II OSK 1316/22

II OSK 1316/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 607/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-02-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2021 poz 741
art. 54 pkt 2 lit. c i d w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska – Pietrzak (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. i B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lutego 2022 r. sygn. II SA/Łd 607/21 w sprawie ze skargi A. G. i B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 lutego 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 607/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę A. G. i B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. [...] T. [...] z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, którzy na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.), w całości zaskarżyli wyrok Sądu pierwszej instancji i zarzucili naruszenie:
- art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez nieuprawnione zastosowanie art. 151 p.p.s.a. spowodowane niedostrzeżeniem przez Sąd I instancji w ramach kontroli legalności działalności administracji publicznej wad procesowych postępowania administracyjnego
w zakresie dotyczącym określenia obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, dla którego określone zostały warunki zabudowy, co
w konsekwencji doprowadziło do uznania, że skarżącym nie przysługuje status strony, a mianowicie:
a) przyjęcie, że planowany budynek będzie usytuowany w odległości 32 m od granic działki [...], podczas gdy lokalizacja tego budynku zaproponowana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie ma charakteru wiążącego, zaś decyzja ustalająca warunki zabudowy nie określa dokładnego położenia planowanego obiektu na terenie inwestycji,
b) brak ustalenia, iż działka [...] położona jest względem nieruchomości wymienionej w decyzji o warunkach zabudowy w podobnej odległości jak działka [...], która także nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, a która wedle warunków decyzji została uznana za znajdującą się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji,
c) przyjęcie, że w wyniku podziału działki [...] na działki [...] i [...] nieruchomość skarżących przestała graniczyć bezpośrednio z terenem inwestycji
i tym samym przestała znajdować się w obszarze oddziaływania tej inwestycji,
d) brak zebrania i rozważania materiału w zakresie oceny oddziaływania inwestycji na działkę skarżących, a w konsekwencji przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją, której uciążliwość wykracza poza granice terenu nią objętego, pomimo że wzmożenie ruchu drogowego oraz natężenie hałasu
w wyniku realizacji inwestycji stanowi o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na nieruchomość skarżących, jak i nieruchomości sąsiednie względem inwestycji, co doprowadziło do ustalenia przez Sąd I instancji, że skarżący nie wykazali interesu prawnego w oparciu o art. 28 k.p.a.;
- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c) i d) w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm. - dalej zwanej "u.p.z.p." lub "ustawą") w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na tym, że immisje w postaci wzmożonego ruchu drogowego oraz natężenia hałasu stanowią naturalną konsekwencję życia w dużym skupisku ludzkimi i niewątpliwie, pomimo swojej uciążliwości, nie mogą stanowić o prawie do bycia stroną w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że dla uzyskania przymiotu strony
w postępowaniu tego typu wystarczające jest stwierdzenie możliwości jakiegokolwiek oddziaływania negatywnego i pogarszającego dotychczasowe warunki użytkowe,
w tym zwiększenie natężenia w immisji, co stanowi o istnieniu w sprawie interesu prawnego a nie tylko faktycznego,
- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c) i d) w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie brak uznania skarżących za stronę postępowania
w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wobec błędnego przyjęcia, że nie wykazali oni interesu prawnego, pomimo że nieruchomość skarżących pozostaje w zasięgu oddziaływania inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy, w szczególności z uwagi na natężenie ruchu drogowego i emitowany hałas w terenie, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w P. [...] T. [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.
W piśmie z dnia 23 stycznia 2025 r. uczestnicy postępowania T[...]. K[...]. i A. [...] K. [...] wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] maja 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2020 r., którą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji Burmistrza S. z dnia [...] kwietnia 2019 r. wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji kontroli pojazdów wraz z warsztatem mechanicznym oraz niezbędna infrastrukturą techniczną.
Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c) i d) w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zaplanowana inwestycja nie będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób na nieruchomość skarżących, a przez to nieuznaniu skarżących za stronę postępowania. Mając na względzie przytoczony zarzut należy wyjaśnić, że co do zasady stroną w sprawach o ustalenie warunków zabudowy są: inwestor (wnioskodawca) oraz właściciel terenu, do którego mają się odnosić warunki zabudowy, jeżeli w danym przypadku on sam nie jest wnioskodawcą. Ponadto stronami w tych sprawach mogą być też właściciele
i użytkownicy wieczyści działek przyległych do terenu, będącego przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, a nawet właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich nieprzylegających bezpośrednio do działki inwestycyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., II OSK 739/20, LEX nr 3458941). Jednakże właściciele
i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich względem terenu, będącego przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy będą posiadać interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., będący interesem indywidualnym i realnym, a więc znajdującym potwierdzenie
w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie danej normy prawa materialnego. Wyprowadzenie interesu prawnego z tytułu prawa własności,
z uwagi na treść art. 140 i art. 144 k.c., jest możliwa, jednak tylko wówczas, gdy przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę (zob. wyrok NSA z 15 października 2019 r., II OSK 2879/17, LEX nr 2737202 oraz wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., II OSK 1094/18, LEX nr 2772422.). Należy przy tym zastrzec, że ochrona przewidziana w art. 144 k.c. (podnoszona przez skarżących kasacyjnie
w uzasadnieniu tego zarzutu) dotycząca natężenia ruchu drogowego i hałasu związanych z korzystaniem z nieruchomości odnosi się wyłącznie do zjawisk już występujących, a nie przyszłych i hipotetycznych, a więc zasadnie można się na nią powoływać najwcześniej na etapie budowy obiektów (zob. wyrok NSA z 23 MARCA 2016 r., II OSK 1830/14, LEX nr 2066384). Zatem źródłem interesu prawnego, legitymującego właściciela działki sąsiedniej do uzyskania statusu strony
w postępowaniu w sprawie ustalenia tychże warunków, nie może być perspektywa potencjalnych i przyszłych uciążliwości, jakie może nieść realizacja planowanej inwestycji. Wynika to m.in. z tego, że kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla sąsiadów nie podlegają ocenie w ramach postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Warunki zabudowy, które jeszcze nie przesądzają o tym, że konkretna inwestycja zostanie zrealizowana, nie mogą być więc oceniane z perspektywy hałasu i natężenia ruchu drogowego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Dlatego też uprawnienia wyprowadzane z art. 144 k.c., nie mogą same w sobie stanowić źródła interesu prawnego uzasadniającego uznanie za stronę w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy (por. wyroki: NSA z 13 lipca 2021 r., II OSK 3020/18, LEX nr 3243993; NSA z 13 lutego 2020 r., II OSK 37/19, LEX nr 3022386; NSA z 23 marca 2016 r., II OSK 1830/14, LEX nr 2066384).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do orzeczenia o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, o co wnosiła na rozprawie pełnomocnik uczestników postępowania sądowoadministracyjnego. Należy zaś zaznaczyć, że w art. 199 p.p.s.a. jest mowa jedynie o stronach ponoszących koszty postępowania ze swoim udziałem w sprawie. Również przepis szczególny, do którego odsyła art. 199 p.p.s.a., nie przewiduje zwrotu tych kosztów uczestnikowi postępowania (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r., II GSK 739/17, LEX nr 2680200).