II OSK 1307/14

II OSK 1307/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-05-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Irla
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Włodzimierz Ryms /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Bd 814/13 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2013-12-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 185
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: sędzia del. NSA Andrzej Irla sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. komandytowo-akcyjna z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 814/13 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od [...] sp. komandytowo-akcyjna z siedzibą w K. na rzecz M.G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 814/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w sprawie ze skargi M.G. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu i zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz nakazał zwrócić skarżącej ze Skarbu Państwa 400 zł tytułem nadpłaconego wpisu.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Wójt Gminy Obrowo, na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej "K.p.a.", po rozpoznaniu wniosku [...] S.K.A., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego, trzech masztów flagowych, banneru reklamowego wraz z infrastrukturą w tym miejscami parkingowymi, na działce nr [...],[...] w miejscowości [...].
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.G.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (dalej "SKO") decyzją z dnia [...] maja 2013 r. umorzyło postępowanie odwoławcze, albowiem w ocenie SKO skarżąca nie może być uznana za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zdaniem SKO planowana inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość skarżącej. Skarżąca jest właścicielem nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...]. Działka ta jest oddzielona od nieruchomości objętej planowaną inwestycją drogą publiczną (ul. [...]). Wprawdzie działka skarżącej jest położona w obszarze analizowanym, lecz nie oznacza to automatycznie, że realizacja inwestycji wpłynie na prawa i obowiązki właściciela tej nieruchomości. Ewentualne uciążliwości związane z realizacją inwestycji mogą powodować faktyczne oddziaływanie na nieruchomość skarżącej, lecz nie dotyczą jej praw. Istnieje zatem interes faktyczny, a nie prawny. SKO zaznaczyło nadto, iż w rozpatrywanej sprawie nieruchomość skarżącej nie pozostaje w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętej planowaną inwestycją, zaś planowana inwestycja nie ogranicza możliwości jej zagospodarowania. Przy czym organ zastrzegł, że jego stanowisko nie oznacza, iż skarżąca nie będzie mogła zostać uznana za stronę postępowania w kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, tj. uzyskania pozwolenia na budowę.
W skardze do sądu administracyjnego M.G. wniosła o uchylenie powyższej decyzji SKO, zarzucając jej naruszenie: art. 28 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że nie jest stroną postępowania oraz art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w B.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".
W uzasadnieniu Sąd zastrzegł, że skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podzielił w pełni stanowiska skarżącej. W ocenie Sądu niezasadne są zarzuty skarżącej dotyczące braku udziału w postępowaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w B. oraz braku możliwości pogodzenia planowanej inwestycji z istniejącą w jej sąsiedztwie zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Zasadnie natomiast skarżąca podniosła, iż błędnie organ uznał, że nie ma ona przymiotu strony.
Dalej Sąd przytoczył przepis art. 28 K.p.a., a następnie wyjaśnił, że podstawowym wyznacznikiem tego, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego jest to, czy posiada on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją konkretnego podmiotu prawa w zakresie prawa materialnego.
Następnie, powołując się na stanowisko judykatury Sąd wskazał, że powołana przez organ okoliczność, iż teren inwestycji nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością skarżącej, lecz znajduje się po drugiej stronie drogi publicznej, nie oznacza automatycznie, że nieruchomość skarżącej znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. Ustalenie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji i gabarytów projektowanego obiektu. Zdaniem Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy określenie obszaru oddziaływania inwestycji winno nastąpić z uwzględnieniem oddziaływania poprzez hałas. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, iż co do zasady hałas związany z planowaną inwestycją może być nawet powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiłby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego układu urbanistycznego. W kontrolowanej sprawie porównując wielkość planowanego obiektu do sąsiadującej zabudowy (domy jednorodzinne) nie sposób uznać, że w związku z użytkowaniem planowanego obiektu, znacznie przekraczającego przeciętną wielkość budynku w sąsiedztwie, jego wpływ na otoczenie będzie na takim samym poziomie jak otaczającej ją zabudowy. Konieczność zapewnienia dostaw oraz ilość planowanych miejsc parkingowych wskazują, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na wielkość ruchu co najmniej na tych fragmentach ciągów komunikacyjnych, które bezpośrednio przylegają do planowanej inwestycji, a w konsekwencji także na nieruchomości, które znajdują się po drugiej stronie tych części dróg, które przylegają do granic nieruchomości, na której ma być umieszczona planowana inwestycja.
Zdaniem Sądu brak rozważenia sprawy w powyższym zakresie oznacza, iż organ dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż skarżąca ma przymiot strony w postępowaniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło [...] S.K.A. z siedzibą w K. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 K.p.a. poprzez zbyt szerokie rozumienie przedmiotowego przepisu, w wyniku czego przyjęto, że skarżąca błędnie nie została uznana przez SKO za stronę postępowania o warunkach zabudowy w rozumieniu ww. art. 28 K.p.a.;
2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i tym samym uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy narusza interes osób trzecich i tym samym może naruszać interes prawny M.G.;
3. przepisów procesowych, tj. "art. 145 § 1 pkt a)" P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji SKO z dnia [...] maja 2013 r., w wyniku uznania, iż naruszone zostało prawo materialne, tj. art. 28 K.p.a. w związku z nieuwzględnieniem przez organ odwoławczy kwestii oddziaływania planowanej przez inwestora inwestycji na nieruchomość M.G. poprzez hałas oraz pod kątem organizacji komunikacji drogowej;
4. przepisów procesowych tj. "art. 145 § 1 pkt c)" P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji SKO z dnia [...] maja 2013 r. w wyniku uznania, iż miało miejsce inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. w związku z nieprzeprowadzeniem przez organ odwoławczy postępowania dowodowego i zbadania okoliczności sprawy związanych z możliwością oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość M.G. poprzez hałas oraz pod kątem organizacji komunikacji drogowej;
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a., skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego skarżąca Spółka zawarła argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca M.G. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie od Spółki na jej rzecz zwrotu podwójnych kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. W motywach wniesionego pisma skarżąca podniosła także postulat rozważenia odrzucenia wniesionego pisma przez NSA.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego stosownie do normy zawartej § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię, albowiem przepis ten został przez Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretowany, a w konsekwencji trafnie Sąd ten uznał, że M.G. ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego wraz z trzema masztami, banerem reklamowym i infrastrukturą.
Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dlatego, co prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, zastosowanie ma norma art. 28 K.p.a. Z przepisu tego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego w rozumieniu ww. artykułu jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. np. wyrok NSA z dnia 30.09.999 r. sygn. akt IV SA 629/97). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mogą być, oprócz właścicieli lub użytkowników wieczystych działek sąsiednich, także i właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (porównaj np. wyroki NSA: z dnia 29.06.2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, LEX nr 54166 oraz z dnia 8.09.2004 r. sygn. akt OSK 394/04, LEX nr 160631). Rozróżnienie usytuowania nieruchomości ze względu na położenie nieruchomości sąsiedniej, opisane zostało w doktrynie z opowiedzeniem się za nadaniem pojęciu "sąsiedztwa" ujęcia szerszego, przy czym zawsze "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (por. Z. Niewiadomski (red.) Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 5. Warszawa 2009, s. 494-498; zobacz także wyrok NSA z dnia 24.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2105/10, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). O posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie decyduje zatem tylko bezpośrednie sąsiedztwo z działką (nieruchomością) przewidzianą pod inwestycję, lecz ocena interesu prawnego tego podmiotu dokonana przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć w sprawie zastosowanie. Zatem ustalenie kręgu stron postępowania zależy od okoliczności występujących w konkretnej sprawie, tj.: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie (patrz także wyrok NSA z dnia 5.03.2014 r. sygn. akt II OSK 1809/12, niepublikowane).
Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić trzeba, że dla prawidłowego ustalenia kręgu stron takiego postępowania niezbędne było poczynienie przez organ ustaleń odnośnie sposobu i zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na otoczenie. W tej sprawie organ administracji nie poczynił prawidłowych ustaleń i nie przeprowadził wyczerpującej analizy co do kwestii oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej, czym naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji. SKO ograniczyło się bowiem do stwierdzenia, że planowana inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość skarżącej, gdyż działka planowana do zainwestowania oddzielona jest od działki skarżącej drogą publiczną, a ewentualne uciążliwości mogą być oceniane w kontekście faktycznego oddziaływania na jej nieruchomość, jednakże nie dotyczą one praw skarżącej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, że w tej sprawie planowana inwestycja będzie oddziaływała na nieruchomość skarżącej, położoną w bliskim sąsiedztwie nieruchomości planowanej do zainwestowania. To że działka skarżącej znajduje się w pewnej odległości od działek inwestora, gdyż działki te oddzielone są drogą publiczną, nie oznacza, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie obejmuje działki skarżącej. W tej konkretnej sprawie inwestycja w postaci pawilonu handlowo-usługowego o powierzchni zabudowy około 550 m² ma powstać w otoczeniu osiedla domów jednorodzinnych, zatem słusznie Sąd pierwszej instancji zauważył, że wpływ tej inwestycji na otoczenie z uwagi właśnie na charakterystykę tego zamierzenia i jego umiejscowienie, będzie większy aniżeli otaczająca ją zabudowa. W tej sytuacji należy przyznać rację temu Sądowi, że uciążliwości związane z funkcjonowaniem planowanego obiektu, mogą oddziaływać na nieruchomość skarżącej. Zaś takie oddziaływanie może wpływać na uprawnienia właścicielskie skarżącej związane z jej nieruchomością. Tym samym brak było także podstaw do skutecznego zarzucenia Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (w skardze kasacyjnej wadliwie wskazany jako "art. 145 § 1 pkt a)", co NSA uznał za oczywistą omyłkę pisarską) w zw. z art. 28 K.p.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za usprawiedliwiony nie mógł zostać uznany również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (w skardze kasacyjnej wadliwie wskazany jako "art. 145 § 1 pkt c)", co NSA uznał za oczywistą omyłkę pisarską) w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w sposób opisany w skardze kasacyjnej, albowiem trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że SKO naruszyło ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedostateczne rozważenie kwestii oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej. Niewątpliwie powołanie się przez SKO w uzasadnieniu swojego stanowiska na argumentacją bardzo ogólną, która mogłaby w zasadzie pasować do każdej sprawy tego typu, powoduje że zostały przez ten organ naruszone przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Zatem brak analizy w tym zakresie, z uwzględnieniem cech charakterystycznych planowanej inwestycji i możliwości jej oddziaływania na nieruchomości sąsiednie stanowi naruszenie ww. przepisów. W tej sytuacji zasadnie jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji wskazał także przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Sąd pierwszej instancji wydanym rozstrzygnięciem, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, nie naruszył także przepisu art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obrazę tej normy autor skargi kasacyjnej powiązał – jak wskazuje wniesiony środek odwoławczy – z uznaniem przez Sąd, że decyzja o warunkach zabudowy narusza interes osób trzecich i tym samym może naruszać interes prawny skarżącej.
Przepis art. 63 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że "decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji". Powyższe oznacza, że sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu nie narusza praw w tym przepisie wskazanych, albowiem nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczania cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej inwestycji. Zagrożenie czyichś praw dotyczących nieruchomości sąsiedniej ma charakter potencjalny, a uprawnieni do wskazanych nieruchomości mogą nabyć w procesie wydawania decyzji status strony, w sytuacji gdy to postępowanie dotyczy ich interesu prawnego. Powyższe nie jest jednak równoznaczne z jego naruszeniem (porównaj: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Z. Niewiadomski (red.), wyd. C.H. Beck 2015, str. 546).
Jednocześnie wyjaśnić należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji brak jest stwierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy może naruszać interes prawny skarżącej. Sąd ten uznał jedynie, że planowana inwestycja będzie oddziaływała na nieruchomość skarżącej, co nie jest równoznaczne z naruszeniem jej interesu prawnego. Czym innym jest bowiem istnienie interesu prawnego, dającego możliwość bycia stroną konkretnego postępowania, a czym innym naruszeniu tego interesu.
Konkludując stwierdzić należy, że podniesione zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy i w powiązaniu z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c tego paragrafu rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 461 (patrz: uchwała NSA z dnia 19.11.2012 r. sygn. akt II FPS 4/12).