II OSK 1313/25

II SA/Łd 759/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-02-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Jarosław Czerw
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OSK 1313/25 - Wyrok NSA z 2025-11-05
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 par. 3, art. 151, art. 250 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 763
par. 23 ust. 1 pkt 1 lit. c, par. 4 ust. 3
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu  terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8 par. 1, art. 10 par. 1, art. 16 par. 1, art. 76,  art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 3, art. 234
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 471
art. 25, art. 39, art. 27, art. 28 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 2 ust. 2 pkt 3, art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i 3, art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1087
art. 195, art. 196 ust. 1, ust. 2, ust. 14, art. 197 ust. 1, art. 205
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 20
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2024 poz 725
art. 36a ust. 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Dnia 12 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2025 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2024 roku nr 193/2024 znak: WOP.7721.106.2024.DB w przedmiocie umorzenia w całości dalszego postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi P. M. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 8 sierpnia 2024 r. nr 193/2024, znak: WOP.7721.106.2024.DB Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania A. P., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach z 16 kwietnia 2024 r., nr 53/2024, znak: PINB/7355/41/JŁ/2020 w przedmiocie umorzenia w całości jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], obręb [...].
Wspomniana wyżej decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy:
Pismem z 30 października 2019 r., uzupełnionym pismem z 4 listopada 2019 r. A. P. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach (określanego dalej w skrócie jako "organ pierwszej instancji" lub "PINB") z wnioskiem o kontrolę budowy prowadzonej przez M. C. przy ul. [...] w P., celem ustalenia: czy budowa prowadzona jest zgodnie z prawem budowlanym, kto nadzoruje budowę, dlaczego nie ma tablicy informacyjnej na budowie, czy budowa prowadzona jest zgodnie z przepisami prawa wodnego, w kwestii zachowania sprawności urządzeń melioracyjnych - sieci melioracyjnej, czy pozwolenie na budowę obejmuje urządzenia melioracyjne i czy w trakcie budowy została zachowana sprawność urządzeń melioracyjnych, w jaki sposób na terenie budowlanym została ujawniona sieć melioracyjna, czy ujawniono urządzenia melioracyjne.
W trakcie kontroli budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych na dz. nr ew. [...] przeprowadzonej 12 grudnia 2019 r. PINB ustalił, że na działce nr [...] prowadzone są roboty budowalne związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Roboty realizowane są w oparciu o decyzję Starosty Pabianickiego z 27 marca 2012 r., nr 200/2012, znak: AB.6740.137.2012. Przebieg robót rejestrowany jest w dzienniku budowy nr [...]. Dziennik budowy prowadzony jest prawidłowo. Roboty budowlane rozpoczęto 26 marca 2014 r. Zawiadomienie o zamiarze rozpoczęcia robót przyjęto bez zastrzeżeń. W dniu kontroli zabezpieczenie placu i tablica informacyjna były prawidłowe. Obsługa geodezyjna prowadzona była bez zastrzeżeń. Obiekt został wyznaczony na gruncie 5 marca 2014 r. przez uprawnionego geodetę. Z treści znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej z 13 grudnia 2019 r. wynika, że teren inwestycji znajduje się na obszarze zmeliorowanym.
Pismem z 23 grudnia 2019 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu o przesłanie kopii mapy melioracji znajdujących się na wspomnianym wyżej terenie, bądź wrysowanie na kopii załączonego projektu zagospodarowania terenu przebiegu melioracji.
8 stycznia 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, przy którym przesłano fragment kserokopii mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 m. P., z wkreślonym przebiegiem urządzeń melioracyjnych.
Pismem z 4 czerwca 2020 r. PINB zwrócił się do J. C., M. C. oraz U. P. z prośbą o pisemne oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, czy podczas realizacji inwestycji natrafiono na urządzenia melioracji i ewentualnie jakie w związku z tym podjęto działania.
Pismem z 12 czerwca 2020 r. organ pierwszej instancji wystąpił do Starostwa Powiatowego w Pabianicach z prośbą o przekazanie informacji o wydanych pozwoleniach na budowę bądź zgłoszeniach dotyczących wykonania robót sieciowych w ul. [...] w P. .
16 czerwca 2020 r. do PINB wpłynęło oświadczenie kierownika budowy – U. P., natomiast 19 czerwca 2020 r. wpłynęły oświadczenia inwestorów J. C. i M. C., wedle których podczas budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych, usytuowanych na nieruchomości, położonej w P. przy ul. [...] nie natrafiono na urządzenia melioracji.
Pismem z 7 sierpnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na nieruchomości położonej w P., przy ul. [...], obręb [...].
Decyzją z 31 sierpnia 2020 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzją z 11 grudnia 2020 r. organ odwoławczy uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem organu drugiej instancji, PINB nie przeprowadził należytej oceny w przedmiocie braku podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w trybie art. 50 ust. 1 Pr. bud.
W toku ponownie prowadzonego postępowania organ zawiadomił strony o wyznaczonych na 24 lutego 2021 r. oględzinach nieruchomości. Jak wynika z treści notatki służbowej 24 lutego 2021 r. odstąpiono od oględzin budynku usytuowanego na działce nr [...] z uwagi na panujące roztopy. Nie było możliwości aby dojść do budynku w celu wykonania pomiarów. Do notatki załączono dokumentację fotograficzną budynku na dz. nr [...] z umieszczoną na elewacji frontowej tuż przy wejściu tablicą informacyjną.
Postanowieniem z 8 marca 2021 r. organ pierwszej instancji dopuścił dowód z opinii uprawnionego geodety na okoliczność usytuowania budynku na działce nr ew. [...] oraz ustalenia jego wysokości i zobowiązał J. i M. C. do zlecenia opracowania opinii i jej przedłożenia w terminie do 15 kwietnia 2021 r.
26 kwietnia 2021 r. M. C. przedłożył w PINB wymagane postanowieniem dokumenty.
Decyzją z 23 września 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., ponownie umorzył w całości dalsze postępowanie administracyjne w sprawie budowy spornego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
W toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji decyzją z 19 października 2022 r. uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem organu drugiej instancji, przedwczesne jest stwierdzenie, że mamy do czynienia z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego bez przeprowadzenia czynności kontrolnych, podczas których organ pierwszej instancji dokona własnych pomiarów przedmiotowego budynku, a następnie dokona ich weryfikacji z pomiarami wskazanymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Ponadto, podnoszona w pismach A. P. kwestia urządzeń melioracyjnych nie została dotychczas wyjaśniona w sposób jasny i nie budzący żadnych wątpliwości.
Kontynuując postępowanie wyjaśniające organ pierwszej instancji pismem z 8 stycznia 2024 r. wystąpił do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Zarząd Zlewni w Sieradzu z prośbą o udzielenie informacji, czy na działkach nr ew. [...], obręb [...], położonych w P. przy ul. [...], występują urządzenia melioracji wodnych.
W odpowiedzi, pismem z 5 lutego 2024 r. zastępca dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Zarząd Zlewni w Sieradzu poinformował, że z mapy ewidencyjnej wynika, że działki nr ew. [...] zlokalizowane są w obszarze zmeliorowanym w ramach obiektu "[...]", dla których w zasobach ewidencyjnych nie ma planów powykonawczych z przebiegiem urządzeń drenarskich. Ustalenie faktycznego przebiegu podziemnych rurociągów drenarskich, w przypadku takiej konieczności, należy do właściciela gruntu (inwestora zadania). Od czasu powstania Wód Polskich, tj. od 01.01.2018 r. do chwili obecnej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu nie wydawał pozwolenia wodnoprawnego na wniosek M. C. dotyczącego przebudowy urządzeń melioracyjnych na działkach nr [...], obręb [...] P., gm. P., jak również obecnie nie prowadzi postępowania w tym zakresie.
W trakcie rozprawy administracyjnej 14 marca 2024 r. przeprowadzonej przy udziale A. P. przesłuchano w charakterze świadków, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, U. P. i M. C. . U. P. oświadczyła, iż M. C. budował przy ul. [...] pięć budynków. Świadek nie pamięta dokładnej daty rozpoczęcia robót na działkach, które graniczą z działkami A. P. . Był wyrównywany teren na głębokość 20 cm, później były kopane fundamenty. Świadek bywała na budowie raz na tydzień i nie pamięta ile trwało kopanie fundamentów. Z robotnikami świadek miał umowę, że jak będą mieć jakieś pytania i problemy to będą się kontaktować. W czasie wykonywania robót nie były zgłaszane żadne problemy. U. P. nie potrafi dokładnie określić kto wykonywał niwelacje i wykopy fundamentowe. W trakcie robót ziemnych nie natrafiono na melioracje, robotnicy też nie zgłaszali, że na coś natrafili, nie wykopano żadnych rurek. Wykop pod kanalizację był robiony praktycznie w tym samym czasie co pod fundamenty. Wykop pod przyłącze wodociągowe był wykonywany w czasie gdy wykonywane były fundamenty. Świadek nie pamięta kiedy był robiony wykop pod szambo. W czasie wykonywania wykopów pod w/w przyłącze również nie stwierdzono by w gruncie były melioracje. Świadek nie miał nic więcej do dodania, a inwestor nie miał pytań do świadka. A. P. zadał pytanie czy świadek jest w stanie podać dane osób, które wykonywały roboty ziemne. Świadek odpowiedział, że w tym momencie nie jest w stanie podać tych danych. Wie, że był jeden Pan, który zawiadywał ekipą od robót ziemnych oraz nie wie kto był dostawcą betonu. A. P. nie miał więcej pytań do świadka. Świadek dodatkowo wyjaśnił, że w dzienniku budowy były dokonywane ogólne a nie szczegółowe wpisy dotyczące robót ziemnych i wykopów fundamentowych, nie jest w stanie wytłumaczyć czemu wpisy w dzienniku budowy były ogólne.
M. C. oświadczył, że jest inwestorem pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wybudowanych przy ul. [...] w P. . Świadek nie pamięta kiedy dokładnie wykonywane były roboty budowlane w tym wykopy, to było 12 lat temu. Inwestor bywał na budowie często, kiedy były wykonywane roboty budowlane. Oświadczył, że podejmie działania w celu ustalenia danych osobowych pracowników, którzy wykonywali roboty ziemne na budowach i udzieli odpowiedzi w terminie 7 dni. W czasie prowadzonej budowy nie natrafiono na melioracje. A. P. zadał pytanie, czy inwestor widział urządzenia melioracyjne na swoich działkach. M. C. poinformował, że już wcześniej odpowiadał na to pytanie i potwierdza, że nie widział urządzeń melioracyjnych na działkach, na których budował budynki. A. P. zapytał, czy inwestor konserwował urządzenia melioracyjne na swoich działkach. M. C. stwierdził, że skoro urządzeń nie widział, to nie mógł ich konserwować. A. P. zadał pytanie, czy inwestor utrzymywał urządzenia melioracyjne na swoich działkach. Inwestor poinformował, że skoro urządzeń melioracyjnych nie widział, to nie mógł ich utrzymywać. A. P. zapytał, czy inwestor płacił podatki od pracowników pracujących na jego budowach. Prowadzący rozprawę uchylił pytanie jako niezwiązane z tematem rozprawy. A. P. zapytał, czy inwestor działał zgodnie z przepisami Prawa wodnego w tym z art. 188 Prawa wodnego. Inwestor odpowiedział, że działał zgodnie, bo nie widział żadnych urządzeń melioracyjnych. Po zakończeniu przesłuchania inwestor oświadczył, iż od 2019 r. jest uciążliwie nękany przez A. P. i w tym zakresie toczy się dochodzenie w Prokuraturze Rejonowej w P. . Na tę okoliczność do akt sprawy dołączył kserokopię wniosku złożonego do Prokuratury.
Wobec powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach decyzją z 16 kwietnia 2024 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), umorzył w całości dalsze postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Od powyższego rozstrzygnięcia odwołał się A. P., który podniósł zarzuty naruszenia przez organ art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 13 § 1, art. 234 k.p.a.
W motywach odwołania strona stwierdziła, że organ dotychczas nie rozpatrzył jego pisma z 14 sierpnia 2020 r., z którego wynika, że M. C. 12 czerwca 2018 r. złożył gołosłowne oświadczenie, iż po wydaniu pozwolenia na budowę poinformował o tym facie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości sąsiednich i nikt nie zgłosił zastrzeżeń. Organ powinien ustalić, czy inwestor zgromadził dokumenty dotyczące urządzeń melioracyjnych na jego działkach. Dotychczas organ nie rozpatrzył również pisma odwołującego z 29 czerwca 2021 r. i nie wyjaśnił, czy tablice informacyjne były umieszczone w widocznym miejscu. Odwołujący domaga się wyjaśnienia, czy inwestor płacił pracownikom wynagrodzenie za prace przy wykopach fundamentów i podatki z tego tytułu, dlaczego pracownicy nie kończyli wykopu pod fundamenty w tym samym dniu kiedy go zaczęli, a rozpoczynali wykop pod fundamenty kolejnego domu. Do odwołania strony załączyła 34 pisma z okresu od 8 marca 2024 r. do 15 kwietnia 2024 r., domagając się przedstawienia dowodów na to, że organ rozpatrzył wszystkie te pisma i udzielił na nie odpowiedzi. Odwołujący podniósł także zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ drugiej instancji domagając się wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie.
W toku postępowania odwoławczego Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem z 14 czerwca 2024 r. zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Pabianicach uzupełnienie materiału dowodowego w terminie do 12 czerwca 2024 r. poprzez: przeprowadzenie czynności kontrolnych na działkach nr ew. [...] mających na celu ustalenie, czy budowa budynku mieszkalnego została zrealizowana zgodnie z decyzją Starosty Pabianickiego z 27 marca 2012 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono J. C. i M. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kategoria I), budowę zewnętrznych instalacji: wodociągowej, elektroenergetycznej, kanalizacji sanitarnej ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazu ziemnego na działkach nr ew. [...] w P., przy ul. [...], następnie zmienioną decyzją Starosty Pabianickiego z 12 marca 2019 r. W szczególności należy ustalić, czy przedmiotowy budynek został wykonany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących długości lub szerokości budynku, czy w trakcie budowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego doszło do zmiany rzędnych terenu wraz z wykonaniem protokołu oraz materiału fotograficznego.
Postanowieniem z 4 lipca 2024 r. organ odwoławczy zmienił własne postanowienie z 14 czerwca 2024 r. w zakresie terminu i określił nowy termin uzupełnienia materiału dowodowego do 17 lipca 2024 r.
Przy piśmie z 15 lipca 2024 r. PINB przesłał organowi drugiej instancji protokół z przeprowadzonych czynności kontrolnych na działkach nr ew. [...].
Powołaną na wstępie decyzją z 8 sierpnia 2024 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 572 - dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zawarta w art. 105 § 1 k.p.a. przesłanka bezprzedmiotowości nie została zdefiniowana przez ustawodawcę, jednakże doktryna prawa administracyjnego i orzecznictwo sądowe są zgodne co do tego, że obejmuje ona te przypadki, w których brak jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego. Do tych elementów zalicza się brak podmiotu lub przedmiotu postępowania, a także zaistnienie innych okoliczności wywołujących podobny skutek, skutkujący tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie co do istoty. Ponieważ umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie powinien być interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania winno być traktowane jako środek ostateczny stosowany tylko w sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena przesłanki określonej w art. 105 § 1 k.p.a., wymaga przeprowadzenia dokładnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., prowadzącego do uznania, że istnieją faktyczne bądź prawne przeszkody do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego.
ŁWINB podkreślił, że z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, iż Starosta Pabianicki decyzją z 27 marca 2012 r., nr 200/2012, znak: AB.6740.135.2012 zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla J. C. i M. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego (kategoria I), budowę zewnętrznych instalacji: wodociągowej, elektroenergetycznej, kanalizacji sanitarnej ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazu ziemnego na działkach nr ew. [...] w P., przy ul. [...]. Z części opisowej projektu budowlanego wynika, że budynek mieszkalny usytuowany jest w północnej części działki. Główne wejście do budynku i wjazd na działkę projektuje się od strony południowo - wschodniej. Powierzchnia zabudowy projektowanego budynku mieszkalnego wynosi 123,0m2.
Decyzją z 12 marca 2019 r. nr 187/2019, znak: AB.6740.137.2012 Starosta Pabianicki zmienił własną ostateczną decyzję z 27 marca 2012 r. w zakresie rezygnacji ze szczelnego zbiornika do gromadzenia nieczystości ciekłych na rzecz budowy instalacji kanalizacji sanitarnej oraz zmiany przebiegu instalacji wodociągowej na działkach nr ew. [...], przy ul. [...] (obręb [...]) w P. w oparciu o przedłożony projekt zamienny.
Jak podkreślił organ odwoławczy w ustawie Prawo budowlane został zawarty katalog zamknięty działań inwestora uznanych za stanowiące istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Dokonanie istotnego odstąpienia jest dopuszczone jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1). Istotne odstępstwa dokonane w trakcie budowy bez zmiany pozwolenia na budowę skutkują wszczęciem procedury określonej w art. 51 Pr. bud.
W niniejszej sprawie, jak stwierdził organ odwoławczy, znajdują zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., z zastrzeżeniem art. 36a ust. 5 i 5a Pr. bud., które stosujemy w brzmieniu aktualnym nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r.
Kryteria normatywne definiujące, to czym jest istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zostały ustalone w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 r., poz. 471).
W dniu 9 lipca 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach dokonał czynności kontrolnych na działkach nr ew. [...] w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W dniu kontroli budowa osiągnęła stan surowy zamknięty, a roboty budowlane nie były prowadzone. Dokonano pomiarów wymiarów zewnętrznych budynku dalmierzem firmy Bosch 150 Laser oraz taśmą mierniczą stalową TOPEX o długości 5m. W wyniku przeprowadzonych pomiarów ustalono, iż wymiary budynku wynoszą odpowiednio: całkowita długość budynku od strony wschodniej 14,76m, od strony zachodniej 14,70m, całkowita szerokość budynku od strony południowej wynosiła 9,03m, natomiast od strony północnej 9,05m. Pomiary budynku wykazały, że charakterystyczne parametry budynku - długość i szerokość zostały nieznacznie zmienione, ale nie przekraczają 2% projektowanych wartości. W dniu kontroli stwierdzono również, że na kondygnacji parteru nie zrealizowano ściany wydzielającej wiatrołap, nie wykonano komina w pokoju dziennym, nie wykonano dodatkowego korytarza powiększając powierzchnie pokoju oznaczonego na projekcie nr 1.5, nie wydzielono schowka pod schodami, zrezygnowano z wykonania drzwi do kotłowni w ścianie zewnętrznej. Na poddaszu nie wykonano żadnych ścian wewnętrznych, wymurowana została jedynie ściana pomiędzy częścią garażową i mieszkalną. W dniu kontroli budowa oznaczona była tablicą informacyjną. Teren nieruchomości został utwardzony kostką brukową przy wejściu do budynku oraz wjeździe do garażu. Wykonano również taras z kostki brukowej oraz opaskę wokół budynku. Utwardzony kostką został również teren działki nr ew. [...], stanowiący dojazd - drogę wewnętrzną prowadzącą do budynku na działce nr ew. [...]. Spadek z działki [...] został skierowany na teren przedmiotowej nieruchomości. Teren wokół budynku na działce nr ew. [...] został wyrównany, jednak ze względu na to, że budowa nie została jeszcze zakończona, ustalenie czy doszło do zmiany rzędnych terenu będzie możliwe po złożeniu przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy i przedstawieniu geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. W odniesieniu do pomiarów odległości budynku na przedmiotowej nieruchomości od granicy z działką A. P. ustalono, iż precyzyjnych pomiarów odległości budynku usytuowanego na działce nr ew. [...] od granicy z działką nr [...] dokonał geodeta W. K. 21 kwietnia 2021 r. Odległości te wynoszą odpowiednio 4,11m w narożniku południowo - zachodnim i 4,15m w narożniku północno - zachodnim. W dniu kontroli o wyznaczonym czasie stawił się A. P., lecz M. C. odmówił mu prawa wstępu na swoją nieruchomość. A. P. obserwował czynności kontrolne z terenu swojej nieruchomości i nie brał udziału przy spisywaniu protokołu. Przedmiotowy protokół nie został odczytany A. P., ponieważ w trakcie trwania kontroli A. P. oddalił się z terenu swojej nieruchomości, po interwencji policji, która przybyła na jego wezwanie. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną, projekt zagospodarowania działki z naniesionymi wymiarami budynku, rzut przyziemia i rzut poddasza z naniesionymi zmianami do projektu.
Z pisma PINB z 15 lipca 2024 r. wynika, że A. P. stawił się w siedzibie organu pierwszej instancji z własnym urządzeniem kopiującym i wykonał kopię protokołu z czynności kontrolnych wraz z załącznikami.
Organ odwoławczy dokonując analizy zebranego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności rzutu przyziemia stwierdził, że:
- szerokość ściany północnej według projektu wynosi - 8,95m, natomiast wykonano szerokość - 9,05m, co spowodowało zmianę o 1,11%;
- szerokość ściany południowej według projektu wynosi - 8,95m, natomiast wykonano szerokość - 9,03m, co spowodowało zmianę o 1,00%;
- długość ściany wschodniej według projektu wynosi - 14,65m, natomiast wykonano długość - 14,76m, co spowodowało zmianę o 1,00%;
- długość ściany zachodniej według projektu wynosi - 14,65m, natomiast wykonano długość - 14,70m, co spowodowało zmianę o 0,99%.
W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że charakterystyczne parametry budynku, tj. długość i szerokość budynku zostały nieznacznie zmienione i nie przekraczają 2% projektowanych wartości. Tym samym PINB prawidłowo ustalił, że w tej sprawie mamy do czynienia z nieistotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.
W ocenie organu drugiej instancji art. 36a ust. 5 pkt 1 Pr. bud. powinien być wykładany racjonalnie. To czy stwierdzone odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów ma charakter istotny zależy od okoliczności danej sprawy. Za takim rozumieniem art. 36a ust. 5 Pr. bud., pozostawiającym organom administracji budowlanej pewien margines uznaniowości, przemawia wykładnia celowościowa tego przepisu. Wykładnia gramatyczna prowadziłaby bowiem do wniosku, że każde, nawet nieznaczne odstępstwo należałoby kwalifikować jako odstępstwo istotne. Pewne niewielkie odstępstwa od przewidzianej w projekcie budowlanym kubatury obiektu mogą wynikać z przyczyn od inwestora niezależnych np. z rodzaju użytych materiałów budowlanych oraz użytych do budowy narzędzi, czy też różnic w pomiarach na gruncie.
Dalej organ wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta P. w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej P. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Pabianicach nr LXVI1/561/06 z dnia 29 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 330, poz. 2552 z dnia 27 września 2006 r.), teren przy ulicy [...] położony jest w jednostce o symbolu N.8.8/MN oraz KDW. Na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem MN ustala się m. in.:
1. przeznaczenie terenu jako podstawowe pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, bliźniaczą oraz szeregową,
2. warunki podziału terenu na działki, dopuszcza się podziały na działki, wówczas gdy działka powstała w wyniku podziału będzie spełniać łącznie następujące warunki: - minimalna powierzchnia będzie wynosić 600m2 - dla zabudowy wolnostojącej, - minimalna szerokość frontu działki (wzdłuż ulicy) 20m dla zabudowy wolnostojącej - przedmiotowa działka ma szerokość 22,46m,
- będzie posiadać obsługę komunikacyjną z ulicy lokalnej oznaczonej na rysunku planu symbolem KD-L dojazdowej oznaczonej na rysunku planu symbolem KD-D lub wewnętrznej (osiedlowej),
3. warunki zagospodarowania działek:
a. jako maksymalną powierzchnię zabudowy dopuszcza się:
- 25% powierzchni działki dla zabudowy wolnostojącej (powierzchnia działki wynosi 600m2, 25% powierzchni działki to 150m2, a powierzchnia zabudowy budynku wynosi 123,0m2),
b. obowiązuje minimum powierzchni biologicznej czynnej:
- 20-60% powierzchni działki (proporcjonalnie) dla działek o powierzchni 500-1000m2, zgodnie z zestawieniem powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki powierzchnia biologicznie czynna wynosi 74,1%,
4. warunki dla projektowanej zabudowy:
- maksymalna wysokość zabudowy - 12m w najwyższym punkcie kalenicy, ograniczenie wysokości do 3 kondygnacji, w tym poddasze użytkowe oraz maksymalna odległość okapu od poziomu terenu - 6,0m - wysokość przedmiotowego budynku wynosi 7,28m,
- dachy od dwuspadowych do wielospadowych o kącie nachylenia 35° z tolerancją - 15°, wyklucza się pokrycie dachów papą smołową i asfaltową - kąt nachylenia przedmiotowego budynku wynosi 38°, pokrycie dachu stanowi dachówka bitumiczna.
Wobec powyższego - zdaniem organu odwoławczego - przedmiotowy budynek został zrealizowany zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. .
Organ drugiej instancji stwierdził następnie, że w aktach sprawy znajduje się pismo Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi z 21 września 2015 r., kierowane do Zakładu P. s.c., które informuje, że trasa projektowanej sieci kanalizacji sanitarnej w K. i P. (oś. [...]), obr. [...] - przebiega przez tereny zmeliorowane (sieć drenarska, rowy melioracyjne i nawodnienie deszczowniane). W zasobach archiwalnych posiadamy na ten teren tylko mapy ewidencyjne w skali 1:5000 z naniesionym zasięgiem zmeliorowanych działek. Nie posiadamy map powykonawczych z dokładnym układem sieci drenarskiej.
Przy piśmie z 7 stycznia 2020 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie przesłało kserokopie mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 m. P., z wkreślonym przebiegiem urządzeń melioracyjnych, jednak kopia ta jest nieczytelna i nie pozwala na zweryfikowanie zaznaczonego na niej przebiegu urządzeń melioracyjnych.
Z notatki służbowej sporządzonej 13 grudnia 2019 r. wynika, że pracownik Wód Polskich udzielił pracownikowi organu I instancji informacji, że teren, na którym prowadzone są roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], znajduje się w obszarze zmeliorowanym.
Natomiast przy piśmie z 7 stycznia 2020 r. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przesłał PINB fragment kserokopii mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 m. P., z wkreślonym przebiegiem urządzeń melioracyjnych.
Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające, zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji kasacyjnej organu drugiej instancji z 19 października 2022 r., organ pierwszej instancji pismem z 8 stycznia 2024 r. wystąpił do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Zarząd Zlewni w Sieradzu z prośbą o udzielenie informacji, czy na działkach nr ew. [...], obręb [...], położonych w P. przy ul. [...], występują urządzenia melioracji wodnych.
W odpowiedzi zastępca dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Zarząd Zlewni w Sieradzu pismem z 5 lutego 2024 r. poinformował, że z mapy ewidencyjnej wynika, że działki nr ew. [...] zlokalizowane są w obszarze zmeliorowanym w ramach obiektu "[...]", dla których w zasobach ewidencyjnych nie ma planów powykonawczych z przebiegiem urządzeń drenarskich. Ustalenie faktycznego przebiegu podziemnych rurociągów drenarskich, w przypadku takiej konieczności, należy do właściciela gruntu (inwestora zadania). Od czasu powstania Wód Polskich, tj. od 01.01.2018 r. do chwili obecnej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu nie wydawał pozwolenia wodnoprawnego na wniosek M. C. dotyczącego przebudowy urządzeń melioracyjnych na działkach nr [...], obręb [...] P., gm. P., jak również obecnie nie prowadzi postępowania w tym zakresie.
W dniu 14 marca 2024 r. w siedzibie organu pierwszej instancji przeprowadzono rozprawę administracyjną w sprawie budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych, usytuowanych na nieruchomościach położonych w P. przy ul. [...] (działka nr ew. [...]) przy udziale M. C., U. P. (kierownika budowy) oraz A. P. . Z treści protokołu wynika, że w/w osoby pouczone o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, zgodnie z art. 233 Kodeksu karnego, zeznały co następuje: U. P. oświadczyła, iż M. C. budował przy ul. [...] pięć budynków. W trakcie robót ziemnych nie natrafiono na melioracje, robotnicy też nie zgłaszali, że na coś natrafili, nie wykopano żadnych rurek. W czasie wykonywania wykopów pod w/w przyłącze również nie stwierdzono by w gruncie były melioracje. M. C. oświadczył, iż jest inwestorem 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wybudowanych przy ul. [...] w P. . Świadek zeznał, że w czasie prowadzonej budowy nie natrafiono na melioracje i nie widział urządzeń melioracyjnych na działkach na których budował budynki.
Jak stwierdził ŁWINB, w aktach sprawy znajduje się również protokół spisany 16 czerwca 1994 r. w Urzędzie Gminy P. w sprawie wyłączenia z ewidencji urządzeń melioracyjnych obiektu melioracyjnego K., na terenie którego obecnie znajdują się działki należące do M. C., w tym działki nr ew. [...] i wsi G. (str. 531). Jak wynika z treści protokołu postanowiono wyłączyć z ewidencji urządzeń melioracyjnych na obiekcie K. : 251,1ha zmeliorowanych gruntów ornych w tym obszar nawadniany 6ha, rowy i cieki naturalne 6,995m, budowle na rowach 7szt., w tym przepusty 7szt., sieć drenarska 251,1ha, budowle drenarskie 38 szt., w tym 8 szt. studzienek drenarskich i 30szt. wylotów drenarskich, deszczownie 1 szt., powierzchnia nawadniania 6ha, agregaty deszczowniane 1szt., rurociągi przenośne 700m, studzienki dla ujść wodnych podziemnych 1 szt. Wymienione inwestycje wybudowane były w 1964-1967 roku. Po tym czasie nastąpiła intensywna zabudowa terenu, szczególnie na skutek samowoli budowlanych. W latach późniejszych tereny te były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i ogrodniczą (szklarnie). W związku z powyższym nastąpiła dewastacja sieci drenarskiej bez możliwości konserwacji i naprawy. W 1990 r. cały obszar został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, usługową, ogrodniczą i rolniczą z możliwością zabudowy i inne. Zatem, rejon ul. [...] został wyłączony z systemu melioracji.
Jak wskazał następnie organ odwoławczy regulacje prawne dotyczące melioracji zawarte są w ustawie z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U z 2021 r., poz. 2233). Według art. 196 Prawa wodnego ewidencję urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów prowadzą Wody Polskie.
Zdaniem organu drugiej instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach podjął wszelkie czynności mające na celu ustalenie czy na przedmiotowej działce znajdują się urządzenia melioracji wodnych. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż to z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winno wynikać czy teren jest zmeliorowany, bowiem procedura jego uchwalania wiąże się z wieloma uzgodnieniami, w tym również z Wodami Polskimi, które określają czy na danym terenie istnieją urządzenia melioracyjne. Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej P., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Pabianicach nr LXVII/561/06 z dnia 29 czerwca 2006 r., dla terenu na którym położone są przedmiotowe działki, w zakresie odprowadzania ścieków deszczowych plan przewiduje odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z ulic i intensywnie zurbanizowanych terenów poprzez istniejącą, rozbudowaną sieć miejskich kanałów deszczowych. Odbiornikami wód opadowych i ścieków deszczowych z kanalizacji deszczowej są rzeka D. z odpływami, Ciek spod P. oraz rzeka G. w K. dla D.. Wody opadowe "umownie czyste" w terenach zabudowy letniskowej i mieszkaniowej jednorodzinnej mogą być odprowadzane powierzchniowo i zagospodarowane na terenie działek lub na terenach publicznych w osiedlu. Zatem, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zarówno w jego tekście jak i rysunku brak jest informacji jakoby teren, na którym zaprojektowano budowę 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych był zmeliorowany. Kwestia ta została wyjaśniona w sposób nie budzący żadnych wątpliwości.
Wobec powyższego ŁWINB podzielił pogląd organu pierwszej instancji, iż budowa realizowana jest zgodnie z decyzją Starosty Pabianickiego z 27 marca 2012 r. i brak jest na tym etapie postępowania podstaw do ingerencji na podstawie ustawy Prawo budowlane i wydania decyzji merytorycznej. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania legalności i prawidłowości decyzji z 16 kwietnia 2024 r. W tym stanie rzeczy ŁWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Odnosząc się do zarzutów A. P. wnoszonych licznymi skargami z 23 lipca 2024 r., 26 lipca 2024 r. oraz z 1 sierpnia 2024 r. organ wyjaśnił, że wskazywane przezeń wymiary 7,65m i 0,5m nie stanowią szerokości budynku. Po dokładnym przeanalizowaniu projektu zagospodarowania działki, stanowiącego załącznik do decyzji Starosty Pabianickiego z 27 marca 2012 r. ŁWINB stwierdził, że wymiar 7,65m jest to wymiar odcinka, równoległego do budynku, przyłącza gazu, którego długość zgodnie z projektem zagospodarowania działki wynosi 10,65m, natomiast wymiar 0,5m jest to wymiar wejścia przyłącza wody do budynku. Natomiast wymiary szerokości i długości budynku zaznaczone zostały na projekcie zagospodarowania działki wyżej i wynoszą odpowiednio szerokość 8,95m i długość 14,65m.
Odwołując się następnie do art. 45b Pr. bud. dotyczącego zawartości, wyglądu i umieszczenia tablicy informacyjnej organ stwierdził, że z treści protokołu z przeprowadzonych 9 lipca 2024 r. czynności kontrolnych wynika, że budowa oznaczona była tablicą informacyjną. Dokonując analizy materiału fotograficznego ŁWINB stwierdził, że tablica informacyjna umieszczona została w oknie budynku, w miejscu widocznym od drogi. W aktach sprawy znajduje się także protokół kontroli budowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] z 12 grudnia 2019 r., w treści którego znalazł się zapis, że dokumentacja jakości wbudowanych wyrobów budowlanych zgodnie z art. 10 ustawy Prawo budowlane prowadzona jest właściwe.
ŁWINB nadmienił również, że inwestycja jest realizowana na podstawie pozwolenia na budowę, zaś w postępowaniu przed organami nadzoru nie można ponownie rozstrzygać kwestii ostatecznie i prawomocnie załatwionych w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w tym w szczególności odpowiedniego usytuowania obiektów na działce budowlanej i poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 u.p.b.), o ile nie wiążą się one z dokonanym odstępstwem. Zaś uruchomienie postępowania odwoławczego nie może w żaden sposób prowadzić do ponownego badania zamierzenia budowlanego jako całości, skoro te kwestie były przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
W skardze na powyższą decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. P. podniósł zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wniósł także o przeprowadzenie rzetelnego procesu, zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata z urzędu. W jej motywach skarżący zakwestionował prawidłowość pomiarów odległości budynku na działce nr [...] od granicy z działką nr [...] dokonanych przez geodetę W. K., domagając się wyjaśnienie z kim ustalono, że wymiar jest precyzyjny i czy w ustaleniach brał udział biegły sądowy. Skarżący domaga się także wyjaśnienia: dlaczego nie ustalono gdzie jest spadek na działce nr [...]; czy działka nr [...] jest drogą publiczną, a jeśli tak to na jakiej podstawie inwestor zamknął żelazną bramą drogę z ulicy [...] do drogi na działce nr [...]; dlaczego nikt z inspektorów nie protestował, gdy inwestor odmówił mu prawa wstępu na jego nieruchomość w trakcie oględzin. Odwołując się do protokołu z 16 czerwca 1994 r. skarżący stwierdził, że inwestor w dalszym ciągu nie zaprzeczył, iż na działce nr [...] nie ma żadnych samowoli budowlanych, a protokół zawiera i opisuje stan faktyczny. W protokole tym nie ma mowy o wsi D., ani o obiekcie melioracyjnym D. . Działki nr [...] oraz nieruchomość skarżącego znajdowały się w mieście P., wieś D. w 1988 r. została włączona do miasta P., o czym świadczy uchwała Rady Narodowej Miasta Łodzi z 29 czerwca 1987 r. Skarżący podnosi, że w dalszym ciągu brak jest danych osobowych pracowników, którzy wykonywali roboty ziemne pod fundamenty. Żąda przesłuchania tych pracowników, gdyż mogą oni ujawnić prawdę o dacie rozpoczęcia robót ziemnych na działce nr [...], co pozwoli ustalić czy został zachowany termin wyznaczony pozwoleniem na budowę na rozpoczęcie budowy. Skarżący domaga się wyjaśnienia, dlaczego inwestor zataił przez Starostą, że na jego działce nr [...] są urządzenia melioracyjne. Zdaniem skarżącego, pozwolenie na budowę uzyskano wskutek przestępstwa, ponieważ inwestor ukrył urządzenia melioracji wodnych. Jeśli chodzi o wpisy w dzienniku budowy, skarżący domaga się wyjaśnienia dlaczego wpisy są ogólne a nie szczegółowe. Nadto autor skargi żąda wyjaśnienia dlaczego fundamenty były wykonywane przez cały tydzień, czy wykopy wykonywano ręcznie, kiedy rozpoczęto zalewanie fundamentów. Jeżeli 21 marca 2014 r. dokonano niwelacji terenu, to dlaczego na zdjęciu z 24 lutego 2021 r. teren wokół budynku jest niezniwelowany. Ponadto, skarżący domaga się wyjaśnienia czy prawdą jest, że na terenie Skarbu Państwa były samowole budowlane i co z tym zrobiły organy nadzoru budowlanego.
Do skargi jej autor załączył jako dowód uchwałę nr XXVII/162/97 Rady Narodowej Miasta Łodzi z 29 czerwca 1997 r. w sprawie zmiany granic miasta: A., O., P. i Z. oraz dwie ugody sporządzone 26 sierpnia 1998 r. świadczące o tym, że melioracja Zespołu Szkół Rolniczych dobrze funkcjonowała i niezbędne jest jej odtworzenie.
Uzupełniając uzasadnienie skargi jej autor stwierdził, że inwestor ukrywa certyfikaty na materiały budowlane i deklaracje zgodności. Zażądał przedstawienia mu deklaracji zgodności i certyfikatu na beton B-25. Skarżący ponownie zażądał wyjaśnienia dlaczego inwestor nie ujawnił dokumentów urządzeń melioracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 5 listopada 2024 r. referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata z urzędu.
W dniu 10 grudnia 2024 r. do akt sprawy wpłynęło pismo, w którym A. P. powołując się na art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne stwierdził, że inwestor w 2021 r. zmienił kierunek odpływu wód opadowych i roztopowych z działki nr [...] poprzez niwelację hałdy ziemi powstałej w wyniku wykopu pod fundamenty.
W piśmie z 11 grudnia 2024 r. skarżący podniósł szereg zarzutów wobec postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy, wskazując iż dotychczas nie otrzymał wyjaśnienia dotyczącego punktu 5 i pozostałych 15 punktów znajdujących się w piśmie z 14 sierpnia 2020 r. Autor pisma domaga się wyjaśnienia dlaczego przez 4 lata nie zostało załatwione jego pismo z 14 sierpnia 2020 r.
W dniu 7 stycznia 2025 r. do akt sądowych wpłynęło pismo pełnomocnika z urzędu, w którym wniósł on o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w podwójnej wysokości, oświadczając, że nie zostały one opłacone w całości ani w części oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Podwójną wysokość pełnomocnik uzasadnił tym, że akta sprawy liczą prawie 900 stron. Wszystkie dokumenty pełnomocnik musiał sfotografować (przy pomocy aplikanta) a następnie przeczytać, co pochłonęło łącznie bardzo dużą ilość czasu i jednokrotność stawki winna być uznana za nieadekwatną względem czasu poświęconego sprawie.
Autor pisma nie zgodził się z ustaleniami organu, iż odstępstwa od projektu budowlanego mają charakter nieistotny, czego dowodem są chociażby odstępstwa od projektowanego wnętrza. Zgodnie z pozwoleniem na budowę dom miał zajmować powierzchnię 123m2, a obecnie będzie mieć powierzchnię 132,30m2. Jest to odstępstwo w metrażu o 7%, co w świetle art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. a Pr. bud. winno być traktowane jako odstępstwo istotne, wymagające projektu zamiennego.
W kwestii odległości budynku na dz. [...] od granicy działki skarżącego pełnomocnik stwierdził, że skoro skarżący poddaje w wątpliwość pomiary wykonane przez geodetę W. K., to okoliczność ta winna stanowić podstawę uchylenia decyzji i zostać szczegółowo wyjaśniona.
Pełnomocnik stwierdził ponadto, że skarżący nie był stroną postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę i nikt go nie informował o jej wydaniu, zatem wszystkie zgłaszane obecnie wątpliwości winny zostać uznane przez organ za istotne i wymagające weryfikacji. Poza tym skarżący nie został dopuszczony do oględzin co uniemożliwiło mu zgłoszenie do protokołu dokonania przez geodetę błędnych pomiarów co do posadowienia budynku. W toku postępowania doszło do poważnych naruszeń praw skarżącego jako strony i również z tego powodu decyzja winna być uchylona.
Według pełnomocnika skarżącego organ w toku postępowania nie zweryfikował zmiany rzędnych terenu, co dodatkowo uzasadnia uwzględnienie skargi. Zmiana rządnych winna zostać sprawdzona, zweryfikowana i doprowadzona do tego co wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę.
Także w kwestii melioracji gruntu ustalenia organu są niewystarczające. Należało zbadać problem od strony historycznej, rzeczywistych warunków miejscowych, jak wygląda melioracja na gruntach sąsiednich, czy winna zostać odtworzona przez inwestora czy nie.
Zdaniem pełnomocnika, z pisma ŁWINB z 4 lipca 2024 r. wynika, że doszło do zmiany rzędnych gruntu, co powoduje, że woda z nieruchomości odpływa w inny sposób. Budowa na terenie działki inwestora spowodowała zniszczenie istniejącej sieci drenarskiej. Wydane pozwolenie na budowę nie zawierało informacji o możliwości podniesienia terenu działki, dlatego podwyższenie gruntu przez inwestora stanowi - zdaniem skarżącego - samowolę budowlaną. Zmiana ukształtowania terenu winna być zakwalifikowana jako odstępstwo istotne, na które inwestor powinien posiadać projekt zamienny i stosowną decyzję. W takiej sytuacji budowa powinna zostać wstrzymana, a inwestor winien przedstawić projekt budowlany zamienny. Dodatkowo podniesienie gruntu może być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych w trybie art. 234 Pr. wodnego, gdzie może się okazać konieczne wykonanie muru oporowego. Organ nadzoru budowlanego powinien wobec tego ustalić ponad wszelką wątpliwość czy zmiany dokonane przez inwestora, spowodowały zmianę stosunków wodnych na niekorzyść skarżącego. Organy obu instancji winny zbadać możliwość wykonania muru oporowego i rozważyć możliwość powołania biegłego hydrologa, a tego nie uczyniono. Biegły wypowiedziałby się również w kwestii drenażu opaskowego. Wszystkie te okoliczności powinny zostać ustalone w toku postępowania.
W dniu 17 stycznia 2025 r. A. P. złożył do Sądu pismo zatytułowane "Skarga", w którym podniósł zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący domaga się wyjaśnienia przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zarządzeniem z 22 stycznia 2025 r. Sąd, na podstawie art. 49 § 1 i 2 p.p.s.a., pozostawił bez rozpoznania pisma skarżącego z 10 i 11 grudnia 2024 r.
6 lutego 2025 r. do akt sprawy wpłynęły dwa pisma skarżącego zatytułowane "Skarga", w których ponownie podniesiony został zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
7 lutego 2025 r. skarżący zwrócił się do Sądu z wnioskiem o rozważenie wszystkich dowodów zgromadzonych w aktach sprawy liczących niemal 900 stron i przepisów prawa budowlanego oraz prawa wodnego.
Na rozprawie 12 lutego 2025 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał argumentację zawartą w pismach skarżącego z 6 lutego 2025 r. Skarżący oświadczył, że powyższe pisma nie stanowią odrębnych skarg na przewlekłe działania organu, lecz dotyczą niniejszej sprawy.
Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe zawarte w skardze.
Pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę, wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.
Skarżący oświadczył, że przed sądem powszechnym nie toczy się spór o granicę między skarżącym a inwestorem spornej inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracyjnymi.
Sąd badając w świetle zakreślonych wyżej kryteriów legalność decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 8 sierpnia 2024 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach z 16 kwietnia 2024 r. stwierdził, że odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego.
W rozpatrywanej sprawie oś sporu pomiędzy stronami postępowania koncentruje się na ustaleniu czy budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na nieruchomości położonej w P., przy ul. [...] (dz. nr ew. [...]), obręb [...] prowadzona jest zgodnie z przepisami prawa budowlanego i prawa wodnego, ponieważ - w przekonaniu skarżącego - inwestor w toku postępowania o pozwolenie na budowę oraz w trakcie prowadzenia robót budowlanych zataił występowanie na terenie inwestycji urządzeń melioracyjnych.
Celem rozstrzygnięcia powyższych kwestii spornych w pierwszym rzędzie stwierdzić należy, że decyzją z 27 marca 2012 r. nr 200/2012, znak: AB.6740.137.2012 Starosta Pabianicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. C. i M. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego (kategoria I), budowę zewnętrznych instalacji wodociągowej, elektroenergetycznej, kanalizacji sanitarnej ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazu ziemnego na działkach nr ew. [...] w P., przy ul. [...]. Następnie decyzją z 12 marca 2019 r. nr 187/2019, znak: AB.6740.137.2012 Starosta Pabianicki, w trybie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), na wniosek inwestorów, zmienił własną ostateczną decyzję z 27 marca 2012 r. nr 200/2012, znak: AB.6740.137.2012 w zakresie rezygnacji ze szczelnego zbiornika do gromadzenia nieczystości ciekłych na rzecz budowy instalacji kanalizacji sanitarnej oraz zmiany przebiegu instalacji wodociągowej, na działkach nr ew. [...] przy ul. [...], (obręb [...]), w P., w oparciu o przedłożony projekt zamienny. Pozostałe warunki zawarte w decyzji z 27 marca 2012 r. pozostały bez zmian.
Wspomniane wyżej decyzje posiadają przymiot ostateczności i prawomocności w rozumieniu art. 16 k.p.a., który stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (§ 1). Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne (§ 3). Wypływająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Zasada trwałości decyzji administracyjnej powinna skutkować honorowaniem stanu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji. Oznacza to, że ani Sąd, ani organ administracyjny nie są uprawnieni do jej kwestionowania, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności i są nią związani dopóki ostateczna decyzja rozstrzygająca określoną kwestię pozostaje w obrocie prawnym. Jej adresaci mają natomiast prawo oczekiwać, że decyzja ponownie rozstrzygająca tę sprawę, co do jej istoty nigdy nie zapadnie. Zasada ta, zwana res iudicata (tj. powaga rzeczy osądzonej) zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy. Innymi słowy, decyzja ostateczna z mocy art. 16 § 1 k.p.a., korzysta z domniemania legalności i prawidłowości, wiąże erga omnes i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący starał się, choć nieskutecznie, wyeliminować z obrotu prawnego decyzję Starosty Pabianickiego o pozwoleniu na budowę z 27 marca 2012 r. inicjując dwukrotnie nadzwyczajne postępowanie wznowieniowe jak i postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. Postanowieniem z 22 lipca 2023 r. nr 66/2022, znak: GPB-III.7722.33.2022 Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy postanowienie Starosty Pabianickiego z 7 czerwca 2022 r. odmawiające wznowienia w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 27 marca 2012 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na dz. nr [...]. Powyższe postanowienie posiada przymiot ostateczności i prawomocności. Skarżący nie skorzystał bowiem z prawnej możliwości poddania tegoż postanowienia kontroli tutejszego Sądu z punktu widzenia zgodności z przepisami obowiązującego prawa. W aktach sprawy zlega również postanowienie Wojewody Łódzkiego z 15 listopada 2023 r. nr 74/2023, znak: GPB-III.7722.30.2023 utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Pabianickiego z 27 września 2023 r. nr 138/2023 o odmowie wznowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe), postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 27 marca 2012 r. o pozwoleniu na budowę. A. P., co Sądowi wiadomo z urzędu, zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z 17 maja 2024 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 28/24 oddalił skargę. Od wspomnianego wyroku wywiedziona została skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawa zawisła pod sygn. akt II OSK 1968/24.
W aktach sprawy znajduje się również pismo Wojewody Łódzkiego z 3 sierpnia 2023 r. przekazujące do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie A. P. od decyzji Wojewody Łódzkiego z 12 lipca 2023 r. nr 185/2023 umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Pabianickiego z 27 marca 2012 r. o pozwoleniu na budowę. Sądowi z urzędu wiadomo, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 16 sierpnia 2023 r. znak: DOR.7110.261.2023.RKS utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody z 12 lipca 2023 r. Skarga A. P. wniesiona na powyższą decyzję GINB, została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 maja 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2614/23, który w całości podzielił ustalenia organów obu instancji, że działka wnioskodawcy nr [...] nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji, nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z przepisów prawa co do możliwości zabudowy działki skarżącego. A. P. może bez przeszkód zabudować swoją działkę. W motywach wyroku WSA w Warszawie stwierdził, że organy wyczerpująco zbadały prawa właścicielskie skarżącego, które mają istotny wpływ na ocenę posiadania przez niego przymiotu strony kontrolowanego postępowania. Organy przeanalizowały parametry nieruchomości, co do której skarżący wykazał tytuł prawny oraz terenu inwestycji, której dotyczyło sporne pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że działka nr [...] graniczy z działką nr [...], ale odległość między granicą działki skarżącego a sporną inwestycją wynosi 7m, a od zabudowań skarżącego 250m. Wprawdzie to ustalenie skarżący zakwestionował, powołując się na pomiary geodety W. K. tj. 4,11 m. Niemniej i ta okoliczność - zakładając, że miała miejsce - nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Od powyższego wyroku dotychczas nie została złożona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego (sporządzono opinię o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej) i oczekuje on na wydanie postanowienia stwierdzającego jego prawomocność.
Wobec tego, skoro decyzja o pozwoleniu na budowę z 27 marca 2012 r. oraz zmieniająca ją decyzja z 12 marca 2019 r. funkcjonują w obrocie prawnym i dotychczas nie zostały z niego wyeliminowane w prawem przewidzianym trybie, niedopuszczalne jest w toku postępowania w sprawie oceny budowy budynku mieszkalnego na dz. nr [...] z przepisami prawa budowlanego i prawa wodnego, pod kątem występujących na terenie inwestycji urządzeń melioracyjnych ukrytych przez inwestora, ponowne weryfikowanie przesłanek dopuszczalności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego czy też ocena tej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z przepisami obowiązującego prawa. Nadto, poddane kontroli tutejszego Sądu postępowanie administracyjne organów nadzoru budowlanego nie może być traktowane jako substytut postępowań nadzwyczajnych.
Zatem, poza zakresem tej sprawy i kontroli Sądu, pozostają kwestie: kompletności projektu budowlanego w tym także w zakresie ochrony środowiska i przedstawienia na tę okoliczność dowodów; przedstawienia dowodu świadczącego o wykonaniu mapy sporządzonej do celów projektowych na podstawie mapy zasadniczej oraz poświadczenia nieprawdy na mapie do celów projektowych; nie brania przez skarżącego jako strona udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę oraz niedoręczenia mu decyzji o pozwoleniu na budowę. Nieistotne jest również, czy inwestor powiadamiał właścicieli sąsiednich nieruchomości, w tym skarżącego, o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem żaden przepis prawa nie nakłada nań takiego obowiązku. Bez znaczenia pozostaje wreszcie okoliczność, co o tym fakcie myślą organy nadzoru budowlanego i czy organy nadzoru budowlanego są zadowolone z działań inwestora (czy ich zdaniem inwestor jest wiarygodny) oraz z wyników prowadzonego postępowania i podejmowanych przez inspektorów działań.
Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że wobec dysponowania przez inwestora ostateczną i prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę, to inwestor, a nie właściciel sąsiedniej nieruchomości, decyduje o intensywności prowadzonych robót budowalnych, a więc czy będą one prowadzone codziennie, raz na tydzień, a może raz na rok oraz przy użyciu jakich urządzeń budowlanych będą wykonywane roboty budowlane (przy użyciu łopaty, czy może przy użyciu koparki), czy inwestor będzie budował od początku do końca jeden dom, czy też będzie prowadził równocześnie budowy pięciu domów, na które posiada przecież pozwolenia na budowę. Nie jest rolą organów nadzoru budowlanego a także i Sądu ocena racjonalności i logiczności działań podejmowanych przez inwestora. Bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem poddanych kontroli tutejszego Sądu decyzji są wreszcie kwestie płacenia przez inwestora wynagrodzenia pracownikom kopiącym fundamenty oraz podatków uiszczanych z tego tytułu.
Z uwagi na przedmiot kontrolowanej sprawy wyznaczony zaskarżoną decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi poza zakresem rozważań Sądu pozostawały dodatkowo kwestie: czy podczas kontroli z 12 grudnia 2019 r. sporządzono opis stanu technicznego pozostałych budynków realizowanych przez inwestora; czy w czasie budowy sieci kanalizacyjnej w ulicy [...] zniszczono urządzenia melioracyjne; występowanie urządzeń melioracyjnych na terenie [...]; czy Prezydent Miasta Pabianic zgłosił budowy kanalizacji na terenach zmeliorowanych; czy zgłoszono budowę kolektora na terenie [...]; czy Starosta zgłosił budowę kolektora kanalizacyjnego na terenie [...]; żądania uzupełnienia decyzji, że przy budowie prowadzonej na działkach nr [...] zniszczono urządzenia melioracyjne; nieposiadania przez inwestora w trakcie oględzin maseczki ochronnej; zatajenia prawdy o załamaniu ogrodzenia na działce nr [...]; zniszczenia czy też usunięcia znaków granicznych; dlaczego skarżący nie został powiadomiony o wynikach kontroli w [...]; umorzenia postępowania przez Prokuraturę w sprawie opinii biegłego; dlaczego Prokuratura umorzyła postępowanie w sprawie opinii biegłego; skąd organ pierwszej instancji posiada informacje o umorzeniu przez Prokuraturę postępowania w sprawie opinii geodety; sprostowania fałszywej informacji o umorzeniu przez Prokuraturę postępowania dotyczącego opinii biegłego geodety sądowego; czy na działce nr [...] jest tablica informacyjna i czy można do niej dojść; załamania granicy na działce nr [...] i zatajenia faktów o załamaniu ogrodzenia na działce nr [...]; uciążliwego nękania inwestora przez skarżącego i toczącego się w tym przedmiocie postępowania w Prokuraturze oraz ujawnienia wszystkich dokumentów z tego postępowania; kto sporządził pismo do Prokuratury z 19 lutego 2024 r.; samowoli budowlanych na terenach Skarbu Państwa i podejmowanych z tego tytułu działań organów nadzoru budowlanego.
Wymienione wyżej okoliczności zostały podniesione przez skarżącego w ponad 100 pismach opatrzonych tytułem "Skarga", złożonych w toku postępowania administracyjnego do akt kontrolowanej sprawie. Co istotne, do większości z rzeczonych pism organy ustosunkowały się udzielając nań pisemnych odpowiedzi. Z uwagi na to, że zdecydowana większość zarzutów podnoszonych w pismach skarżącego, wielokrotnie się powtarzała, organy informowały autora pism, iż ponownie nie będą odnosiły do kwestii już uprzednio wyjaśnionych. Zgodnie z art. 234 pkt 1 k.p.a. w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu. Z przywołanego przepisu wprost wynika zakaz prowadzenia odrębnego postępowania, którego przedmiotem byłoby rozpoznanie wniesionej przez stronę skargi administracyjnej w toku trwającego postępowania administracyjnego. Wskazana regulacja jest konsekwencją uniwersalnego charakteru skargi powszechnej i przyjęcia zasady pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym. Z tych względów chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 234 k.p.a.
Przechodząc następnie do kluczowego zagadnienia, a mianowicie oceny czy roboty budowlane przy budowie spornego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] prowadzone są zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz prawa wodnego (pod kątem występowania na terenie inwestycji urządzeń melioracyjnych) wyjaśnić trzeba, iż rolą organów nadzoru budowlanego w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy było przede wszystkim zweryfikowanie, czy budowa prowadzona jest zgodnie z udzielonym inwestorowi pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym.
W sprawie, jak trafnie przyjął Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej mocą ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 - dalej w skrócie "ustawa zmieniająca"), która zgodnie z jej art. 39 weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Stosownie do treści art. 25 ustawy zmieniającej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Według art. 27 ust. 1 ustawy zmieniającej, do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych: pkt 1 - w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26, pkt 2 - dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia - przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Z materiału aktowego weryfikowanej sprawy wynika, że postępowanie niniejsze zostało wszczęte i nie zostało zakończone przed dniem 19 września 2020 r., wobec czego organy obu instancji prawidłowo rozpatrywały sprawę na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji.
Zgodnie jednak z art. 28 pkt 1 lit. a ustawy zmieniającej, do spraw, o których mowa w art. 25-27 stosuje się przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Po myśli art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:
1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany;
2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących:
a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%,
b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%,
c) liczby kondygnacji;
3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;
4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;
5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
6) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia:
a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub
b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d;
7) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym.
Stwierdzenie przez organ w toku postępowania wyjaśniającego istotnego odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany zamienny mogłoby bowiem skutkować wstrzymaniem robót budowlanych, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i 3 Prawa budowalnego, a następnie uruchomieniem postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 budowlanego, którego zasadniczym celem byłoby sporządzenie i przedstawienie przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem a następnie wydanie przez organ decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.
Zgodnie z zasadą prawny obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do treści art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organy zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy pamiętając, że ocena, czy dana okoliczność została udowodniona możliwa jest wyłącznie na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Organy administracji publicznej zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności i równego traktowania, a także zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, zaś przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 8 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a.).
W przekonaniu Sądu zgromadzony w sprawie kompletny materiał dowodowy pozwala zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr ew. [...] przy ul. [...] w P. realizowana jest zgodnie z udzielonym inwestorowi pozwoleniem na budowę i obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa budowlanego.
Zgodnie z załączonym do akt administracyjnych protokołem kontroli budowy z 12 grudnia 2019 r. roboty związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizowane są na podstawie decyzji Starosty Pabianickiego z 27 marca 2012 r. nr 200/2012, znak: AB.6740.137.2012. Stan zaawansowania robót: wykonano ściany parteru i poddasza, zamontowano więźbę dachową, w dniu kontroli roboty budowlane nie były prowadzone. Kierownikiem budowy oraz autorem projektu budowlanego w zakresie architektury i konstrukcji jest U. P., posiadająca uprawnienia budowlane [...]. Plan Bezpieczeństwa i Ochrony Zdrowia został sporządzony. Kierownik budowy w złożonym oświadczeniu o podjęciu się funkcji oświadczył, że sporządził plan BiOZ. Na dzień kontroli plan BiOZ był aktualny. Roboty budowalne rozpoczęto 26 marca 2014 r. Zawiadomienie o zamiarze rozpoczęcia robót przyjęto bez zastrzeżeń. Tablica informacyjna budowy prawidłowa. Przebieg robót budowlanych rejestrowany jest w dzienniku budowy nr [...] wydanym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej 25 marca 2014 r. Dziennik budowy prowadzony jest prawidłowo. Obsługa geodezyjna prowadzona jest bez zastrzeżeń. Obiekt został wyznaczony na gruncie 5 marca 2014 r. przez uprawnionego geodetę W. K. . Dokumentacja jakości wbudowanych wyrobów budowlanych zgodnie z art. 10 ustawy Prawo budowlane prowadzona jest właściwie. Zauważone w trakcie kontroli odstępstwa od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego - stwierdzono odstępstwo polegające na zmianie układu ścian wewnątrz budynku w poziomie kondygnacji parteru. Zgodnie z załączoną do protokołu dokumentacją fotograficzną tablica informacyjna zlokalizowana została od strony drogi dojazdowej - dz. nr ew. [...].
Z akt sprawy wynika również, że na 24 lutego 2021 r. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wyznaczył oględziny, o których powiadomił strony postępowania (A. P. odebrał zawiadomienie o terminie oględzin 1 lutego 2021 r.). Z uwagi na panujące w tym dniu roztopy, dojście do budynku na działce nr [...] celem wykonania pomiarów, było niemożliwe, wobec czego odstąpiono od oględzin, o czym świadczy notatka służbowa wraz z dokumentacją fotograficzną. W dniu 24 lutego 2021 r. na elewacji frontowej spornego budynku, tuż przy wejściu, umieszczona była tablica informacyjna. Z załączonej do akt w tym dniu poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dziennika budowy wynika, iż wpisy prowadzone są na bieżąco.
Z materiału aktowego wynika również, że postanowieniem z 8 marca 2021 r. organ pierwszej instancji, mając na względzie konieczność ustalenia, czy parametry charakterystyczne zrealizowanego budynku: takie jak wysokość, długość i szerokość, a także jego lokalizacja są zgodne z założeniami zatwierdzonego projektu oraz fakt, że PINB nie dysponuje dostatecznie precyzyjnymi urządzeniami, umożliwiającymi dokonanie w/w ustaleń, zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie do 15 kwietnia 2021 r. dowodu z opinii uprawnionego geodety na okoliczność usytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] oraz ustalenia jego wysokości. Z przedłożonej przez inwestora inwentaryzacji budynku mieszkalnego z przyłączem eN z 11 marca 2021 r., sporządzonej przez geodetę uprawnionego W. K. pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia wynika, że budynek na dz. nr [...] znajduje się w odległości 4,11 m od granicy działki skarżącego (w narożniku południowo-zachodnim), 4,15m od granicy w narożniku północno-zachodnim, 16,42m od granicy działki nr [...]. Według oświadczenia geodety uprawnionego W. K. z 21 kwietnia 2021 r. zainwentaryzowane obiekty budowlane: budynek mieszkalny i przyłącze elektroenergetyczne wykonane na działce nr [...] przy ul. [...] w P. pod względem sytuacyjno-wysokościowym zostały zrealizowane zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Zgodnie zaś z oświadczeniem W. K. z 13 maja 2021 r., 21 kwietnia 2021 r. wykonano pomiar wysokości w kalenicy budynku mieszkalnego. Pomierzona wysokość budynku wynosi 8,03m, zaś projektowana wysokość budynku 7,88m.
Z uwagi na to, że kwestia odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę nie została dostatecznie wyjaśniona w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, co zresztą zasadnie wytknął Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji kasacyjnej z 19 października 2022 r. oraz w postanowieniu z 14 czerwca 2024 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi 9 lipca 2024 r. przeprowadził kolejne oględziny nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] (dz. nr [...]). W dniu kontroli budowa osiągnęła stan surowy zamknięty, roboty budowlane nie były prowadzone. Ustalono, że całkowita długość budynku od strony wschodniej wynosi - 14,76m, od strony zachodniej - 14,70m, całkowita szerokość budynku od strony południowej wynosi - 9,03m, natomiast od strony północnej - 9,05m. Pomiary budynku wykazały, że charakterystyczne parametry budynku - długość i szerokość zostały nieznacznie zmienione, ale nie przekraczają 2% projektowanych wartości. W dniu kontroli stwierdzono również, że na kondygnacji parteru nie zrealizowano ściany wydzielającej wiatrołap, nie wykonano komina w pokoju dziennym, nie wykonano dodatkowego korytarza powiększając powierzchnie pokoju oznaczonego na projekcie nr 1.5, nie wydzielono schowka pod schodami, zrezygnowano z wykonania drzwi do kotłowni w ścianie zewnętrznej. Na poddaszu nie wykonano żadnych ścian wewnętrznych, wymurowana została jedynie ściana pomiędzy częścią garażową i mieszkalną. W dniu kontroli budowa oznaczona była tablicą informacyjną. Teren nieruchomości został utwardzony kostką brukową przy wejściu do budynku oraz wjeździe do garażu. Wykonano również taras z kostki brukowej oraz opaskę wokół budynku. Utwardzony kostką został również teren działki nr ew. [...], stanowiący dojazd - drogę wewnętrzną prowadzącą do budynku na działce nr ew. [...]. Spadek z działki [...] został skierowany na teren przedmiotowej nieruchomości. Teren wokół budynku na działce nr ew. [...] został wyrównany, jednak ze względu na to, że budowa nie została jeszcze zakończona, ustalenie czy doszło do zmiany rzędnych terenu będzie możliwe po złożeniu przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy i przedstawieniu geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. W odniesieniu do pomiarów odległości budynku na przedmiotowej nieruchomości od granicy z działką A. P. ustalono, iż precyzyjnych pomiarów odległości budynku usytuowanego na działce nr ew. [...] od granicy z działką nr [...] dokonał geodeta W. K. 21 kwietnia 2021 r. Odległości te wynoszą odpowiednio 4,11m w narożniku południowo - zachodnim i 4,15m w narożniku północno - zachodnim. W dniu kontroli stawił się A. P., lecz inwestor M. C. odmówił mu prawa wstępu na swoją nieruchomość. Skarżący obserwował czynności kontrolne z terenu swojej nieruchomości i nie brał udziału przy spisywaniu protokołu. Przedmiotowy protokół nie został odczytany A. P., ponieważ w trakcie kontroli skarżący oddalił się z terenu swojej nieruchomości, po interwencji policji, która przybyła na teren działki [...] na jego wezwanie. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną, projekt zagospodarowania działki z naniesionymi wymiarami budynku, rzut przyziemia i rzut poddasza z naniesionymi zmianami do projektu.
W przekonaniu Sądu trafne jest stanowisko Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Łodzi wyrażone w motywach zaskarżonej decyzji, że charakterystyczne parametry budynku - jego długość i szerokość zostały nieznacznie zmienione, jednak stwierdzone zmiany nie przekraczają 2 % przedmiotowych wartości. Zgodnie z projektem szerokość ściany północnej winna wynosić 8,95m, a wykonano szerokość 9,05m (różnica 10cm), co spowodowało zmianę o 1,11%; projektowana szerokość ściany południowej wynosi 8,95m, a wykonano szerokość 9,03m, co spowodowało zmianę o 1,00 % (różnica 8 cm); projektowana długość ściany wschodniej wynosi 14,65m, a wykonano długość 14,76 m, co spowodowało zmianę o 1 % (różnica 11 cm); projektowana długość ściany zachodniej wynosi 14,65m, a wykonano długość 14,70 m, co spowodowało zmianę o 0,99% (różnica 5 cm). W świetle powyższych niewadliwych ustaleń organu odwoławczego zarzut pełnomocnika skarżącego, jakoby na skutek dokonanych w trakcie budowy zmian powierzchnia 123m2 (która w projekcie odnosi się do powierzchni zabudowy) zwiększyła się w metrażu o 7 % do 132,30m2, jest niezasadny.
Chybione w świetle powyższych rozważań i poczynionych dotychczas ustaleń są tym samym zarzuty skarżącego dotyczące nieprawidłowego prowadzenia dziennika budowy. Zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (tekst jedn.: Dz.U z 2018 r., poz. 963 - dalej w skrócie rozporządzenie MI z 2002 r.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i prowadzenia robót budowlanych, dziennik budowy jest przeznaczony do rejestracji w formie wpisów, przebiegu robót budowlanych oraz wszystkich zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku ich wykonywania i mających znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości wykonywania budowy, rozbiórki lub montażu. Dziennik budowy prowadzi się w taki sposób, aby z dokonywanych wpisów wynikała kolejność zdarzeń i okoliczności, o których mowa w ust. 1. Przepis podobnej treści został zamieszczony w § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 6 września 2021 r. w sprawie sposobu prowadzenia dzienników budowy, montażu i rozbiórki (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1686), które weszło w życie z dniem 19 września 2021 r. oraz w § 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie dziennika budowy oraz systemu Elektroniczny Dziennik Budowy (Dz.U. z 2023 r., poz. 45), które weszło w życie z dniem 27 stycznia 2023 r. W tych okolicznościach formułowane wielokrotnie przez skarżącego zarzuty jakoby wpisy w dzienniku budowy były nie dość szczegółowe, co - zdaniem skarżącego - ma świadczyć o wadliwości dokonanych już wpisów dokumentujących ponad wszelką wątpliwość kolejność wykonywanych dotychczas robót budowlanych, nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Jednocześnie, jako gołosłowne w świetle zebranych dowodów, ocenić należy ferowane w toku postępowania administracyjnego zarzuty fałszowania przez kierownika budowy wpisów dokonanych w dzienniku budowy dotyczących niwelacji terenu, robót budowlanych przy fundamentach czy też daty rozpoczęcia robót budowlanych.
Niezasadne pozostają również podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące tablicy informacyjnej, która w trakcie każdej z dotychczas przeprowadzonych kontroli była umieszczona w miejscu widocznym na terenie budowy i zawierała wymagane prawem elementy, o czym świadczy chociażby załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna. Zgodnie z § 13 MI z 2002 r., tablica informacyjna zawiera: określenie rodzaju robót budowlanych oraz adres prowadzenia tych robót; numer pozwolenia na budowę albo numer zgłoszenia oraz nazwę, adres i numer telefonu właściwego organu nadzoru budowlanego; imię i nazwisko lub nazwę (firmę), adres oraz numer telefonu inwestora; imię i nazwisko lub nazwę (firmę), adres i numer telefonu wykonawcy lub wykonawców robót budowlanych; imiona, nazwiska, adresy i numery telefonów: kierownika budowy, kierowników robót, inspektora nadzoru inwestorskiego, projektantów; numery telefonów alarmowych Policji, straży pożarnej, pogotowia; numer telefonu okręgowego inspektora pracy (ust. 1). Tablica informacyjna ma kształt prostokąta o wymiarach 90 cm x 70 cm. Napisy na tablicy informacyjnej wykonuje się w sposób czytelny i trwały, na sztywnej płycie koloru żółtego, literami i cyframi koloru czarnego, o wysokości co najmniej 4 cm (ust. 2). Tablicę informacyjną umieszcza się w miejscu widocznym od strony drogi publicznej lub dojazdu do takiej drogi, na wysokości umożliwiającej jej odczytanie (ust. 3). Zgodnie zaś z aktualnie obowiązującym art. 45b Prawa budowlanego na tablicy informacyjnej określa się: rodzaj robót budowlanych i adres prowadzenia tych robót; datę i numer decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonanego zgłoszenia; organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub rozpatrujący zgłoszenie; nazwę i numer telefonu właściwego organu nadzoru budowlanego; imię i nazwisko lub nazwę i numer telefonu inwestora; imię i nazwisko oraz numer telefonu kierownika budowy. Tablica informacyjna ma kształt prostokąta. Napisy na tablicy informacyjnej wykonuje się w sposób czytelny i trwały, na sztywnej płycie koloru żółtego, literami i cyframi koloru czarnego, o wysokości co najmniej 6 cm. Tablicę informacyjną umieszcza się w miejscu widocznym od strony drogi publicznej lub dojazdu do takiej drogi, na wysokości umożliwiającej jej odczytanie.
Nietrafne są zarzuty dotyczące pomiarów geodezyjnych usytuowania budynku na działce nr [...] względem granicy z nieruchomością skarżącego dokonanych w toku kontrolowanego postępowania przez geodetę uprawnionego W. K. w wykonaniu postanowienia organu pierwszej instancji z 8 marca 2021 r. Okoliczność, iż stanowisko geodety w tym przedmiocie zostało wyrażone w piśmie zatytułowanym "Oświadczenie", a nie jak domaga się tego skarżący "Opinia", nie podważa mocy dowodowej sporządzonych przezeń dokumentów, które jak trafnie zauważył organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę posiadają moc dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 76 k.p.a., którym przysługuje domniemanie prawdziwości i zgodności z prawem. Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej prawem formie stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Prace geodezyjne takie jak projektowanie i wykonywanie pomiarów geodezyjnych, wykonywanie zdjęć lotniczych, dokonywanie obliczeń, sporządzanie i przetwarzanie dokumentacji geodezyjnej, zakładanie i aktualizacja bazy danych, pomiary i opracowania fotogrametryczne, grawimetryczne, magnetyczne i astronomiczne związane są z realizacją zadań w dziedzinie geodezji i kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. Nie należą one do zadań i kompetencji organów nadzoru budowlanego. Zauważyć trzeba, że żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie wymaga, jak oczekuje tego skarżący, powołania przez organ biegłego sądowego do dokonania pomiarów geodezyjnych. Jednocześnie zdumienie Sądu budzi fakt, że w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, zakończonego wyrokiem z 7 maja 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2614/23 wspomniane pomiary odległościowe wykonane prze uprawnionego geodetę W. K. stanowiły - według skarżącego - wiarygodny dowód w sprawie, natomiast w kontrolowanym postępowaniu skarżący uważa je za wadliwe, a tym samym niewiarygodne. Na marginesie dodać trzeba, że spory graniczne podlegają rozstrzygnięciu przez sądy powszechne w toku postępowania cywilnego.
Jak wynika z akt sprawy kwestionowany budynek zrealizowany został zgodnie z regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej P. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Pabianicach nr LXVII/561/06 z dnia 29 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego nr 330, poz. 2552 z 27 września 2006 r.). Sąd podziela w tym zakresie w całości wywody organu odwoławczego przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i czyni je swoimi, celem uniknięcia powtórzeń.
Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych.
Lektura udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego decyzją z 27 marca 2012 r. projektu budowlanego przeczy twierdzeniom skarżącego, jakoby na terenie inwestycji znajdowały się jakiekolwiek urządzenia melioracji wodnych, a inwestor ukrył posiadaną w tym zakresie wiedzę i prowadził roboty budowlane z naruszeniem przepisów Prawa wodnego, na urządzeniach melioracyjnych. Należy w związku z tym zauważyć, że zgodnie z art. 20 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, do podstawowych obowiązków projektanta należy: opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), lub w pozwoleniu, o którym mowa w art. 23 i 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502, z późn. zm.), wymaganiami ustawy, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej; zapewnienie, w razie potrzeby, udziału w opracowaniu projektu osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności oraz wzajemne skoordynowanie techniczne wykonanych przez te osoby opracowań projektowych, zapewniające uwzględnienie zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w procesie budowy, z uwzględnieniem specyfiki projektowanego obiektu budowlanego; sporządzenie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego, uwzględnianej w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów; wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań; sporządzanie lub uzgadnianie indywidualnej dokumentacji technicznej, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. Nr 92, poz. 881, z 2009 r. Nr 18, poz. 97 oraz z 2010 r. Nr 114, poz. 760); sprawowanie nadzoru autorskiego na żądanie inwestora lub właściwego organu w zakresie: stwierdzania w toku wykonywania robót budowlanych zgodności realizacji z projektem, uzgadniania możliwości wprowadzenia rozwiązań zamiennych w stosunku do przewidzianych w projekcie, zgłoszonych przez kierownika budowy lub inspektora nadzoru inwestorskiego (ust. 1). Projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego (ust. 2). Obowiązek, o którym mowa w ust. 2, nie dotyczy: zakresu objętego sprawdzaniem i opiniowaniem na podstawie przepisów szczególnych; projektów obiektów budowlanych o prostej konstrukcji, jak: budynki mieszkalne jednorodzinne, niewielkie obiekty gospodarcze, inwentarskie i składowe (ust. 3). Projektant, a także sprawdzający, o którym mowa w ust. 2, do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (ust. 4).
Podkreślić następnie należy, że według art. 197 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1087) urządzeniami melioracji wodnych są: rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, drenowania, rurociągi, stacje pomp służące wyłącznie do celów rolniczych, ziemne stawy rybne, groble na obszarach nawadnianych, systemy nawodnień grawitacyjnych, systemy nawodnień ciśnieniowych - jeżeli służą celom, o których mowa w art. 195. Według art. 195 Prawa wodnego melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. Jak stanowi art. 196 ust. 1, ust. 2 i ust. 14 Prawa wodnego w celu zapewnienia dostępu do informacji o urządzeniach melioracji wodnych oraz o zmeliorowanych gruntach prowadzi się ewidencję urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, zwaną dalej "ewidencją melioracji wodnych". Ewidencja melioracji wodnych zawiera dane dotyczące urządzeń melioracji wodnych, w szczególności ich rodzaj, liczbę, lokalizację i parametry techniczne oraz dane dotyczące zmeliorowanych gruntów. Ewidencję melioracji wodnych prowadzą Wody Polskie. Utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych, zgodnie z art. 205 Prawa wodnego, należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej działającej na terenie gminy lub związku spółek wodnych, w którym jest zrzeszona spółka wodna działająca na terenie gminy - do tej spółki lub tego związku spółek wodnych.
Stanowiska skarżącego jakoby na terenie inwestycji występowały urządzenia melioracji wodnych nie potwierdziło również przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające w trakcie, którego kierownik budowy U. P. (16 czerwca 2020 r.) oraz inwestorzy J. C. i M. C. (19 czerwca 2020 r.) oświadczyli, iż podczas budowy nie natrafiono na urządzenia melioracji, co zeznali następnie pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań jako świadkowie w trakcie rozprawy administracyjnej U. P. i M. C. . Także korespondencja prowadzona przez organ pierwszej instancji z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w Sieradzu nie przyniosła oczekiwanych przez skarżącego rezultatów. Niewątpliwie do akt sprawy załączony został nadesłany przez Państwowe Gospodarstwo Wody Polskie fragment kserokopii mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 m. P., obręb "[...]" z wkreślonym przebiegiem urządzeń melioracyjnych, niemniej jednak na jego podstawie Wody Polskie nie były w stanie jednoznacznie stwierdzić, czy, a jeżeli tak, to jakie konkretnie urządzenia melioracyjne znajdują na terenie inwestycji, twierdząc przy tym, że w zasobach ewidencyjnych brak jest planów powykonawczych z przebiegiem urządzeń drenarskich.
W aktach sprawy zalega również protokół spisany 16 czerwca 1994 r. w Urzędzie Gminy Pabianice w sprawie wyłączenia z ewidencji urządzeń melioracyjnych obiektu melioracyjnego K., na terenie którego obecnie znajdują się działki należące do M. C., w tym działki nr ew. [...] i wsi G. (str. 531). Zgodnie z treścią protokołu postanowiono wyłączyć z ewidencji urządzeń melioracyjnych na obiekcie K.: 251,1ha zmeliorowanych gruntów ornych w tym obszar nawadniany 6ha, rowy i cieki naturalne 6,995m, budowle na rowach 7szt., w tym przepusty 7szt., sieć drenarska 251,1ha, budowle drenarskie 38 szt., w tym 8 szt. studzienek drenarskich i 30szt. wylotów drenarskich, deszczownie 1 szt., powierzchnia nawadniania 6ha, agregaty deszczowniane 1szt., rurociągi przenośne 700m, studzienki dla ujść wodnych podziemnych 1 szt. Wymienione inwestycje wybudowane były w 1964-1967 roku. Po tym czasie nastąpiła intensywna zabudowa terenu, szczególnie na skutek samowoli budowlanych. W latach późniejszych tereny te były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i ogrodniczą (szklarnie). W związku z powyższym nastąpiła dewastacja sieci drenarskiej bez możliwości konserwacji i naprawy. W 1990 r. cały obszar został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, usługową, ogrodniczą i rolniczą z możliwością zabudowy i inne.
Poprawne i nie budzące wątpliwości są wobec tego ustalenia organów orzekających, że rejon ul. [...] został wyłączony z systemu melioracji.
W tym stanie rzeczy zarzuty skarżącego jakoby na terenie inwestycji znajdowały się urządzenia melioracyjne i inwestor prowadził roboty budowlane z naruszeniem przepisów Prawa wodnego, a nawet w nocy usuwał te urządzenia, czy też, że inwestor winien legitymować się pozwoleniem wodnoprawym i wnieść stosowne opłaty z tego tytułu, należało ocenić jako niezasadne. Z kolei, zarzuty rzekomego zatajenia przez inwestora wiedzy o występowaniu tychże urządzeń oraz uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku przestępstwa mogłyby stanowić ewentualnie przedmiot rozważań właściwego organu, po wznowieniu w trybie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Chybione w związku z powyższym są również zarzuty kierowane pod adresem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jakoby posiadał on wiedzę o występowaniu i zniszczeniu urządzeń melioracyjnych na terenie inwestycji i bezpodstawnie nie żądał od inwestora przedłożenia stosownych dokumentów w tym zakresie.
Jako gołosłowny w świetle zgromadzonych dowodów Sąd ocenił także zarzut podwyższenia poziomu terenu inwestycji. Jednocześnie godzi się wyjaśnić, że kwestia ewentualnego zalewania nieruchomości skarżącego na skutek działań inwestora może być przedmiotem postępowania prowadzonego przez właściwy organ w trybie art. 234 Prawa wodnego. Tym samym zarzuty pełnomocnika skarżącego o konieczności powołania w toku kontrolowanego postępowania biegłego hydrologa oraz rozważenia budowy muru oporowego czy wykonania opaski drenarskiej, nie mogły odnieść zamierzonego skutku na gruncie rozpatrywanej sprawy.
Podsumowując, zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia konkluzję organów nadzoru budowlanego o prowadzeniu robót budowlanych przy budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] zgodnie z udzielonym inwestorowi pozwoleniem na budowę i obowiązującymi w tym zakresie przepisami Prawa budowlanego, przy braku naruszenia przepisów Prawa wodnego. W tych okolicznościach organ pierwszej instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy poprawnie umorzyły dalsze postępowanie administracyjne w sprawie budowy spornego budynku z powodu jego bezprzedmiotowości.
Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie umarza się, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. O bezprzedmiotowości postępowania można mówić, gdy zachodzi brak strony lub brak przedmiotu, czyli nie ma podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. W doktrynie podkreśla się, że istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć relacja między faktem (sytuacją faktyczną podmiotu) a prawem (sytuacją prawną podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego" M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. LEX 2010). Na gruncie rozpatrywanej sprawy wystąpiła bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym, brak jest bowiem podstaw prawnych do wydania przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia merytorycznego.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżącego i jego pełnomocnika stwierdzić trzeba, że skarżący w toku niemalże całego postępowania administracyjnego miał zapewniony czynny udział w każdym jego stadium i z prawa tego czynnie korzystał, o czym świadczy chociażby obszerna korespondencja składana do akt sprawy, częste wizyty w siedzibie organu, celem zapoznania się z aktami sprawy i wykonania ich kopii. Niewątpliwie w trakcie oględzin działek nr [...] inwestor odmawiał skarżącemu prawa wstępu na teren jego nieruchomości, niemniej jednak skarżący miał zapewnione prawo zapoznania się z protokołem oględzin, sporządzenia jego kopii i wniesienia stosownych uwag.
Jeśli zaś chodzi o zarzuty przewlekłego prowadzenia postępowania przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, to w kontrolowanym postępowaniu nie mogły one stanowić przedmiotu rozważań Sądu. Skarżący mógł wnieść skargę do tutejszego Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność organu.
Sąd oddalając, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wnioski dowodowe zawarte w skardze, miał na względzie fakt, iż załączone do skargi dokumenty pozostają bez istotnego wpływu na wynik sprawy.
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2024 r., poz. 763). Twierdzenie pełnomocnika skarżącego jakoby nakład pracy włożony przezeń w rozpatrzenie sprawy niniejszej uzasadniał zasądzenie tychże kosztów w podwójnej wysokości nie zasługuje - w przekonaniu Sądu - na uwzględnienie zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę ferowany w toku postępowania sądowego pogląd pełnomocnika, iż nie jest on protokolantem i sekretarzem skarżącego.
dj