II OSK 1310/24

II OSK 1310/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Sygn. powiązane
II SA/Gd 452/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2024-03-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 452/23 w sprawie ze skargi I.S. i J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 marca 2023 r. nr: SKO Gd/3602/22 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od I.S. i J.S. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku kwotę 610,00 (sześćset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 452/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.S. i J.S. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia 14 marca 2023 r., nr SKO Gd/3602/22 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt") pismem z 30 marca 2022 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działek nr [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...].
W dniu 20 kwietnia 2022 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowych działek. W protokole wskazano, że na działce nr [...] znajduje się 7 przyczep, na działce nr [...] - także 7 przyczep, natomiast na działce nr [...] znajdują się 4 przyczepy. Działki są ogrodzone, z wybitymi szambami i studniami, częściowo obsadzone, brak jest podłączenia elektroenergetycznego oraz wodociągowego. Na działkach znajdują się szamba bezodpływowe i studnie oraz toalety typu toi-toi.
Wójt decyzją z dnia 27 maja 2022 r., znak: WPPiN.6724.57.3.2022.HBO, z powołaniem się na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "K.p.a.") i art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 5 ust. 1, art. 4 pkt 11 i art. 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 82), nakazał skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania działek nr [...], zgodnie z planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...]).
Po rozpoznaniu wniesionego przez skarżących odwołania, SKO powołaną na wstępie decyzją z dnia 14 marca 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta.
W uzasadnieniu SKO przytoczyło treść art. 59 u.p.z.p. wskazując, że przepis art. 59 ust. 3 znajduje odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, dokonanej niezgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Wskazało, że działki nr [...] objęte są postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [...] w gminie [...], z wyłączeniem działek nr [...]. Zgodnie z przepisami planu obszar, na którym położona jest działka nr [...], przeznaczony jest pod tereny rolnicze w strefie oznaczonej symbolem 4.R i teren publicznych dróg dojazdowych w strefie oznaczonej symbolem 4.KDD. Działka nr [...] stanowi teren lasów w strefie oznaczonej symbolem 17.ZL, podobnie jak działka nr [...] w strefie oznaczonej symbolem 18.ZL. Na obszarze działki nr [...] obowiązuje zakaz realizacji wszelkich form zabudowy z wyłączeniem obiektów budowlanych z zakresu infrastruktury technicznej, a na terenie działki nr [...] wzdłuż drogi oznaczonej symbolem 4.KDD wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy.
Zdaniem SKO sposób zagospodarowania na działce rolnej nr [...] i działkach leśnych nr [..] zmienia, określony w planie miejscowym, sposób ich zagospodarowania, a w konsekwencji narusza przepisy planu oraz przepisy z zakresu ochrony przyrody. Kolegium wskazało, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie również w przypadkach zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości terenu rekreacyjnego z posadowieniem przyczep kempingowych, bez realizacji obiektów budowlanych. Obowiązujące przepisy, w tym przepisy planu miejscowego, jak też przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916) oraz przepisy dotyczące [...] Parku Krajobrazowego, na terenie którego położone są działki, nie przewidują możliwości lokalizacji przyczep kempingowych (także związanych z nimi szamb, studni czy przenośnych toalet toi-toi). Zmiana zagospodarowania terenu sprzeczna z postanowieniami planu miejscowego jest niedopuszczalna. Zatem zasadnie Wójt nakazał skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania działek.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucili, że działania Wójta zostały podjęte bez niezbędnej delegacji prawnej, a decyzja jest niemożliwa do wykonania.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 marca 2024 r. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd przywołując art. 59 ust. 1-2 u.p.z.p. wskazał, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (art. 59 ust. 3 u.p.z.p.).
Sąd podzielił stanowisko przedstawione w orzecznictwie sądów administracyjnych, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie także w przypadku samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie podzielił argumentacji skarżących, że brak jest kompetencji wójta do orzekania o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania w odniesieniu do samowolnych, niezgodnych z planem miejscowym, zmian zagospodarowania terenu, niewymagających pozwolenia na budowę.
Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem z materiału dowodowego wynika, że w przeważającej części został on zebrany z naruszeniem obowiązujących przepisów, a wnioski jakie z niego wyprowadzono nie znajdują potwierdzenia w przeprowadzonych dowodach. Przede wszystkim zauważył, że w aktach sprawy brak jest wypisu z księgi wieczystej nieruchomości, której dotyczyło postępowania, a informacja z rejestru gruntów jest jedynie niepodpisanym wydrukiem. Brak także dokumentu potwierdzającego, że nieruchomość skarżących zlokalizowana jest w określonej jednostce urbanizacyjnej i jakie konkretnie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jej dotyczą. Sąd wskazał, że organ ustalił jednostkę urbanizacyjną i jej przeznaczenie w planie, ale ustalenia te mają charakter dowolny i nie znajdują uzasadnienia w nadesłanych aktach organu pierwszej instancji. Znalazła się w nich bowiem jedynie niepodpisana i niepotwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia fragmentu części graficznej planu miejscowego (nie wiadomo jakiego), a także wydruk części tekstowej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...], nr [...] z trzema zaznaczeniami w tekście fragmentów treści tej uchwały. W ocenie Sądu na podstawie tak zebranego materiału dowodowego nie sposób ustalić w jakiej jednostce urbanizacyjnej znajduje się nieruchomość skarżących, ani jakie postanowienia planu miejscowego jej dotyczą. Ustalenia organu odwoławczego w tym zakresie dokonane zostały z naruszeniem przepisów postępowania dotyczących gromadzenia i oceny dowodów, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Ponadto Sąd podniósł, że decyzja organu pierwszej instancji nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania działki zgodnie z planem miejscowym została wydana również z naruszeniem prawa materialnego. Przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. nie przewiduje kompetencji do wydania takiego nakazu. W konsekwencji błędnej wykładni dokonanej przez organ, a zaakceptowanej przez SKO, doszło do niewłaściwego jego zastosowania. Wydając na podstawie przywołanego przepisu decyzję organ administracji powinien nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, a także wskazać na czym ono ma polegać. Nakładane obowiązki powinny być określone w sposób jednoznaczny i precyzyjny, tak by z jednej strony adresat wiedział na czym polega nałożony na niego obowiązek, z drugiej strony - by możliwe byłoby wykonanie tych obowiązków w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. W okolicznościach niniejszej sprawy poprzedni sposób zagospodarowania nieruchomości determinują przepisy planu miejscowego. W sytuacji zatem, gdy na poszczególnych działkach plan przewiduje inne przeznaczenie nieruchomości (rolne, leśne), tym bardziej organ powinien wskazać jaki jest zgodny z prawem sposób ich zagospodarowania i w jaki sposób podmiot zobowiązany ma to uczynić (czy np. poprzez usunięcie przyczep, studni, itp.).
Sąd zauważył, że sformułowana osnowa zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia, w jaki sposób adresat obowiązku ma go zrealizować. W tym też zakresie Sąd uznał skargę za uzasadnioną.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd uznał za wystarczające uchylenie decyzji organu odwoławczego, gdyż w ramach przysługujących temu organowi kompetencji reformatoryjnych możliwe jest usunięcie wskazanych uchybień i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.
Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę SKO zobowiązane będzie do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty urzędowe w zakresie przeznaczenia nieruchomości skarżących w obowiązującym na tym terenie planie miejscowym i oceny zgodności utrwalonego podczas oględzin zagospodarowania tych nieruchomości z tymi przepisami, a także oceny, czy takie zagospodarowanie wymaga pozwolenia na budowę. W razie, gdy organ uzna, że istnieją podstawy do zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. organ prawidłowo i precyzyjnie sformułuje obowiązek w zakresie przywrócenia sposobu zagospodarowania w odniesieniu do poszczególnych działek ewidencyjnych, zainwestowanych przez skarżących.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO, reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Skarga kasacyjna zawiera zarzuty procesowe, sformułowane w pierwszej kolejności i zarzuty materialnoprawne.
Najpierw pełnomocnik zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku naruszeń prawa procesowego mogących mieć istotny wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Drugi zarzut procesowy został odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak wykazania przez sąd, że stwierdzone naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia zaskarżonej decyzji.
W ramach zarzutów materialnoprawnych pełnomocnik podniosła błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. polegające na przyjęciu, że:
- wyrażona tym przepisem norma nie pozwala nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania terenu zgodnego z planem miejscowym,
- organ nakazując przywrócenie sposobu zagospodarowania działek "powinien wskazać, jaki jest zgody z prawem sposób ich zagospodarowania, i w jaki sposób podmiot zobowiązany ma to uczynić", podczas gdy w przypadku gdy możliwy sposób zagospodarowania terenu wynika z planu miejscowego to zapisy planu, a nie decyzja organu, określają dopuszczalne przeznaczenie terenu.
W razie nieuwzględnienia powyższych zarzutów pełnomocnik zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w powiązaniu z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 136 i art. 138 § 2 oraz art. 15 K.p.a. polegające na uchyleniu wobec stwierdzonych naruszeń prawa procesowego i materialnego jedynie decyzji SKO, w sytuacji gdy także decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz w wyniku błędnej wykładni prawa materialnego, co oznacza, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a usunięcie stwierdzonych naruszeń proceduralnych, w tym będących wynikiem błędnej wykładni prawa materialnego, przekracza, zgodnie z art. 15 oraz art. 138 § 2 w związku z art. 136 K.p.a., kompetencje organu odwoławczego.
W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik SKO wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie pełnomocnik wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik SKO rozwinęła argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się trafne.
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku najpierw należy odnieść się do zarzutów dotyczących sposobu dokonania przez Sąd pierwszej instancji kontroli podstawy faktycznej rozstrzygnięcia przyjętego za podstawę orzekania. Jest to bowiem konieczne dla oceny, czy zastosowane zostały prawidłowo przepisy prawa materialnego i czy dokonano ich właściwej wykładni.
W tym zakresie autor skargi kasacyjnej zasadnie podnosi naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nie jest bowiem trafne stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organy obu instancji nie zebrały materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nie dokonały prawidłowej jego oceny, formułując na jego podstawie niewłaściwe wnioski. Zasadnie wskazuje pełnomocnik, co uszło uwadze Sądu, że w rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne w zakresie odnoszącym się do miejsca położenia działek o numerach ewidencyjnych [...], ich planistycznego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania nie były kwestionowane przez skarżących. Stanowiły zatem okoliczność niesporną, zaś rozbieżności pomiędzy organami administracji a skarżącymi odnosiły się wyłącznie do oceny ustalonego stanu faktycznego, do czego wypadnie się jeszcze odnieść.
Ustalając jednostkę urbanizacyjną, w której położone są wskazane wyżej działki, organy posłużyły się kserokopią części graficznej planu miejscowego, wydrukiem części tekstowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także niepodpisanym wydrukiem z rejestru gruntów.
Należy więc stwierdzić, że plan miejscowy jest przepisem gminnym (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Plan miejscowy jako akt normatywny stanowi zatem podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Z tego względu nie do zaakceptowania jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, aby każdorazowo należało dołączać do akt administracyjnych wypis konkretnego planu miejscowego, powszechnie dostępnego, gdyż publikowanego w dzienniku urzędowym województwa i na stronach internetowych gminy, i także wówczas, gdy nie budzi wątpliwości miejsce położenia nieruchomości i jej przeznaczenie zgodnie z ustaleniami planu miejscowego.
Zdaniem NSA brak było również podstaw, aby kwestionować znajdujący się w aktach administracyjnych niepodpisany wydruk z rejestru gruntów. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151; dalej: "ustawa") przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy). Stosownie do treści § 36 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r. poz. 219; dalej: "rozporządzenie") wypisy i wyrysy, o których mowa w art. 24 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy, udostępnia się w postaci dokumentu elektronicznego lub w postaci papierowej. W przypadku wypisu sporządzonego w postaci elektronicznej - wypis z rejestru gruntów jest dokumentem, który oprócz informacji zawartych w ewidencji dla gruntów zawiera kwalifikowany podpis elektroniczny osoby reprezentującej organ albo kwalifikowany podpis elektroniczny osoby upoważnionej przez ten organ albo kwalifikowaną pieczęć elektroniczną urzędu obsługującego organ (§ 36 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia). Dokumenty generowane i drukowane z bazy ewidencji gruntów i budynków odzwierciedlają zatem zapisy tej ewidencji i jako dokumenty urzędowe mają moc dowodową (art. 76 § 1 K.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie nie miało znaczenia, że do akt administracyjnych nie dołączono prawidłowo udzielonego wypisu z rejestru gruntów i budynków oraz odpisów z ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości stanowiących działki nr [..], skoro kwestie które miały stwierdzać te dokumenty nie stanowiły przedmiotu sporu.
Na uwzględnienie zasługują zarzuty naruszenia materialnoprawnego przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., który stwarza podstawę do władczego działania organu administracji w przypadku samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, także w sytuacji, gdy teren objęty jest planem miejscowym.
Sąd pierwszej instancji dokonując interpretacji tego przepisu oparł się wyłącznie na jego literalnym brzmieniu przyjmując, że treść art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. nie przewiduje kompetencji organu do wydania nakazu przywrócenia sposobu użytkowania nieruchomości zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Istotnie, powyższa regulacja prawna wprost wskazuje na potrzebę orzeczenia o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Przyjmuje się, że znaczenie literalne przepisu powinno zajmować pozycję uprzywilejowaną w stosunku do metod wykładni na innych płaszczyznach (zob. L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 2014, s. 175). Zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma jednak charakteru absolutnego. W prawie administracyjnym należy zastosować wszystkie dyrektywy wykładni (oprócz językowej także systemowe i funkcjonalne), stosować je trzeba zawsze i łącznie, mając na uwadze, że wykładnie celowościowa (funkcjonalna) i systemowa obligują do skorygowania rezultatów wykładni językowej (zob. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 552).
Jak wskazuje się w piśmiennictwie fachowym, zagospodarowanie terenu to szeroko rozumiany sposób jego wykorzystania na różne cele poprzez zabudowę i użytkowanie terenu (por. np. P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013, s. 603-604). W judykaturze natomiast zasadnie wskazuje się, że podstawowe znaczenie dla zastosowania przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. ma kwestia, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie (zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2763/17). Zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem, które nie zostało wprawdzie ustawowo zdefiniowane, niemniej mając charakter urbanistyczny odwołuje się do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a zatem określonych działań faktycznych, podejmowanych samowolnie, które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję bądź poprzez nadanie jej nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie jej cech pozwalających wykorzystywać ją zgodnie z dotychczasowymi ustaleniami przewidzianymi w planie miejscowym. Zmiana sposobu zagospodarowania terenu niezabudowanego może mieć miejsce również w sytuacji znaczącego zwiększenia realizowanej już działalności na danym niezabudowanym terenie. Ponadto wskazuje się, że hipotezą art. 59 ust. 3 u.p.z.p. powinno być również objęte znaczące zwiększenie realizowanej już działalności, wprowadzenie nowych form tej działalności, zwiększenie obszaru zajętego pod nią, a wreszcie zintensyfikowanie niekorzystnych dla otoczenia skutków, które prowadzona działalność na terenie nieruchomości o innym przeznaczeniu powoduje w sferze m.in. bezpieczeństwa pożarowego, stosunków wodnych, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska i przyrody (zob. wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 397/17).
Podzielając powyższe poglądy należy stwierdzić, że art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. ma zastosowanie także w warunkach niniejszej sprawy, skoro spełnione zostały przesłanki określone w tym przepisie. W ustalonym stanie faktycznym sprawy doszło wszak do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, do jego funkcjonalnego przekształcenia, którego skutkiem jest niemożliwość użytkowania w sposób zgodny z planem miejscowym obowiązującym w gminie (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Skarżący dokonali zmiany faktycznego zagospodarowania działek, stanowiących dotąd grunt rolny (działka nr [...]) oraz grunty leśne (działki nr [...]) poprzez umieszczenie na nich przyczep kempingowych oraz urządzeń infrastruktury techniczno-sanitarnej (tzn. szamba bezodpływowe, studnie, przenośne toalety). Nie ulega wątpliwości, że dokonane zmiany, opisane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji i powtórzone następnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie były tymczasowe, stanowiły ewidentną samowolę urbanistyczną, doprowadzając w efekcie do zmiany przeznaczenia terenu z rolnego i leśnego na teren o charakterze rekreacyjnym i wypoczynkowym.
Ma racje Sąd pierwszej instancji, że rozstrzygnięcie organu musi być precyzyjne i dokładnie określać zakres obowiązków nałożonych na jej adresata, aby możliwe było wykonanie decyzji, w tym na drodze egzekucji administracyjnej. Zdaniem NSA element ten powinien zostać zamieszczony w sentencji (osnowie) decyzji, zaś motywy winny być wyłożone w uzasadnieniu. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja określa na czym ma polegać przywrócenie sposobu zagospodarowania (użytkowania) terenu. Znajduje to odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 4), stanowiącym integralną jej część (art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a.). Z całokształtu rozstrzygnięcia wynika, że z uwagi na planistyczne przeznaczenie terenu (działki rolne i leśne) chodzi o usunięcie zlokalizowanych na działkach obiektów. Nie może więc budzić wątpliwości zakres obowiązków nałożonych na skarżących na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Wyrażone przez Sąd pierwszej instancji obawy odnośnie wykonania decyzji nie znajdują usprawiedliwienia. W rezultacie zarzut naruszenia wskazanego przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji okazał się usprawiedliwiony.
Zdaniem NSA nie można jedynie podzielić zarzutu pełnomocnika organu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji procesowego przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., postawionego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który określa wymogi konstrukcyjne, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a nadto wskazania co do dalszego postępowania (jeżeli sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera te elementy, w szczególności Sąd pierwszej instancji w sposób nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych uzewnętrznił motywy, jakimi się kierował wydając zaskarżony wyrok i wyjaśnił jego podstawę prawną. Umożliwia to zarówno swobodne sformułowanie zarzutów, jak i przeprowadzenie właściwej kontroli instancyjnej. Zupełnie oddzielną kwestią jest, czy stanowisko Sądu jest trafne, można go zwalczać za pomocą innych zarzutów procesowych i materialnych, z czego autor skargi kasacyjnej skorzystał.
Przedstawione rozważania dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji w stanie faktycznym przyjętym za podstawę orzekania powinien był skargę oddalić, tymczasem ją uwzględnił uchylając zaskarżoną decyzję. Dlatego należało zastosować art. 188 P.p.s.a. i uchylić zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalić skargę.
Z tych względów bez znaczenia pozostaje ocena trafności zarzutu obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 136, art. 138 § 2 i art. 15 K.p.a. zgłoszonego z ostrożności procesowej.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., jako że organ, który ją wniósł zrzekł się rozprawy, a skarżący w czternastodniowym terminie nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.