II OSK 1306/25

II OSK 1306/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 423/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-03-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. art. 11, 107 par. 3, 134 par. 1, 136, 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. art. 64b par. 1, 151a par. 2, 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 423/25 w sprawie ze sprzeciwu [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy
ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: spółka, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Wojewody [...] (dalej Wojewoda) z [...] stycznia 2025 r. nr [...], uchylającą decyzję Prezydenta [...] (dalej Prezydent) z [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu dla wielorodzinnego budynku mieszkalnego z usługami i garażem podziemnym - etap I, kanalizacji sanitarnej
do ulicy [...] - etap II, odcinka drogi [...] - etap III i projektu architektoniczno-budowlanego dla wielorodzinnego budynku mieszkalnego z usługami i garażem podziemny oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] dzielnicy [...]
i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wyrokiem z 13 marca 2025 r. o sygn. VII SA/Wa 423/25 oddalił sprzeciw.
W uzasadnieniu powołanego wyroku stwierdzono m.in., że decyzja kasacyjna może zostać wydana w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 (tak: A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019,
art. 138). Jeżeli zakres koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa de facto byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy i mogłoby być zwalczane wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym (tak: wyrok NSA o sygn. I OSK 2456/16, dostępny
w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA").
Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.: dalej "Kpa."), postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, które polega na tym, że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga sprawę ponownie w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania.
W niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) z [...] marca 2004 r. w części dotyczącej m.in. działki objętej decyzją Prezydenta utracił moc i na jego miejsce wszedł [...] stycznia 2025 r. w życie nowy m.p.z.p., którego ustalenia, w tym zakresie, różnią się w sposób znaczący od planu
z 2004 r. Słusznie więc uznał organ odwoławczy, zdaniem Sądu I instancji, że niemożliwe jest wydanie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. Ocena taka dokonana po raz pierwszy przez organ odwoławczy oznaczałaby w istocie pozbawienie stron jednej instancji administracyjnej, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 Kpa. To do organu I instancji należy bowiem dokonanie tej oceny po raz pierwszy. Organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu prawnego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem orzeczenia I instancji a orzeczeniem II instancji (tak: wyrok SN z dnia 7 maja 2002 r., III RN 59/01, OSNAPiUS 2003/3, poz. 56).
Skoro decyzja Prezydenta z [...] grudnia 2024 r. odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę została wydana w oparciu
o przepisy uchwały Nr [...] Rady [...] z [...] marca 2004 r.
w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], który to plan w części dotyczącej działki nr ew. [...] z obrębu [...] objętej powołaną decyzją utracił moc i w jego miejsce wszedł nowy plan miejscowy uchwalony uchwałą z [...] listopada 2024 r. i ogłoszony w dzienniku urzędowym [...] stycznia 2025 r.,
to Wojewoda zasadnie uchylił decyzję Prezydenta i wystarczająco wykazał niemożność zastosowania art. 136 Kpa., oraz że na skutek zmiany stanu prawnego konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia Sądu I instancji wniosła spółka, zaskarżając je w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu pomimo, że decyzja organu II Instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,
tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 8 Kpa., poprzez brak wskazania przez Wojewodę, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez Prezydenta oraz jakie okoliczności
w związku z tym organ ten powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, gdy elementy te stanowią obligatoryjne przesłanki do właściwego zastosowania art. 138 § 2 Kpa., co jednocześnie narusza zasadę ochrony zaufania do władzy publicznej i co powinno skutkować uchyleniem decyzji Wojewody na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 64b §1 p.p.s.a,
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezrozumiałe i lakoniczne wyjaśnienie przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w zakresie podstaw zastosowania przez Wojewodę art. 138 § 2 Kpa. w odniesieniu do przesłanki wydania decyzji
z naruszeniem przepisów postępowania, gdy uzasadnienie wyroku powinno zawierać rzeczowe i zrozumiałe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Wobec tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zwrot kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka wyjaśniła, jaki był cel złożenia sprzeciwu od decyzji Wojewody i dokonała analizy mających zastosowanie
w niniejszej sprawie przepisów. Jej zdaniem do uchylenia decyzji organu I instancji nie jest wystarczające jedynie stwierdzenie, że konieczny do wyjaśnienia sprawy zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla prawidłowego zastosowania przepisu z art. 138 § 2 Kpa. obligatoryjną przesłanką jest także wskazanie przez organ odwoławczy, jakie przepisy postępowania zostały naruszone.
Nie zgodziła się z wyrażonym przez Sąd I instancji podglądem, że z uwagi
na ustalenia poczynione w toku postępowania przez Wojewodę, zarzuty zawarte
w odwołaniu od decyzji Prezydenta pozostają bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.,
a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.
Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej Sąd I instancji w ramach art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnił podstawy podjętego rozstrzygnięcia zawartego
w zaskarżonym wyroku, wypowiadając się w zakresie legalności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 w zw. z art. 15 i art. 136 Kpa. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera zatem usprawiedliwionych podstaw.
Wyjaśnienia wymaga, wobec sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia norm proceduralnych, że dokonana przez Sąd I instancji ocena dotyczyła prawidłowości zastosowania przez Wojewodę art. 138 § 2 Kpa. Ponieważ przedmiotem skargi, a więc i kontroli Sądu I instancji była decyzja kasatoryjna wydana na podstawie powołanego przepisu, to Sąd w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a.
w okolicznościach tej konkretnej sprawy zobligowany był do rozpoznania sprawy
w granicach zagadnienia prawnego wyznaczonego treścią art. 138 § 2 Kpa., gdyż
to na podstawie tego przepisu zapadła zaskarżona decyzja. Tym samym nie zaistniały w niniejszej sprawie podstawy do rozpoznania przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów spółki, również tych odnoszących się do uchybień w zakresie procedowania przez Prezydenta w realiach obowiązującego w dacie wydanej przez niego decyzji m.p.z.p. z [...] marca 2004 r., które wykraczały poza zakres zagadnienia prawnego dotyczącego zastosowania art. 138 § 2 Kpa., mając na uwadze, że dany plan już nie obowiązuje.
Zastosowanie art. 138 § 2 Kpa. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 Kpa., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 Kpa., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 Kpa., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 Kpa., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 Kpa. zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji. Te obowiązki w zakresie wykazania zaistnienia okoliczności umożliwiających uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia są konsekwencją stanowiska, według którego, tego rodzaju decyzja jest dopuszczona wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy (tak: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2012, s. 523).
W rozpatrywanej sprawie Wojewoda stwierdził, że na skutek istotnej zmiany stanu prawnego (m.p.z.p.) konieczne jest jej wyjaśnienie w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie zaś dodatkowego postępowania dowodowego, w trybie art. 136 Kpa., mającego na celu dostosowanie projektu budowlanego do zgodności z nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wydanie orzeczenia na tej podstawie doprowadziłoby
do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego ze względu na niezgodność z planem pozbawiłaby inwestora możliwości obrony jego praw w postępowaniu przed organem odwoławczym. Podniósł przy tym, że z uwagi na ilość zmian wprowadzonych nowym m.p.z.p., odstąpiono od sprawdzenia projektu budowlanego, pod względem zgodności z ustaleniami planu, gdyż stosownych sprawdzeń w tym zakresie winien dokonać Prezydent ponownie rozpatrując sprawę. Stwierdził w konkluzji, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy Prezydent zobowiązany będzie ocenić inwestycję pod kątem zgodności z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p..
Sąd I instancji zaaprobował powyższe stanowisko Wojewody, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i podkreślił, że zmiana miejscowego planu na etapie postępowania odwoławczego miała wpływ na legalność zastosowania przez Wojewodę art. 138 § 2 Kpa., wobec tego zaś stanowiska skarga kasacyjna nie zawiera skutecznych kontrargumentów.
Z powyższych względów zarzuty naruszenia postawionych w skardze kasacyjnej przepisów nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Tym samym nie sposób stwierdzić, aby Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
w zw. z 64b §1 p.p.s.a. i art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz art. 138 § 2
w zw. z art. 8 Kpa., ponieważ w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przy uwzględnieniu zakresu postępowania wyznaczonego treścią art. 138 § 2 Kpa.
w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie, aby Wojewoda błędnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które zmierzało do wydania decyzji kasatoryjnej. Ponownie podkreślić należy, że powodem zastosowania
w okolicznościach niniejszej sprawy art. 138 § 2 Kpa. była zmiana w trakcie postępowania odwoławczego stanu prawnego, będąca wynikiem uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała zaś by z uwagi na dane okoliczność nastąpiło błędne zastosowanie art. 138 § 2 Kpa. Istnienie zaś ewentualnych innych wad postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że z uwagi na zastosowanie powołanego przepisu zaistniała ewentualna możliwość podniesienia dodatkowej argumentacji przez skarżącą kasacyjnie na etapie ponownego postępowania przed organ I instancji. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej i w tym zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.