II OSK 1306/14

II OSK 1306/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-05-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Irla /sprawozdawca/
Andrzej Jurkiewicz
Włodzimierz Ryms /przewodniczący/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Lu 551/13 - Wyrok WSA w Lublinie z 2014-02-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 551/13 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 3.02.2014 r. (sygn. akt II SA/Lu 551/13) oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...] kwietnia 2013 r. (nr[...]) w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
1.
Wójt Gminy [...]decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. (nr[...]). zatwierdził podział działki nr [...]o pow. 0,2800 ha położonej w[...], stanowiącą własność J. K.
Nadto decyzją z tej samej daty o numerze [...] Wójt Gminy [...]zatwierdził podział działki nr [...]pow. 0,2800 ha, położonej we wskazanej miejscowości i stanowiącej również własność J. K.
Działka nr [...]podzielona została na trzy działki o nr [...]o pow. 0,1252 ha, nr [...]o pow. 0,1158 ha i nr [...]o pow. 0,0390 ha.
Działka nr [...]podzielona została na cztery działki: nr [...]o pow. 0,1170 ha, nr [...]o pow. 0,1095 ha, nr [...]o pow. 0,0094 ha i nr [...]o pow. 0,0441 ha.
Powstałe w wyniku podziału działki o numerach: [...] zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową o funkcji zagrodowej, natomiast działki o numerach: [...] przeznaczone zostały pod poszerzenie dróg gminnych.
2.
Zawiadomieniem z dnia 10 grudnia 2012 r. Wójt Gminy [...]wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działek nr [...] położonych w[...] , będącego następstwem dokonanego podziału nieruchomości zatwierdzonego ww. decyzjami.
Sporządzenie operatu szacunkowego w celu ustalenia opłaty adiacenckiej zostało zlecone rzeczoznawcy majątkowemu - A. G. W operacie biegła podała, że wartość nieruchomości przed podziałem wyniosła 109.208 zł., natomiast po podziale jej wartość wzrosła do 169.422 zł. Biegła do wyceny zastosowała podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Do porównania wybrane zostało jedenaście transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową, będącymi przedmiotem prawa własności, położonymi na terenie Gminy[...]. Transakcje te zostały zawarte w 2011 r. i dotyczą nieruchomości położonych w [...] oraz innych sąsiadujących miejscowościach Gminy[...] . Dobrane transakcje obejmują nieruchomości o powierzchni zbliżonej do wycenianej, o takim samym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dla potrzeb szacunku biegła przyjęła charakterystyki rynku w ramach kilku cech rynkowych i określiła wagi tych cech. Dla cechy "położenie, atrakcyjność lokalizacji" przyjęła wagę 50 % i skalę oceny "bardzo dobre", "dobre" i "zadowalające". Dla cechy "powierzchnia" przyjęła wagę 25 % i skalę oceny "bardzo dobra", "dobra" i "średnia". Dla cechy "dojazd" przyjęła wagę 25 % i skalę oceny "korzystny" lub "niekorzystny". Każda z cech została szczegółowo opisana. Cechy rynkowe zostały określone na podstawie analizy preferencji potencjalnych klientów. Następnie biegła określiła wartość współczynników korygujących dla poszczególnych cech przy szacowaniu wycenianej nieruchomości przed i po podziale. Przyjmując wartości poszczególnych współczynników biegła skupiła się na tym, jaki wpływ na wartość ma wielkość działki. W związku z tym dla cechy "powierzchnia" przed podziałem przyjęło współczynnik Uj = 0,101, a po podziale współczynnik Uj = 0,323. Z operatu wynika, że wartość nieruchomości, którą stanowią działki nr[...] , położnej w [...] w związku z dokonaniem jej podziałów wzrosła. W wycenie wartość nieruchomości składającej się przed podziałem z działek o nr: [...] ustalono na kwotę 109.208,00 zł, natomiast po podziale łączna wartość działek o nr [...] wyceniona została na kwotę 169.422,00 zł.
J. K.w dniu 21 grudnia 2012 r. ustosunkowując się do ustaleń operatu szacunkowego wniósł swoje uwagi do sporządzonej wyceny. Zarzuty dotyczyły sposobu wycenienia gruntów przeznaczonych pod poszerzenie drogi gminnej, przyjętych do wyceny cech rynkowych i współczynników je charakteryzujących oraz zbioru transakcji nieruchomościami podobnymi wybranymi przez biegłą do określenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości.
Wobec tych zarzutów biegła zajęła stanowisko w piśmie z dnia 3 stycznia 2013r. podtrzymując dokonaną przez siebie wycenę. Wyjaśniając kwestie podniesione przez stronę, biegła stwierdziła, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami wartość gruntów pod drogi oblicza się na podstawie wartości działek przyległych (co nie było przedmiotem wyceny). Ponadto biegła przedstawiła cechy rynkowe i ich zakres oddziaływania na wartość nieruchomości wraz z opisem każdego ze współczynników. Biegła wyjaśniła dlaczego przy sporządzaniu wyceny brane były pod uwagę dane transakcyjne z terenu całej Gminy[...] , a nie jedynie z obszaru[...]. Stwierdziła, że ilość dokonanych transakcji nieruchomościami podobnymi z terenu [...] jest niewystarczająca do prawidłowego opracowania operatu szacunkowego.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. (nr[...]) Wójt Gminy [...]ustalił opłatę adiacencką w wysokości 18.064,00 zł. Opłata ta wynika z faktu, że po podziale nieruchomości wzrosła jej wartość. Różnica wynosi 60 214 zł. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...]Nr [...] z dnia [...] listopada 2007r. w sprawie tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z ich podziałem, stawka ta wynosi 30 %.
3.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. stwierdził, że nie zgadza się z wysokością naliczonej opłaty adiacenckiej. Zarzucił, iż przedstawiona wartość szacunkowa działek nr [...] położonych w [...] zarówno przed, jak i po podziale nie ma odzwierciedlenia w rzeczywistych, rynkowych cenach podobnych nieruchomości. Wniósł o powtórne sporządzenie operatu szacunkowego wartości działek nr [...] oraz właściwe naliczenie opłaty adiacenckiej.
4.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. (nr[...] ) utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. W ocenie Kolegium, określenie w operacie szacunkowym wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem i po podziale, a w konsekwencji wzrost jej wartości - ustalone zostały prawidłowo.
Organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że w tabeli na str. 9 operatu biegła określiła cechy nieruchomości przyjętych do porównań i przypisała im procentowe wagi, co w efekcie dało wartość 1 m² działki przed podziałem w kwocie 23,36 zł, a po podziale w kwocie 36,24 zł. Stąd wartość działki przed podziałem z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. bez uwzględniania powierzchni działek przeznaczonych pod poszerzenie dróg gminnych wyniosła 109.208 zł. Natomiast wartość działki po podziale z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. bez uwzględniania powierzchni działek przeznaczonych pod poszerzenie dróg gminnych wyniosła 169 422 zł. Zatem różnica pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem i po podziale wyniosła 60.214 zł. Stąd 30 % wartości działki przed podziałem i po podziale to - 30 % x 60.214 zł - 18.064,00 zł i tyle wyniosła kwota opłaty adiacenckiej.
Kolegium wskazało, że odwołujący nie przedstawił dowodów na to, że wycenione przez biegłego wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale, nie odpowiadają jej wartości rynkowej. Wniosek o sporządzenie nowego operatu szacunkowego nie został uwzględniony. Mając na uwadze art. 157 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – zdaniem organu odwoławczego - nie można podważać ustaleń operatu szacunkowego poprzez sporządzenie nowej wyceny tej samej nieruchomości. Oceny operatu szacunkowego może bowiem dokonać jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, dlatego wniosek odwołującego, o sporządzenie nowego operatu, nie mógł zostać uwzględniony.
W skardze do WSA w Lublinie na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 kwietnia 2013r. J. K. zarzucił:
- naruszenie art. 98a ust. 1 in principio ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne jego zastosowanie i wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy inicjatorem i zarazem jedynym beneficjentem podziału przedmiotowych działek była Gmina[...] , a przy tym sytuacji, gdy w rzeczywistości podstawowa przesłanka wymieniona w tym przepisie, tj. wzrost wartości nieruchomości, nie nastąpiła. Ponadto skarżący wskazał na naruszenie art. 98a ust. 1 zd. 4 ww. ustawy poprzez wadliwe sporządzenie operatu szacunkowego będącego podstawą wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości, tj. przyjęcie przy szacowaniu wartości nieruchomości ceny średniej będącej wynikiem analizy porównawczej transakcji nieruchomościami pochodzących z okresu październik 2010 r. - grudzień 2011 r., w sytuacji, gdy w roku 2012 transakcje podobnymi nieruchomościami na rynku lokalnym miały miejsce. Skarżący podniósł także, że został naruszony art. 153 ust. 1 ustawy w zw. z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez:
• jego niezastosowanie w części, w której rzeczoznawca majątkowy pominął wynikający z tego przepisu nakaz korygowania cen nieruchomości przyjętych do porównania ze względu na cechy różniące je od nieruchomości wycenianej oraz nakaz uwzględniania zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu,
• jego błędne zastosowanie w części, w której rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania z nieruchomością wycenianą nieruchomości z innego terenu gminy [...] niż[...], przez co w analizie pominięto transakcje nieruchomościami położonymi w najbliższym sąsiedztwie wycenianego gruntu, a więc nieruchomości noszące w pierwszym rzędzie cechy "nieruchomości podobnych" do przedmiotowej nieruchomości, o co Skarżący wnosił,
• jego błędne zastosowanie poprzez przyjęcie do szacowania nieruchomości podejściem porównawczym, nieruchomości niebędących nieruchomościami podobnymi, tj. m.in. przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - MN) - 5 z 11 nieruchomości przyjętych do porównania, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenie tzw. zabudowy zagrodowej (zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - RM). Skarżący zwrócił także uwagę na naruszenie § 4 ust. 1 i 4 tego rozporządzenia poprzez niewykazanie, że przy szacowaniu wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przyjęto ceny transakcyjne odnoszące się do nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, nieprzedstawienie opisu i sposobu analizy cech tych nieruchomości a wpływających na poziom ich cen, w szczególności w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, nieprzedstawienie warunków zawarcia transakcji dotyczących nieruchomości podobnych poddawanych analizie w operacie. Skarżący uznał ponadto, że nie zamieszczono w operacie kompletu istotnych informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, co w rezultacie uniemożliwiło jego pełną weryfikację przez strony i organy procesowe. Jak i błędne i powierzchowne wykonanie przez rzeczoznawcę majątkowego charakterystyki rynku w ramach poszczególnych cech, w której to charakterystyce występuje niczym nieuzasadnione wartościowanie cech w zakresie wagi i skali oceny, niewynikające z reguł sporządzania operatu. Przedstawione okoliczności mają również świadczyć – zdaniem skarżącego – o naruszeniu § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 ww. rozporządzenia.
Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a mianowicie zaniechanie przez organ wypełnienia obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz bezkrytyczną ocenę sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego i przyjętych w nim do porównań nieruchomości, co doprowadziło do wadliwego uznania przez organy obu instancji, iż operat szacunkowy stanowiący podstawowy, dowód w prowadzonym postępowaniu jest pełny, jasny i wewnętrznie niesprzeczny i zarazem miało oczywiście istotny wpływ na wynik sprawy.
5.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 3.02.2014 r. (sygn. akt II SA/Lu 551/13) oddalił skargę J. K. na opisaną powyżej decyzję SKO w [...]z dnia[...].04.2013 r. Sąd podał, że w sprawie zostały spełnione warunki przepisu art. 98 a ust. 1 i 1a u.g.n. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Wójt Gminy [...]zatwierdził podział nieruchomości położonych w [...] na wniosek J. K. Podział nieruchomości został dokonany w trybie art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1, art. 98 ust. 1 i art. 99 ust. 1 u.g.n., a zatem ustalenie opłaty adiacenckiej było dopuszczalne. W przedmiotowej sprawie nie jest także sporne, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej wydana została w terminie 3 lat, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. Spełniony został również warunek z art. 98a ust. 1a u.g.n., z którego wynika, że znaczenie dla ustalenia opłaty adiacenckiej ma uchwała obowiązująca w dacie, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W przedmiotowej sprawie chodzi o uchwałę Rady Gminy [...]Nr [...] z dnia [...] listopada 2007r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z ich podziałem, w której ustalono 30% stawkę.
Sąd I instancji podał, że podstawą wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką była, zgodnie z art. 146 ust. 1a i art. 98a ust. 1 u.g.n., opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca różnicę między wartością nieruchomości przed i po podziale. Przedmiot wyceny rzeczoznawcy stanowiły niezabudowane działki gruntu oznaczone nr ewid.[...] , które zostały podzielone zgodnie z projektem podziału zatwierdzonym decyzjami Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. W wyniku podziału powstały działki nr[...] . Nowopowstałe działki nr [...] zostały przeznaczone pod poszerzenie drogi gminnej i z mocy prawa przeszły na rzecz gminy. Z akt sprawy wynika, że podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej stanowił operat szacunkowy z dnia 16 grudnia 2012r. r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. G. Treść operatu wskazuje, że biegła dokonała oględzin nieruchomości w dniu 30 sierpnia 2012 r. Operat zawiera podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomościach, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości. W dokumencie tym został ustalony stan faktyczny i prawny nieruchomości. Wartość rynkową określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. W wycenie omówiono uwarunkowania planistyczne i dokonano analizy lokalnego rynku nieruchomości, wskazano rodzaj określanej wartości, wybór podejścia i metody szacowania, przedstawiono obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny wraz z omówieniem. W ocenie sądu I instancji, operat zawiera konieczne elementy, o których mowa w § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: "rozporządzenie").
Z wyceny wynika, że biegła określiła wartości rynkowe nieruchomości przed i po podziale w podejściu porównawczym, z zastosowaniem metody porównywania parami, zaś jako parametr porównawczy przyjęła wartość (cenę) 1 m² powierzchni nieruchomości wycenianej oraz działek porównawczych. Następnie ceny porównawcze biegła skorygowała zespołem poprawek z tytułu przyjętych w analizie porównawczej różnic w cechach nieruchomości, mających wpływ na ich wartości rynkowe. Dobór i wielkość przyjętych w analizie porównawczej poprawek oparty został na prowadzonym przez rzeczoznawcę monitorowaniu cech rynkowych nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową na terenie gminy [...] w roku 2011. W oparciu o te przesłanki rzeczoznawca ustalił rodzaj cech nieruchomości, które mają wpływ na poziom cen uzyskiwanych na rynku lokalnym: położenie nieruchomości, przeznaczenie, atrakcyjność lokalizacji, powierzchnia i dojazd. Wagi wymienionych wyżej cech rynkowych rzeczoznawca określiła na podstawie analizy 11 nieruchomości.
Zdaniem WSA w Lublinie, rzeczoznawca majątkowy sporządziła operat szacunkowy prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami art. 150 ust. 2, art. 152 ust. 1 i 3, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n., a także § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia. Podkreślono, że operat ten był ważny, w rozumieniu art. 156 ust. 3 u.g.n., a zatem jest on dowodem, który mógł stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.
Z omawianego operatu wynika, że na skutek podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr[...] , nastąpił wzrost wartości nieruchomości o 60.214 zł, a zatem Wójt Gminy[...] , stosując 30 % stawkę opłaty prawidłowo ustalił jej wartość na 18.064 zł.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, w ocenie Sądu, były one niezasadne.
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że podział działek został dokonany na wniosek J. K. Zadaniem operatu szacunkowego jest ustalenie różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Oznacza to więc, że w grę wchodzi ten sam obszar ziemi. Sam podział działek w żaden sposób nie wpłynął na zmianę ich charakteru. Przed podziałem działki stanowiły grunt rolny, były ogrodzone i niezagospodarowane inwestycjami, bez infrastruktury, otoczone bezpośrednio użytkami rolnymi, zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, z droga nieutwardzoną o charakterze lokalnym. Po podziale, nowo powstałe działki dalej tak samo były zagospodarowane. Jak wskazała biegła – przedmiotowe nieruchomości usytuowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego były na terenach zabudowy zagrodowej RM (Uchwała nr XLII/338/2006 Rady Gminy Głusk z dnia 1 sierpnia 2006r. w sprawie zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze Gminy Głusk dla obszarów wsi: [...] (Dz. U. Woje. Lub. Nr 167, poz. 2674). Zmienił się zatem w tym układzie tylko jeden parametr w postaci wzrostu wartości nowo utworzonych działek ze względu na ich powstanie z jednej dużej działki. Wg sądu I instancji, sam fakt podziału dużej działki na kilka mniejszych działek wywołał wzrost wartości tego samego obszaru ziemi.
Niezasadne były także zarzuty strony skarżącej dotyczące wadliwości wyceny nieruchomości ze względu na przyjęcie do porównania nieruchomości, które nie były nieruchomościami podobnymi, brak wyliczonego trendu zmian cen nieruchomości podobnych w czasie oraz brak uwzględnienia zmian poziomu cen nieruchomości podobnych wskutek upływu czasu. Rzeczoznawca majątkowy szczegółowo wyjaśnił, iż warunki ocenianych nieruchomości nie odbiegały od tych, jakie charakteryzowały inne nieruchomości, nabywane na rynku lokalnym, w tym przyjętych jako nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej przed i po dokonaniu podziału. Dokonany podział był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Wg sądu I instancji, prawidłowe jest stanowisko organu odnośnie trendu czasowego zmian poziomu cen. Przyjęte transakcje miały miejsce w okresie od 26.X.2010 do 19.XII.2011 tj. w okresie niewiele przekraczającym okres 1 roku, a zatem zasadnie uznano, że na ostatnie 24 miesiące "brak jest trendu" (tabela "Charakterystyka lokalnego rynku nieruchomości", str. 8-9 operatu).
Sąd podał, iż w orzecznictwie podkreśla się, że jeśli nie zachodzą szczególne okoliczności, rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny konkretnej nieruchomości może wziąć pod uwagę (jako materiał porównawczy) transakcje dokonywane w czasie bardziej lub mniej odległym od dnia wyceny, ale nie może przy tym pominąć umów zawartych w okresie najbardziej zbliżonym do daty sporządzenia operatu. Analogiczne spostrzeżenie dotyczy również obowiązku dokonania odpowiedniego wyboru nieruchomości podobnych ze względu na ich położenie. Porównywane bowiem winny być głównie te nieruchomości, które znajdowały się jak najbliżej miejsca położenia nieruchomości wycenianej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1192/08, w LEX nr 478277). Oba te warunki zostały spełnione w przypadku dokonywanych wycen, bowiem w takim postępowaniu skarżący nie wykazał transakcji działkami podobnymi z terenu [...] Zasadnie zatem wzięto pod uwagę większy obszar ("Wyjaśnienia" rzeczoznawcy z dnia 3 stycznia 2013r., k. 35 akt administracyjnych). "Rynkiem lokalnym" jest obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012r,., sygn. akt I OSK. 701/11, LEX nr 1264911).
WSA w Lublinie podkreślił, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi, iż biegły nie omówił szczegółowo cech nieruchomości przyjętych do porównania uznając ogólnie, iż spełniają one warunek podobieństwa. Operat szacunkowy zawiera bowiem informacje pozwalające na identyfikację tych nieruchomości (tabela str. 9 operatu). Poza tym w pkt 7 Operatu "Charakterystyka lokalnego rynku nieruchomości" biegła podała zasięg czasowy analizy tj.: XI 2010 – XI 2012r., który – wbrew twierdzeniu skarżącego – obejmował także rok 2012. W związku z brakiem trendu cenowego prawidłowo przyjęto do analizy jedynie 2011 rok. Transakcja dokonana 21 marca 2013r., na którą powołuje się skarga nie mogła zostać uwzględniona w operacie bowiem został on sporządzony 16 grudnia 2012r.
Zwrócono uwagę, że zarówno kwestia nieruchomości podobnych, jak i znajomość rynku nieruchomości w zakresie uzyskiwanych cen i istniejącego w danym okresie popytu i podaży na danego rodzaju nieruchomości, to wiedza specjalna rzeczoznawcy majątkowego, której nie posiadają organy administracji, strona skarżąca ani Sąd. Wobec tego sąd podkreślił, że strona skarżąca miała możliwość przedłożenia organom wyceny sporządzonej na własne zlecenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Mogła też, w trybie art. 157 § 1 u.g.n., wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę A. G. W sytuacji zatem, gdy skarżący nie wykorzystał tych możliwości, jego argumenty podniesione w skardze przeciwko operatowi mają jedynie walor polemiki z ustaleniami biegłego i jako takie nie mogły stanowić dowodu w sprawie.
6.
Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Lublinie z dnia 3 lutego 2014 r. wniósł J. K. Orzeczeniu temu zarzucił naruszenie następujących przepisów:
I. Prawa materialnego:
a) Art. 98 a ust. 1 in principio ustawy z dnia 21.08.1997 . o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) poprzez błędne zastosowanie i nieuwzględnienie faktu, iż wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej przez Wójta Gminy [...] miało miejsce w sytuacji, gdy inicjatorem a zarazem jedynym beneficjentem podziału przedmiotowych działek była właśnie Gmina[...] , a ponadto w sytuacji, gdy podstawowa przesłanka określona w tym przepisie, tj. wzrost wartości nieruchomości, w rzeczywistości nie nastąpił;
b) naruszeniu art. 98a ust. 1 zd. 4 u.g.n. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na nie uwzględnieniu przez Sąd rażąco wadliwego sposobu wykonania operatu szacunkowego będącego podstawą wyceny przed podziałem i po podziale przedmiotowych nieruchomości w sytuacji, kiedy skarżący wskazywał na te wady w postępowaniu już przed organem II instancji, tj. przyjęto przy szacowaniu wartości nieruchomości rażąco zaniżoną cenę średnią będącą wynikiem analizy porównawczej nieruchomościami pochodzących z okresu październik 2010 r. - grudzień 2011 r. w sytuacji, gdy w roku 2012 transakcje podobnymi nieruchomościami na rynku lokalnym miały miejsce a ich średnie ceny drastycznie odbiegały od uwzględnionych w operacie;
c) naruszeniu art. 153 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2010 r. Nr 102 póz. 651) w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207 poz. 2109) poprzez:
1. jego niewłaściwe zastosowanie w części, w której przyznano rację rzeczoznawcy majątkowemu, który pominął wynikający z tego przepisu nakaz korygowania cen nieruchomości przyjętych do porównania ze względu na cechy różniące je od nieruchomości wycenianej oraz nakaz uwzględniania zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu;
2. jego błędne zastosowanie w części, w której nie uwzględniono zakwestionowanego przez skarżącego faktu, że rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania z nieruchomością wycenianą nieruchomości z innego terenu gminy [...] niż[...] , przez co w analizie nie wzięły udziału transakcje nieruchomościami położonymi w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości wycenianej, a więc nieruchomości noszące w pierwszym rzędzie cechy "nieruchomości podobnych" do przedmiotowej nieruchomości;
d) naruszenie § 4 ust. l i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez jego błędne zastosowanie - nieuwzględnienie faktu, że przy szacowaniu wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości nie przyjęto cen transakcyjnych odnoszących się do nieruchomości podobnych do nieruchomości będących przedmiotem wyceny, brak było opisu i sposobu analizy cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, w szczególności w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości, a także zabrakło warunków zawarcia transakcji dotyczących nieruchomości podobnych poddawanych analizie w operacie,
e) naruszenie § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez jego błędne zastosowanie - nie uwzględnienie następujących okoliczności sprawy:
1. w operacie nie zamieszczono kompletu istotnych informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, co w rezultacie uniemożliwiło jego pełną weryfikację przez strony i organy procesowe;
2. wykonanie przez rzeczoznawcę majątkowego charakterystyki rynku w ramach poszczególnych cech było błędne i powierzchowne, ponieważ wystąpiło w nim niczym nieuzasadnione wartościowanie cech w zakresie wagi i skali oceny, niewynikające z reguł sporządzania operatu, na co od początku wskazywał Skarżący;
II. Przepisów postępowania tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 3 k.p.c. i art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez nadto dowolną ocenę sporządzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego (operatu szacunkowego i przyjętych w nim do porównań nieruchomości) co doprowadziło do wadliwego uznania przez Sąd I instancji za organami administracji, iż operat szacunkowy stanowiący podstawowy dowód w prowadzonym postępowaniu jest pełny, jasny i wewnętrznie niesprzeczny, co miało oczywiście istotny wpływ na wynik sprawy poprzez celowe wykazanie optymalnej różnicy pomiędzy wartością przedmiotowej nieruchomości przed podziałem i po podziale.
W oparciu o art. 189 ppsa skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzających go decyzji organu I i II instancji "wraz z umorzeniem postępowania".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w tej sprawie nie wystąpiły, zatem NSA rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną wyłącznie w granicach podniesionych przez stronę zarzutów, które okazały się nieuzasadnione.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż żądanie skargi kasacyjnej dotyczyło "uchylenia zaskarżonego wyroku, wydanych w sprawie decyzji administracyjnych oraz umorzenia postępowania". Żądanie to strona skarżąca kasacyjnie uzasadniała zarzucając, iż zarówno organy administracji publicznej, jak i sąd I instancji nie dokonały własnej, krytycznej oceny operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby wyceny nieruchomości (działek nr [...] w[...] ). Tymczasem, stosownie do art. 189 p.p.s.a jeżeli istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, wówczas NSA postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz umarza postępowanie. Przyczyny zaś umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego określone zostały w art. 161 p.p.s.a. Analiza tego przepisu wskazuje, że nie jest dopuszczalne umorzenie postępowania przed sądem administracyjnymi z powodu niewłaściwie (zdaniem strony) przeprowadzonego postępowania dowodowego i błędnej oceny dowodów przez organ administracji, następnie zaakceptowanej przez sąd I instancji. Podkreślić jednak należy, iż NSA nie jest związany wnioskami strony skarżącej kasacyjnie, co do formy i sposobu obalenia zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z 10 maja 2005 r.; sygn. akt FSK 2536/2004). To zaś nakazywało uznać, iż mimo oczywistej nieprawidłowości w zakresie konstrukcji żądania skargi kasacyjnej, wniesiony w tej sprawie środek odwoławczy, spełniał jednak obligatoryjny wymóg z art. 176 par. 1 pkt 3 p.p.s.a.
Zajmując stanowisko względem zarzutu dotyczącego naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 3 k.p.c. i art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. – w sformułowany w skardze kasacyjnej sposób tj. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego - należy uznać, że jest on pozbawiony podstaw. Przepis bowiem art. 106 par. 3 i 5 p.p.s.a. mówi o uzupełniającym (tj. dopuszczonym przed sądem I instancji) dowodzie z dokumentów, zaś skarżący kasacyjnie nieprawidłowo odnosi te przepisy do operatu sporządzonego w postępowaniu administracyjnym.
Przechodząc do zarzutów odnoszących się do prawa materialnego należy podkreślić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 98a ust. 1 in principio ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651; dalej powoływana jako u.g.n.), poprzez przyjęcie, że jedynym beneficjentem podziału działek nr [...] była Gmina[...] . Zauważyć w tym zakresie należy, iż skarżący kasacyjnie przedłożył do akt sprawy umowę sprzedaży działek nr [...] (k. 19 i nast.), które powstały w wyniku dokonanego podziału nieruchomości, stanowiącego powód i przyczynę wymierzenia opłaty adiacenckiej. Z umowy tej wynika, że skarżący kasacyjnie sprzedał dwie spośród 7 powstałych w wyniku podziału działek, a uzyskana za nie cena jest wyższa od ustalonej przez biegłego wartości obu nieruchomości przed ich podziałem. W takiej sytuacji zarzut, iż beneficjentem podziału nieruchomości stanowiących własność skarżącego kasacyjnie jest wyłącznie Gmina – nie może być usprawiedliwiony. Skoro bowiem skarżący uzyskał ze sprzedaży tylko dwóch działek kwotę wyższą niż ustalona w postępowaniu wartość obu większych, podzielonych nieruchomości, to nie sposób w takich warunkach uznać, że wyłączną korzyść z podziału nieruchomości uzyskała Gmina [...].Wskazana okoliczność potwierdza nadto trafny pogląd wyrażony przez sąd I instancji, iż w realiach sprawy, podział nieruchomości (wydzielenie mniejszych działek) spowodował wzrost wartości nieruchomości. Podział taki, ułatwia bowiem zbycie, a następnie zagospodarowanie działek. Aktualizuje zatem przesłanki określone w art. 98a ust. 1 zdanie 1 u.g.n.
Pozostałe zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 98a ust. 1 zd. 4 u.g.n., art. 153 ust. 1 w zw. z par. 4 ust. 1 i 4 oraz par. 55 ust. 2 i par. 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego) – akcentowały wadliwość opracowanej w postępowaniu opinii biegłego. Skarżący kasacyjnie wskazywał na zaniżoną cenę średnią nieruchomości przyjętych do porównań, pominięcie transakcji z 2012 r., brak korygowania przyjętych cen, porównywanie nieruchomości z innego terenu Gminy [...] niż[...] , brak podobieństwa nieruchomości przyjętej do porównań z nieruchomością wycenianą. Zajmując stanowisko względem tych zarzutów zauważyć jednak należy, że skarżący nie przedłożył w postępowaniu administracyjnym dotyczącym opłaty adiacenckiej własnej (prywatnej) ekspertyzy, której celem byłoby podważenie prawidłowości ustaleń i wniosków zawartych w operacie rzeczoznawcy A. G., następnie przyjętych przez orzekające w sprawie organy. Skarżący kasacyjnie, nie skorzystał także z przewidzianego w art. 157 u.g.n. trybu weryfikacji prawidłowości operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Nie zostały zatem skutecznie zakwestionowane ustalenia organów administracji w zakresie wyceny działek [...] w[...] . Same zaś wskazane wyżej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Podnieść należy, iż zarzuty te stanowią powielenie zarzutów podniesionych uprzednio w skardze do sądu I instancji. WSA w Lublinie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 3.02.2014 r. wyczerpująco odniósł się do wszystkich tych zarzutów. Jednocześnie skarga kasacyjna nie zawierała zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Zatem oceny i stanowisko przyjęte przez sąd I instancji, nie zostało w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowane.
Innych zarzutów dotyczących naruszenia art. 98 ust. 1 u.g.n. skarżący kasacyjnie nie zgłosił (nie wskazał), co powodowało, że NSA nie był zobowiązany ani uprawniony do poszukiwania dalszych ewentualnych naruszeń tegoż przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny, co wyżej już zaznaczono, rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 par. 1 p.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze, należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, wobec czego, na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega ona oddaleniu.