II OSK 1313/24

II OSK 1313/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2433/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-02-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2433/23 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2023 r. znak: KOC/6570/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 lutego 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2433/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2023 r. w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 1 sierpnia 2023 r., którą uchylono zaskarżoną decyzję Zarządu Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy z 3 października 2022 r. w całości i orzeczono o odmowie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z 8 lutego 2016 r. G. sp. z o.o. w W. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną na częściach działek nr ..., 72/6, nr ... z obrębu ... i w zakresie infrastruktury technicznej na działkach nr ..., nr ... i nr ... z obrębu ..., położonych przy ul. ... na terenie Dzielnicy Bemowo m. st. Warszawy.
Decyzją z 29 lipca 2016 r. Zarząd Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji, jednakże rozstrzygnięcie to uchyliło Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę na decyzję organu odwoławczego oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 listopada 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 104/17).
Ponownie rozpoznając sprawę, Zarząd Dzielnicy Bemowo m. st. Warszawy decyzją z 7 grudnia 2018 r. ponownie ustalił na rzecz P. sp. z o.o. w W. (następca prawny) warunki dla powyższej inwestycji.
Decyzją z 24 września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że z analizy wynika nie wynika, jaka jest średnia wysokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym, a także średnia wysokość głównej kalenicy. Ponadto Kolegium wskazało na konieczność wyjaśnienia, czy w świetle twierdzeń odwołania co do własności przewodu wodociągowego, możliwe jest uznanie za spełnioną przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3, a także uwzględnienie, że w orzecznictwie przeważa stanowisko, że teren inwestycji to obszar jednej lub kilku działek ewidencyjnych.
Sprzeciw od powyższej decyzji został oddalony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 listopada 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2605/19).
Decyzją z 4 grudnia 2020 r. Zarząd Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Decyzją z 19 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na wątpliwości co do rzetelności sporządzonej analizy i jej zgodności ze stanem faktycznym, zaś w odniesieniu do ustalonej przez organ wysokości zabudowy oraz geometrii dachu aktualne pozostały wszystkie wskazania zawarte w uzasadnieniu decyzji Kolegium z 24 września 2019 r. Ponadto Kolegium wskazało, że organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie winien poinformować inwestora o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla terenu inwestycji obejmującego całość działek ewidencyjnych, a tym samym umożliwić ewentualne skorygowanie wniosku.
Decyzją z 3 października 2022 r. Zarząd Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażem podziemnym, zjazdem oraz zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną na częściach działek nr ..., nr ..., nr ... z obrębu ... i w zakresie infrastruktury technicznej na częściach działek nr ..., nr ... i nr ... z obrębu ..., położonych przy ul. ... na terenie Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "S.", wskazując, że nie wyraża zgody na podłączenie projektowanej inwestycji do przewodu wodociągowego będącego własnością Spółdzielni.
Decyzją z 1 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o odmowie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażem podziemnym, zjazdem oraz zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną na częściach działek nr ..., nr ..., nr ... z obrębu ... i w zakresie infrastruktury technicznej na częściach działek nr ..., nr ... i nr ... z obrębu ..., położonych przy ul. ... na terenie Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy.
Kolegium, wskazując na przepisy art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), podkreśliło, że 9 czerwca 2022 r. inwestor dokonał korekty wniosku, z której jednoznacznie wynika, że wniosek dotyczy części działek ew. nr ..., nr ..., nr ... z obrębu ... i w zakresie infrastruktury technicznej na częściach działek nr ..., nr ... i nr ... z obrębu ..., położonych przy ul. ... na terenie Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy. W ocenie natomiast organu, w świetle poglądów orzecznictwa, ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja taka - co do zasady - przesądza bowiem jedynie, że na konkretnej wskazanej we wniosku działce jest możliwa realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia i na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze i nieleśne. Przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Taka właśnie wykładnia ww. przepisów pośrednio wynika również z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia. Wskazuje to wyraźnie, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Wobec tego, niezależnie od określenia granic terenu inwestycji w załączniku graficznym projektu decyzji, teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby nie tylko do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Organy wydające decyzje w ramach zagospodarowania przestrzennego nie mogą określać dokładnej lokalizacji przyszłej inwestycji, a jedynie wskazywać teren, na którym ta inwestycja powstanie. Najmniejszą powierzchnią podziału kraju dla celów ewidencji gruntów i budynków jest właśnie działka ewidencyjna i dlatego linie rozgraniczające teren inwestycji powinny się pokrywać z podziałem geodezyjnym danego obszaru, na którym znajduje się działka wskazana przez inwestora. Również z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost, że teren, którego dotyczy wniosek, powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać (art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 list. 1 ustawy), również linie rozgraniczające teren inwestycji określane są w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Wobec tego, ustalenie warunków zabudowy odnosić się winno do działki objętej wnioskiem jako całości, nie do jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Skargę na powyższą decyzję złożyła S. sp. z o.o. w W., zarzucając jej naruszenie:
- prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 54 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez bezzasadne przyjęcie, że ustawodawca nie dopuścił możliwości ustalenia warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych, w sytuacji gdy prawidłowa wykładania ww. przepisów jednoznacznie wskazuje na to, że dopuszczalnym jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, albowiem:
• w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3, który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana;
• pojęcie "działki ewidencyjnej" i "terenu" na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania inwestycji w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu. (...) Odmowa wydania właścicielowi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyodrębnionego terenu, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne mogłaby być uznana jako naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP;
• z załącznika nr 1 do decyzji nr ..., tj. mapy sytuacyjno- wysokościowej w skali 1:1.000 z oznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji w sposób jednoznaczny oraz nie budzący wątpliwości został wskazany teren inwestycji przez wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów;
- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2) in fine k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i tym samym uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez odmowę ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w sytuacji gdy wnioskodawca spełnił wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym i co za tym idzie SKO nie było uprawnione do wydania decyzji odmownej z uwagi na fakt, iż:
• odmowa uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy tylko wtedy może mieć miejsce gdy uwzględnienie żądania inwestora stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich. Wzgląd na interes osób trzecich, który mógłby doprowadzić do wydania inwestorowi decyzji odmownej ma takie znaczenie, że nie może być to interes faktyczny. Aby stanowisko osób trzecich mogło sprzeciwić się skutecznie interesom inwestora muszą one wykazać, że ich prawem chroniony interes może być naruszony w razie zrealizowania inwestycji budowlanej;
• ochrona interesów osób trzecich nie może stanowić samoistnej podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli inwestor spełnia wszystkie warunki przewidziane w przepisach prawa, to organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy. W decyzji ma jednak obowiązek zawrzeć ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich;
• nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej (określonej we wniosku) inwestycji, wówczas gdy brak jest ustawowej regulacji, która stanowi, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny, jak też chroniony prawem interes osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Mając powyższe na uwadze, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie SKO do wydania w terminie 7 dni pod daty przekazania akt postępowania decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji nr ... oraz o zwrot na rzecz skarżącej od, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że odmowa uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uwzględnienie żądania inwestora stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich, co w sprawie nie miało miejsca.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd podkreślił, że jedyną okolicznością wydania przez organ odwoławczy decyzji odmownej stanowiło ustalenie, że żądanie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dotyczy części wskazanych we wniosku działek o stosownym numerze ewidencyjnym. Z tego też powodu w ocenie organu odwoławczego niedopuszczalnym było ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie, gdyż wniosek dotyczył fragmentów działek ewidencyjnych, a nie ich całości.
Sąd zauważył również, że stan prawny sprawy obejmował przepisy sprzed wejścia w życie nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986), która weszła w życie z dniem 3 stycznia 2022 r., ale która zgodnie z art. 4 tej ustawy nie dotyczyła spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. W takiej sytuacji jak niniejsza, gdzie wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 8 lutego 2016 r., zastosowanie znajdowały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym.
Sąd zwrócił uwagę, że na gruncie uprzednio obowiązującej przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystąpiły dwie rozbieżne interpretacje. Pierwsza z nich, reprezentowana także przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie uznała, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Druga interpretacja ww. przepisu uznawała za dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Oba te stanowisko znajdowały swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże w aktualnym orzecznictwie tego Sądu za dominujące należały uznać stanowisko drugie (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1751/23, 10 października 2023 r. sygn. akt II OSK 83/23 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Co istotne w niniejszej sprawie, w orzecznictwie tym zwrócono również uwagę, że przy wykładni uprzednio obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględnić również fakt ich nowelizacji ww. ustawą nowelizującą z dnia 17 września 2021 r., jak również zmiany, jakie zaszły w związku z wejściem w życie nowego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2021 r., poz. 2399). Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, pozwalają one bowiem na ustalenie kierunku wykładni, która będzie zgodna z wolą ustawodawcy. Skoro bowiem ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie "działki" pojęciem "terenu", to oznacza to, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony (tak wyrok NSA z 15 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 712/21).
Sąd Wojewódzki zauważył, że w stanie prawnym sprzed ww. nowelizacji, aktualnym dla rozpoznania wniosku złożonego w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (mającym w sprawie odpowiednie zastosowanie zgodnie z art. 64 ust. 1 tej ustawy), wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. W przepisie tym jest zatem mowa o terenie objętym wnioskiem, a nie o działce objętej wnioskiem. Ustawodawca nie definiował ani pojęcia "terenu", ani "terenu objętego wnioskiem". Pojęciem "terenu", pomimo użycia go w art. 61 ust. 1 ustawy, nie posłużono się w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 ustawy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), gdzie w § 3 posłużono się pojęciem "działki budowlanej" przy wyznaczaniu obszaru analizowanego. Brak jednak zgodności pomiędzy pojęciami prawnymi w ustawie i akcie podustawowym, nie może prowadzić do wykładni zawężającej prawa strony oraz zmieniającej zakres treściowy tych pojęć. Rozporządzenie jako akt niższego rzędu nie może bowiem być sprzeczne, zawierać postanowień sprzecznych, z ustawą. Usunięciu tej niezgodności służyło uchylenie § 3 ww. rozporządzenia z 2003 r. i dodanie ww. ustawą nowelizującą do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ust. 5a, zgodnie z którym: "[w] celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1". Terenem tym jest teren podany przez inwestora we wniosku o warunki zabudowy. Na takie też motywy wskazano w uzasadnieniu do projektu ww. ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr IX.1534) w zakresie zmian w art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie podkreślono, że "nie jest zasadny wymóg oznaczania terenu inwestycji wyłącznie na kopii mapy – może to nastąpić w dowolny sposób (choćby w przypadku, gdy teren inwestycji obejmuje całą działkę ewidencyjną)". Oznacza to, że teren inwestycyjny może obejmować kilka działek lub część jednej tylko lub np. część jednej oraz drugiej w całości. Istotne jest wykreślenie tych granic w jasny i precyzyjny sposób. Natomiast przy wprowadzeniu art. 61 ust. 5a ustawy podkreślono, że w przepisie tym został sprecyzowany sposób ustalenia obszaru analizowanego, który nie odnosi się do działki, ale do terenu inwestycji. Jak również wskazano w uzasadnieniu do projektu zmiany powyższej ustawy odnośnie art. 61 ust. 5a "[w] przepisie tym został sprecyzowany sposób ustalenia obszaru analizowanego, który nie odnosi się do działki, ale do terenu inwestycji. W związku z tym konieczne było doprecyzowanie definicji frontu terenu".
Mając powyższe na uwadze, w tym przede wszystkim cel nowelizacji ww. przepisów, jakim jest usunięcie rozbieżności pojawiających na tle przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, należało przyjąć, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dopuszczalne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działek określonej przez wnioskodawcę, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Sąd zauważył, że decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania inwestycji w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu.
Nadto Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na argument płynący z prawa własności, którego jednym z atrybutów jest korzystanie z rzeczy, w tym nieruchomości, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa tyle tylko, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 Kodeksu cywilnego). Rozwinięciem tej zasady jest regulacja zawarta w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. O ile zatem wyraźny przepis ustawy nie stoi temu na przeszkodzie, właściciel ma prawo do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości zgodnie z jego wolą. Odmowa wydania właścicielowi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyodrębnionego terenu, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne mogłaby być uznana jako naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – por. wyroki NSA z 24 maja 2018 r sygn. akt II OSK 1634/16 i 17 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1881/18.
Z tego też względu w ocenie Sądu dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego części działek ewidencyjnych, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Nie jest natomiast zgodne z prawem, tak jak przyjął to organ odwoławczy w niniejszej sprawie, że w sytuacji gdy wniosek nie obejmuje całości działek wydanie decyzji o warunkach zabudowy a prori jest niedopuszczalny.
Zdaniem Sądu, stanowisko to słusznie zostało zakwestionowane w rozpoznawanej skardze, aczkolwiek zdaniem Sądu wymagało ono szerszej analizy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwzględnieniem wyżej przedstawionych zmian legislacyjnych oraz odniesienie ich do aktualnych poglądów wyrażanych w orzecznictwie. Niemniej jednak z przyczyn wskazanych powyżej, oba podniesione w skardze zarzuty, opisane szczegółowo na wstępie, zasługiwały na uwzględnienie.
Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie złożyło skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy tj. 8 lutego 2016 r. - Dz. U. z 2015 r., poz. 199, zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz § 3 ust. 1 i 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr poz. 164 poz. 1588, zwanego dalej "Rozporządzeniem"), również w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. — Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.), przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotem postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być teren wskazany przez inwestora, a nie działka geodezyjna, podczas gdy właściwa wykładnia powołanych przepisów w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 stycznia 2022 r. (który to stan prawny stanowił podstawę rozstrzygnięcia w sprawie), prowadzi do wniosku, że co do zasady możliwe jest ustalenie warunków zabudowy jedynie dla całej działki ewidencyjnej (przy braku wystąpienia szczególnych okoliczności uzasadniających odmienne działanie);
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 12, art. 52 ust. 2 pkt 1a) w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym po dniu 3 stycznia 2022 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 997) oraz § 4 ust. 1 § 6 ust. 1 oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 stycznia 2022 r.) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w tych przepisach sformułowanie "teren" nie jest tożsame z pojęciem działki geodezyjnej, podczas gdy pojęcie "teren" należy utożsamiać z pojęciem działki ewidencyjnej (poza szczególnymi wyjątkami, które nie wystąpiły jednak w przedmiotowej sprawie);
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie naruszyło przepis postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, podczas gdy ustalony w sprawie stan faktyczny uzasadniał przyjęcie niemożliwości określenia przez inwestora terenu inwestycji w granicach mniejszych niż działka ewidencyjna.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki niezasadnie uchylił zaskarżoną decyzję przyjmując błędnie, że w niniejszej sprawie dopuszczalne było wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji wyznaczonej na fragmentach działek ewidencyjnych określanych przez wnioskodawcę.
Jako zasadny uznać należało zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 6 ust 2 pkt 1, art. 52 ust 1 i ust 2 pkt 1, art. 54 pkt 3, art. 59 ust 1 oraz art. 61 ust 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 17 września 2021 r., która weszła w życie z dniem 3 stycznia 2022 r. (dalej: u.p.z.p.) oraz § 3 ust 1 i § 4 Rozporządzenia i art. 140 k.c.
Uwzględnieniu podlegał także zarzut, w którym podniesiono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 12, art. 52 ust. 2 pkt 1a) w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 5a u.p.z.p. – w brzmieniu obowiązującym po dniu 3 stycznia 2022 r. oraz § 4 ust 1, § 6 ust 1 i § 8 ust 1 Rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 stycznia 2022 r.
Wobec tego, że istota zarzutów kasacyjnych dotyczy spornej w sprawie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, należy poczynić w zakresie tego zagadnienia następujące uwagi.
Zgodnie z dominującym w orzecznictwie poglądem co do zasady niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. II OSK ...3/17, 3 lipca 2019 r. II OSK 2153/17, 23 września 2020 r. II OSK 1069/20, 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1351/21, 22 lutego 2023 r. II OSK 552/20).
W ramach tej linii orzeczniczej wskazuje się, że przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p. obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie (ww. wyrok II OSK ...3/17). Wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p. trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie zaś decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. część działki jest objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw bądź planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (por. wyroki NSA z dnia 13 lipca 2023 r. II OSK ...9/22, 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1351/21, 14 listopada 2018 r. II OSK 2758/16, 23 września 2020 r. II OSK 1069/20).
Zgodzić się należało z argumentacją przedstawioną w skardze kasacyjnej, że wbrew uwagom Sądu Wojewódzkiego, mimo obowiązujących od 3 stycznia 2022 r. zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisach wykonawczych, aktualność zachował wskazany wyżej kierunek wykładni omawianych unormowań.
Samo bowiem ujednolicenie nazewnictwa w poszczególnych przepisach przez wprowadzenie pojęcia "front terenu" zamiast "front działki" (zob. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz §6 ust. 1 i §8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie oznacza zmiany normatywnej w zakresie wymogu wydania decyzji o warunkach zabudowy zasadniczo dla terenu obejmującego całą działkę lub działki ewidencyjne.
Należy zwrócić uwagę, że w dodanym art. 61 ust. 5a, w zdaniu drugim przyjęto, iż: "Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę".
Z przytoczonej treści art. 61 ust. 5a wynika, że pojęcie terenu utożsamiono z pojęciem działki budowlanej, którą jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.).
Skoro inwestycja, dla której ustalone są warunki zabudowy, ma być docelowo zrealizowana na działce budowlanej (nieruchomości gruntowej, działce gruntu), to powinna być wyznaczona zasadniczo na terenie obejmującym jedną lub kilka działek ewidencyjnych, których granice są prawnie określone.
Przypomnieć bowiem należy, że stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne podstawę m.in. planowania przestrzennego, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, gospodarki nieruchomościami stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, obejmujące informacje dotyczące gruntów (ich położenia, granic, powierzchni – art. 20 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy). W rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków określono w § 5 ust. 1, że jednostkami powierzchniowymi podziału kraju dla celów ewidencji są: (1) jednostka ewidencyjna, (2) obręb ewidencyjny, (3) działka ewidencyjna – zdefiniowana w § 9 ust. 1, jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych.
Wymienione regulacje Prawa geodezyjnego i kartograficznego łączą się ściśle z pojęciem nieruchomości gruntowej ukształtowanym przede wszystkim w Kodeksie cywilnym (dalej: k.c.) oraz ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.).
Mimo różnic w definicjach "nieruchomości" i "nieruchomości gruntowej", zawartych w art. 46 § 1 k.c. i art. 4 pkt 1 u.g.n., przyjmuje się jednolicie, że nieruchomość gruntowa – w rozumieniu obu tych ustaw – może składać się z jednej działki gruntu lub większej liczby takich działek (zob. Ustawa o gospodarce Nieruchomościami. Komentarz, E. Bończak-Kucharczyk, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 47-50). Jednocześnie w systemie obowiązującego prawa podstawową jednostką obszarową występującą w obrocie nieruchomościami jest niewątpliwie "działka ewidencyjna". Aby dany grunt miał status prawny nieruchomości lub działki ewidencyjnej musi być wyodrębniony poprzez określenie jego granic zewnętrznych. Z kolei "teren" według znaczenia słownikowego to m.in. "pewien obszar ziemi", "część powierzchni ziemi wraz z jej rzeźbą i pokryciem" (zob. Słownik języka polskiego, pod red. prof. S. Dubisza PWN Warszawa 2008).
Jeżeli decyzja lokalizacyjna (decyzja o warunkach zabudowy) ma potwierdzić w sposób wiążący legalność albo nielegalność określonej inwestycji w konkretnym miejscu przy wykorzystaniu danych pochodzących z ewidencji gruntów oraz dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, to powinno być to uczynione przy uwzględnieniu precyzyjnie oznaczonych działek ewidencyjnych przewidzianych do zabudowy lub innego zagospodarowania. Właściwe rozstrzyganie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymaga więc tego, aby pojęcia "teren inwestycji" nie formułować w oderwaniu od używanych w systemie prawa takich pojęć jak: "nieruchomość gruntowa", "działka gruntowa" lub "działka ewidencyjna".
Decyzja o warunkach zabudowy jest obok planu miejscowego podstawowym instrumentem planowania przestrzennego powiązanego na płaszczyźnie prawnej z regulacjami prawa cywilnego, ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ustawy o gospodarce nieruchomościami, których stosowanie opiera się w dużej mierze na danych geodezyjno-kartograficznych odnoszących się do działek ewidencyjnych. Dlatego przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p. obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie. W rezultacie trzeba przyjąć, że określone prawnie granice działki gruntowej lub oznaczonych działek ewidencyjnych determinują sposób określenia granic terenu inwestycji, będącej przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Odnosząc się z kolei do treści aktualnych przepisów wykonawczych, należy wskazać na treść rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, zgodnie z którym w pkt 6 wzoru formularza oznaczonym "Teren objęty wnioskiem" określono obowiązek wskazania m.in. identyfikatora działki lub działek ewidencyjnych, a dopiero w pkt 7, odnoszącym się do charakterystyki inwestycji uwzględniono możliwość określenia, czy teren inwestycji obejmuje całą działkę ewidencyjną lub działki ewidencyjne, czy też część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczona treść punktów 6 i 7 wzoru formularza wniosku o ustalenie warunków zabudowy nawiązuje do wyrażeń ustawowych, to jest art. 52 ust. 2 pkt 1a – w którym mowa jest o wymogu określenia "granic terenu objętego wnioskiem" oraz art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 stanowiących, że w decyzji o warunkach zabudowy określa się "linie rozgraniczające teren inwestycji".
W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że obowiązek określenia "granic terenu objętego wnioskiem" odnosi się do granic istniejących prawnie, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, a tym samym działka ewidencyjna pozostaje podstawowym punktem odniesienia dla oznaczenia terenu, wobec którego wydana ma zostać decyzja o warunkach zabudowy.
Zaakcentować również należy, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza co do zasady możliwość lokalizacji wnioskowanego przedsięwzięcia na konkretnej nieruchomości wskazanej we wniosku, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce (por. wyroki NSA z 10 stycznia 2008 r. II OSK 1826/06, 24 marca 2016 r. II OSK 1837/14, 31 sierpnia 2017 r. II OSK 777/16).
Wielokrotnie w orzecznictwie zwracano uwagę na potrzebę rozważenia, czy ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej nie będzie obchodzeniem prawnych ograniczeń (por. wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2019 r. II OSK 260/18, 12 kwietnia 2023 II OSK 1181/20).
Trafnie w skardze kasacyjnej wskazano przykładowo, że ustalenie warunków zabudowy tylko dla fragmentów działek ewidencyjnych może prowadzić do dzielenia docelowego przedsięwzięcia na mniejsze inwestycje, celem obejścia obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2024 r. II OSK 771/22).
Należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze już we wcześniejszych decyzjach kasacyjnych z 24 września 2019 r. i 10 października 2021 r. wskazywało na potrzebę skorygowania wniosku przez inwestora, tak aby przedmiotowa inwestycja obejmowała całość działek ewidencyjnych.
Tymczasem organ pierwszej instancji kolejny raz ustalił warunki zabudowy dla budowy zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażem podziemnym, zjazdem i infrastrukturą techniczną na częściach oznaczonych działek ewidencyjnych, bez wyjaśnienia zasadności takiego rozstrzygnięcia.
W rezultacie zgodzić się należało z oceną Kolegium, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły żadne szczególne okoliczności faktyczne lub prawne, które uzasadniałyby wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu wyznaczonego przez inwestora na fragmentach działek ewidencyjnych.
Jednocześnie zauważyć trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki nie skonkretyzował, jakie to okoliczności rozpoznawanej sprawy były na tyle wyjątkowe, aby niezbędne było wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na częściach działek ewidencyjnych.
W szczególności jako teoretyczne założenia należało potraktować stwierdzenia Sądu Wojewódzkiego, że możliwe było określenie terenu inwestycji na części działki – "bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów" oraz, że "część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną", bowiem w tym zakresie sprawa nie była wyjaśniona.
Nieuprawnione jest też wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że wymóg określenia warunków zabudowy dla terenu inwestycji obejmującego całe działki inwestycyjne może być postrzegany jako wyraz naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności.
Jak już wyżej wykazano, unormowania warunkujące wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy powinny być rozumiane i stosowane z uwzględnieniem całokształtu regulacji obowiązujących w planowaniu przestrzennym, jak też na etapie realizacji inwestycji budowlanych.
Przypomnieć nadto należy, że ochrona prawa własności jest jedną z wielu wartości, które uwzględnione są w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p.
Oczywistym jest też to, że gwarantowana w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ochrona prawa własności nie jest absolutna, gdyż możliwość ograniczenia tego prawa wynika z art. 64 ust 3 i art. 31 ust 3 Konstytucji RP. Również art. 140 k.c. stanowi o tym, iż właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w granicach określonych przez ustawy. Skoro zatem w analizowanych przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest wyraźnej podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla wskazanych przez inwestora fragmentów działek inwestycyjnych, to uprawnione było stanowisko Kolegium, zgodnie z którym w niniejszej sprawie takie rozwiązanie nie było dopuszczalne, co skutkowało decyzją odmowną.
Zgodzić się należało z argumentem Kolegium, że wymóg wskazania przez inwestora działki ewidencyjnej w całości, a nie tylko fragmentu przewidzianego do zabudowy, służy precyzyjnemu określeniu stanu faktycznego i prawnego terenu przewidzianego pod realizację inwestycji oraz jest niezbędny dla prawidłowego zbadania jej dopuszczalności, a także ewentualnego określenia warunków zabudowy.
Słusznie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy ma potwierdzić w sposób wiążący legalność albo nielegalność określonej inwestycji w konkretnym miejscu przy wykorzystaniu danych pochodzących z ewidencji gruntów oraz dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, to powinno być to uczynione przy uwzględnieniu precyzyjnie oznaczonych działek ewidencyjnych przewidzianych do zabudowy lub innego zagospodarowania.
Wobec powyższego, akceptując rozstrzygnięcie podjęte w sprawie przez organ odwoławczy, za trafny uznać należało zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wskutek zanegowania oceny, że w stanie faktycznym sprawy niemożliwe było określenie przez inwestora terenu inwestycji w granicach mniejszych niż działka ewidencyjna.
Z tych wszystkich względów orzeczono na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
-----------------------
20