprowadzanych przez organ nadzoru budowlanego oględzin obiektu budowlanego wraz z obszerną dokumentacją fotograficzną. Już w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 10 sierpnia 2005 roku organ dostrzegł uszkodzenia w postaci pęknięcia filara od strony wschodniej w ścianie zewnętrznej oraz na ościeży witryny sklepowej. Rysy w narożniku zachodnim budynku sąsiedniego (przy ul. A. [...]) organ dostrzegł podczas oględzin przeprowadzonych dnia 28 lutego 2008 roku. Z racji tego, że budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania, jak wynika z akt administracyjnych, został otynkowany w roku 2007, w toku oględzin z dnia 28 lutego 2008 roku dostrzeżono drobne rysy ukośne, na wysokości pierwszego i drugiego piętra. Stan techniczny wspólnej ściany między budynkiem przy ul. A. [...], a obiektem przy ul. A. [...] ulegał systematycznemu pogorszeniu, co potwierdziły oględziny z dnia 23 października 2008 roku. Wówczas organ stwierdził, że pogłębiło się pęknięcie ściany przy ścianie frontowej, co było szczególnie widoczne, gdyż zniszczeniu uległy plomby obserwacyjne. Na pierwszym piętrze budynku przy ul. A. [...] popękały ściany i sufit w strefie narożnika północno – wschodniego, co wynika z protokołu oględziny z dnia 7 listopada 2008 roku.
W toku postępowania wyjaśniającego wszystkie strony postępowania powiadamiane były o planowanych oględzinach nieruchomości. Przebieg tych oględzin dokumentowany był w treści protokołów, których odpisy załączone są do akt administracyjnych.
Stan techniczny budynku potwierdzają również pozostałe zgromadzone w aktach dokumenty. W szczególności ekspertyza o stanie technicznym budynku i bezpieczeństwie północno – wschodniej części budynku frontowego (w strefie styku z budynkiem sąsiednim) przygotowana w maju 2008 roku w toku postępowania na zlecenie strony skarżącej. Z uwagi na czynności kontrolne przeprowadzone po dacie złożenia tejże ekspertyzy, które to czynności wykazały pogorszenie stanu technicznego obiektu, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] zobowiązał stronę skarżącą do złożenia ekspertyzy stanu technicznego wraz z określeniem jednoznacznego sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W wykonaniu tego postanowienia strona skarżąca złożyła ekspertyzę stanu technicznego budynku w lipcu 2009 roku. Dokument ten również potwierdzał, że stan techniczny budynku nie jest dobry.
Zdaniem składu orzekającego, wszystkie podejmowane przez powiatowy organ nadzoru budowlanego czynności dowodowe w toku postępowania wyjaśniającego niezbicie potwierdzają, że stan techniczny budynku jest zły i na przestrzeni czasu ulegał on pogorszeniu. Stwierdzenie to obligowało organy do zastosowania treści art. 66 Prawa budowlanego. Innymi słowy, dokumenty zgromadzone w aktach nie potwierdzają twierdzeń strony skarżącej, że budynek jest w dobrym stanie technicznym.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi, należy wskazać, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie kroków mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i wyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego. Materiał zgromadzony w aktach jednoznacznie potwierdza, że stan techniczny budynku jest zły. Ustalenie tego faktu obligowało organ do wydania decyzji w trybie art. 66 Prawa budowlanego. W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego, organ zobowiązany jest tylko ustalić jaki jest stan techniczny budynku i jeżeli jest on zły – działania jakie należy podjąć w celu usunięcia stanu zagrożenia życia i zdrowia. Tym samym, w toku tego postępowania organ nie ustala przyczyn zaistniałego stanu faktycznego, ani kto ponosi odpowiedzialność za zły stan techniczny obiektu budowlanego. Zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2008 roku, II OSK 1102/07 (Lex Nr 508470), w decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracji nie bada przyczyn, dla których obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi lub bezpieczeństwu mienia, ani kto ponosi za to odpowiedzialność. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd i stwierdza, że znajduje on zastosowanie również do rozstrzygnięć odnoszących do nieprawidłowego stanu technicznego budynku (art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). W tym aspekcie nie można mówić też o naruszeniu przez organ treści art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego, że okoliczność stanu technicznego budynku była wyjaśniona w sposób dostateczny, nie było konieczności, by organ odwoławczy przeprowadzał samodzielnie lub zlecał organowi przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w trybie tego przepisu.
Zdaniem strony, w sprawie doszło do naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż strona nie miała zapewnionego czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjaśnić, że stosownie do powołanego przepisu, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Owszem, organ I instancji przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie nie poinformował pełnomocnika strony skarżącej o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w trybie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, tym niemniej organ skorzystał z uprawnienia określonego w art. 10 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten pozwala organom odstąpić od zasady określonej w § 1, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W przepisie tym chodzi o przypadki konieczności natychmiastowego wydania decyzji i mogą one powstać również przed wszczęciem postępowania. Jeśli chodzi o niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, to może ono wynikać między innymi z faktu zamieszkiwania w budynku grożącym zawaleniem, czy obiekcie stanowiącym niebezpieczeństwo zewnętrzne przez odpadanie tynku na chodnik, a więc miejsca ogólnie dostępne (np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2008 roku, II SA/Bd 781/07, Lex Nr 491998). Przepis art. 10 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego jednocześnie wymaga, by w aktach utrwalić w drodze adnotacji przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Okoliczność zastosowania treści art. 10 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego potwierdza notatka służbowa sporządzona przez pracownika organu I instancji w dniu 6 października 2009 roku, a załączona do akt administracyjnych I instancji.
W ocenie strony skarżącej organ powinien przeprowadzić dowód z opinii niezależnego rzeczoznawcy z zakresu techniki budowlanej. Zaniechanie przeprowadzenia takiego dowodu, zdaniem strony, narusza art. 75 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustosunkowując się do tej kwestii wskazać należy, że stosownie do regulacji art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Sąd rozpoznając przedmiotową skargę nie zgadza się również i z tym zarzutem. Organ prowadząc postępowanie, co już wskazywano, przeprowadził kilkakrotnie dowód z oględzin obiektu i dopuścił dowód z wielu ekspertyz technicznych. Wszystkie te czynności i dokumenty potwierdzały zły stan techniczny obiektu, dlatego zbędnym było prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem byłby właśnie stan techniczny obiektu. W świetle powyższych uwag, w ocenie Sądu, brak było również uzasadnienia dla potrzeby przeprowadzenia dowodu z opinii, kolejnego, niezależnego rzeczoznawcy.
W argumentacji skargi strona wskazywała, że nie została powiadomiona o terminie spotkania biegłych, zatem nie miała możliwości uczestniczyć w tym postępowaniu i zadawać jego uczestnikom pytań, co uchybia treści art. 79 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Co do zasady, strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (art. 79 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 79 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Z racji tego, że rzeczone spotkanie biegłych odbyło się z prywatnej inicjatywy właścicieli sąsiedniej nieruchomości, którzy uczestniczyli w postępowaniu administracyjnym (wielokrotnie informując o złym stanie technicznym budynku), powołany przez stronę przepis art. 79 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajduje zastosowania. Przepis ten odnosi się bowiem do postępowania dowodowego prowadzonego przez organ. Organ nie organizował tego spotkania, a jedynie otrzymał do wiadomości dokument potwierdzający takowe spotkanie i ustalenia w toku niego przyjęte.
Wbrew twierdzeniom skargi, decyzja organu II instancji spełnia wszystkie wymagania określone w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ w obszernym bowiem uzasadnieniu opisał dotychczasowy przebieg postępowania, opisał wszystkie czynności i dowody zgromadzone w aktach, wskazał i wyjaśnił podstawę prawną decyzji oraz ustosunkował się do twierdzeń odwołania.
Z urzędu, Sąd wskazuje na naruszenie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieprawidłowe określenie stron postępowania przed organami administracji. Jednocześnie zaznacza, że naruszenie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, zatem nie może stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanych w skardze decyzji. Sąd za zbędne uznał dopuszczenie właścicieli sąsiedniej nieruchomości, przy ul. A. [...], do udziału w postępowaniu przed organami administracji. W przepisie art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Są nimi właściciel oraz zarządca nieruchomości. Zatem w postępowaniu administracyjnym toczonym w tym trybie powinien zawsze brać udział właściciel nieruchomości legitymujący się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podmiotem legitymowanym w tym zakresie może być również zarządca obiektu budowlanego, ale jedynie wówczas, gdy chodzi o czynności zmierzające do utrzymania obiektu budowlanego w stanie niepogorszonym, o ile szerszy zakres obowiązków nie wynika z umowy o zarządzanie nieruchomością. Na tle art. 66 Prawa budowlanego wyrazić należy pogląd, iż w sytuacji, gdy osoba trzecia składa zawiadomienie informujące o złym stanie technicznym budynku, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu.
Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.
K.O.