II OSK 1310/05

II OSK 1310/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-11-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Barbara Gorczycka -Muszyńska
Janina Kosowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Lu 374/05 - Wyrok WSA w Lublinie z 2005-06-28
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 3 pkt 8
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska Janina Kosowska /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 374/05 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 374/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lutego 2005 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] stycznia 2005 r., nakazującej odwołującemu się dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanego ogrodzenia z siatki na słupach stalowych działki o nr geod. 3182/2 od strony ul. Z. w S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, iż J. W. podniósł w odwołaniu, że nie wykonał budowy nowego ogrodzenia, lecz dokonał remontu starego. Remont polegał na wymianie starej siatki oraz połamanych i poprzewracanych słupków betonowych na stalowe. Odwołujący się wyjaśnił również, iż wykonał ogrodzenie dlatego, że jego działka jest zaniżona o 50 cm, a stary płot wykonany 30 lat wcześniej był zachwaszczony i zaniżony w stosunku do drogi w wyniku czego przewracał się na jego posesję. W związku z powyższym dokonał jego remontu odsuwając go o 30 cm od granicy.
Rozpatrując to odwołanie, organ II instancji stwierdził, iż z ustaleń przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego wynika, że w miesiącu październiku 2004 r. inwestor – J. W. wybudował na działce Nr 3182/2 ogrodzenie o wysokości ok. 2,20 m od poziomu ul. Z. z siatki na cokole betonowym i słupkach stalowych wykonane na odcinku 19,80 m. Organ zauważył, iż w świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Przedmiotowe ogrodzenie zrealizowane zostało bez wymaganego zgłoszenia, dlatego też organ l instancji postanowieniem z dnia 15 listopada 2004 r. nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia określonych w nim dokumentów. Z powodu braku realizacji w tym terminie nałożonego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, wydał zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, iż art. 49b ust. 3 tej ustawy stanowi, że w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2 stosuje się przepis ust. 1, w świetle którego właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Skoro zatem J. W. nie wykonał obowiązku nałożonego na niego postanowieniem z dnia 15 listopada 2004 r., wydanym w oparciu o art. 49b ust. 2, to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. zobowiązany był do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego ogrodzenia.
Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii dokonania remontu ogrodzenia organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Natomiast przez budowę, w myśl art. 3 pkt 6 tej ustawy, należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W świetle powyższego stwierdził, iż przedstawiony w odwołaniu opis prowadzonych robót wskazuje na budowę spornego ogrodzenia w nowym miejscu.
Dodał też jednocześnie, że Gmina S. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego nie ma możliwości wydania przez organ właściwy w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zaświadczenia o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie jest możliwa legalizacja samowolnie wybudowanego ogrodzenia.
Skargę na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie złożył J. W. Podtrzymując w całości zarzuty podniesione w odwołaniu, wniósł o jej uchylenie. Dodatkowo zauważył, iż Wójt Gminy S. nie poinformował go prawidłowo o wymaganych w przypadku remontu ogrodzenia obowiązkach, które powinien jako inwestor spełnić. Wskazał również na niejasności dotyczące charakteru ul. Z.
W odpowiedzi na skargę, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż zaskarżona decyzja nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego.
Sąd I instancji zauważył, iż z ustaleń przeprowadzonego zgodnie z art. 77 § 1 i 80 kpa postępowania dowodowego, a w szczególności z protokołu oględzin z dnia 3 listopada 2004 r., jednoznacznie wynika, że w październiku 2004 r. skarżący wybudował na działce Nr 3182/02 ogrodzenie od strony ul. Z. Przedmiotowe ogrodzenie powstało bez wymaganego przez przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane zgłoszenia zamiaru jego budowy. Sąd zauważył jednocześnie, iż obowiązek zgłoszenia zamiaru budowy dotyczy nie tylko budowy ogrodzenia od strony dróg, ulic czy placów, lecz także innych miejsc publicznych. Wskazał, iż z ustaleń faktycznych wynika, że przedmiotowe ogrodzenie o wysokości około 2,20 m od poziomu ul. Z. zostało wykonane z siatki na cokole betonowym i słupkach stalowych na odcinku długości 19,80 m, co nie stanowiło remontu starego ogrodzenia w świetle art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane. W konsekwencji, właściwy organ prawidłowo w tej sytuacji prawnej i faktycznej powołał jako podstawę materialnoprawną swojego rozstrzygnięcia art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane i wydał postanowienie o nałożeniu na skarżącego jako inwestora obowiązku przedłożenia w terminie 30 dni niezbędnych dokumentów w celu zalegalizowania wykonanej samowoli budowlanej. Skarżący nie zrealizował jednak nałożonych na niego obowiązków. W szczególności nie dostarczył zaświadczenia właściwego organu w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności danego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym też kontekście, Sąd I instancji uznał za chybiony zarzut skargi, zgodnie z którym skarżący nie mógł zrealizować tego obowiązku, gdyż z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2004 r. wygasł dotychczas obowiązujący na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd stwierdził bowiem, iż w takiej sytuacji skarżący powinien wystąpić do Wójta Gminy o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), lecz oczywiście przed budową przedmiotowego ogrodzenia.
W świetle powyższego, Sąd I instancji uznał, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły za materialnoprawną podstawę decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki przez skarżącego przedmiotowego ogrodzenia przepisy art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 ustawy – Prawo budowlane.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną złożył, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, J. W. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, skarżący zgłosił zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i w oparciu o tą podstawę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających ten wyrok decyzji organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, iż wykonanie spornego ogrodzenia nie było remontem w świetle art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane i w konsekwencji uznał decyzje organów nadzoru budowlanego za słuszne. Uznał również, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie było prawidłowe.
Zdaniem skarżącego ustalenia Sądu I instancji nie są zgodne ze stanem faktycznym sprawy. Przeprowadzone przez niego roboty nie były bowiem budową nowego ogrodzenia, lecz remontem i to remontem niezbędnym ze względów bezpieczeństwa. Skarżący wskazał, iż remont jest to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W jego ocenie, spełnił on wszystkie stawiane przez ustawodawcę warunki. Podniósł, iż przeprowadzone przez niego roboty budowlane były remontem starego, istniejącego od lat 30-tu ogrodzenia. Zauważył, iż jego działka jest zaniżona w stosunku do okolicy o około 50 cm, a stary płot był zachwaszczony i zaniżony w stosunku do drogi, w wyniku czego przewracał się na jego posesję. Skarżący wskazał, iż przeprowadzone przez niego prace ograniczyły się praktycznie tylko do wymiany na nową siatki ogrodzeniowej, a było to konieczne ze względów bezpieczeństwa, gdyż ze starej i zniszczonej siatki wystawały druty, stwarzające niebezpieczeństwo dla osób przejeżdżających ulicą Z. Skarżący zauważył również, iż o swoich planach remontowych poinformował Urząd Gminy w S. Tam jednak uzyskał informację, że taki remont nie wymaga stosownego zezwolenia. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
Wskazać należy, iż w świetle art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto 2) naruszenie przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na podstawie ustawowej, określonej w art. 174 pkt 1 powołanej ustawy. Zauważyć jednak należy, iż samo odwołanie się do podstawy skargi kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 lub pkt 2 powołanej ustawy, nie stanowi przytoczenia podstaw kasacyjnych. W podstawach skargi wnoszący skargę musi bowiem wyraźnie wskazać konkretną normę prawa materialnego, naruszoną przez Sąd przez błędną jej wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ze wskazaniem na czym ta błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie polegało i jaka, według skarżącego, powinna być wykładnia właściwa. Zauważyć jednocześnie należy, iż błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, niewłaściwe zastosowanie to natomiast tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej skarżący podniósł naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Z uzasadnienia wskazanej podstawy kasacyjnej nie wynika jednak na czym ta błędna wykładnia polegała. Skarżący wskazuje natomiast, iż w jej konsekwencji doszło do błędnego uznania przez Sąd I instancji, iż stan faktyczny niniejszej sprawy nie odpowiada hipotezie powołanej wyżej normy prawnej.
Zauważyć należy, iż ustalenia co do stanu faktycznego nie są kwestionowane w niniejszej sprawie, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny związany jest w tym zakresie ustaleniami dokonanymi przez Sąd I instancji.
Zgodnie też ze stanem faktycznym przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skarżący w miesiącu październiku 2004 r. wybudował na działce Nr 3182/2 ogrodzenie od strony ul. Z. w S. Było to ogrodzenie o wysokości ok. 2,20 m od poziomu ul. Z. z siatki na cokole betonowym i słupkach stalowych wykonane na odcinku 19,80 m. Według skarżącego nie wybudował on nowego ogrodzenia, lecz dokonał remontu starego, wykonanego 30 lat wcześniej, który był zachwaszczony i zaniżony w stosunku do drogi, w wyniku czego przewracał się na jego posesję. Remont polegał na wymianie starej siatki oraz połamanych i poprzewracanych słupków betonowych na stalowe oraz odsunięciu ogrodzenia o 30 cm od granicy.
Mając na uwadze przedstawiony wyżej stan faktyczny sprawy, stwierdzić należy, iż wykonane przez skarżącego roboty budowlane nie mogą być uznane za remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.
Wskazać należy, iż z treści przytoczonego przepisu wynika, iż aby roboty budowlane mogły być uznane za remont muszą być wykonane w istniejącym obiekcie budowlanym. Nie mamy zatem do czynienia z remontem, jeśli roboty te polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego. Odtworzenia stanu pierwotnego w rozumieniu przytoczonego przepisu, a zatem i remontu, nie stanowi zatem wybudowanie ogrodzenia w miejscu nie odpowiadającym swym położeniem miejscu dotychczas istniejącego ogrodzenia. Tego rodzaju prace stanowią w istocie budowę nowego ogrodzenia. Dla uznania wykonanych robót budowlanych za remont istotne jest również to, czy w ich wyniku powstał obiekt w takim samym rozmiarze i konstrukcji. W niniejszej zaś sprawie z faktu przesunięcia ogrodzenia o 30 cm od dotychczasowej granicy można wywnioskować, że inwestor ingerował również w konstrukcję dotychczasowego ogrodzenia, osadzając siatkę na betonowym cokole i słupkach stalowych.
W świetle powyższego, podstawy kasacyjnej, na której skarżący oparł skargę, nie można uznać za usprawiedliwioną.
Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że nawet uznanie zasadności podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia prawa materialnego we wskazanym wyżej zakresie nie stanowiłoby wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku przy braku skutecznego zakwestionowania prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie, stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, przepisów ustawy - Prawo budowlane oraz dokonanej przez Sąd I instancji kontroli legalności w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie może natomiast z własnej inicjatywy zbadać, czy w procesie wydawania zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia niewskazanego w skardze przepisu prawa materialnego, czy też przepisu postępowania sądowego. Z tego też powodu nie może odnieść się do podnoszonej w uzasadnieniu skargi okoliczności udzielania skarżącemu błędnej informacji co do obowiązku zgłoszenia przeprowadzonych przez niego robót budowlanych.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.