II OSK 1306/07

II OSK 1306/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-08-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Jerzy Siegień /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 80/07 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-03-28
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 31 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w P. oraz [...] Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 80/07 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w P. oraz [...] Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Sp. z o.o. w P. oraz [...] Sp. z o.o. w P. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie po 320 (słownie: trzysta dwadzieścia) złotych.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r. oddalił skargę Grupy [...] Sp. z o.o. w P. oraz [...] Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Wojewoda Lubuski po wszczęciu postępowania na wniosek K. K. decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 1999 r., wskazując w uzasadnieniu, iż wywołała ona nieodwracalny skutek prawny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania K. K. decyzją z dnia [...] maja 2001 r. uchylił jednak przedmiotową decyzję oraz stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 1999 r. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2001 r. została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lutego 2003 r. sygn. akt IV SA 2139/01.
W wyniku ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] maja 2003 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] stycznia 2001 r. Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 2457/03, ze względu na uchybienia organów w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W wyniku powyższego organ ten decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Wojewoda Lubuski stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 1999 r., zmieniającą własną decyzję z dnia [...] kwietnia 1999 r., udzielającą pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego przy ul. [...] w G. W..
Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Grupy [...] Sp. z o. o. od decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2006 r., stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 1999 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, z którego wynika, iż Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. zmienił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 1999 r. wydaną Grupie [...] Sp. z o.o. z P., udzielającą pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego przy ul. [...] w G. W., zatwierdzając zamienny projekt budowlany i udzielając pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych.
Odnosząc się do przedmiotu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 1997 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w pkt 4, odnoszącym się do charakterystyki techniczno-użytkowej inwestycji przewiduje, że budynek ma być niepodpiwniczony. Tymczasem, zatwierdzony weryfikowaną decyzją projekt budowlany przewiduje częściowe podpiwniczenie budynku. Organ podniósł zatem, że zatwierdzony badaną decyzją projekt budowlany jest niezgodny z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.
W ocenie organu powyższa okoliczność stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414, z późn. zm.), w myśl którego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz rażące naruszenie art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) stanowiącego, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę.
Ponadto organ zauważył, że weryfikowana decyzja udzieliła pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego na działkach o nr ew. [...],[...] i [...] w G. W.. Tymczasem znajdująca się w aktach sprawy decyzja Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 1997 r. ustalała warunki zabudowy i zagospodarowania terenu tylko w obrębie działki nr [...] w G. W.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że działka o nr [...] położona przy ul. [...] w G. W. uległa podziałowi w 1997 r. na działki o nr [...] i [...]. Następnie działka o nr [...] otrzymała nr ewidencyjny [...], zaś działka o nr [...] otrzymała nr [...]. Działka o nr ew. [...] uległa podziałowi na działki o nr ew. [...] (teren niezabudowany) i [...] (pas drogowy).
Zdaniem organu przewidziany badaną decyzją obiekt budowlany zaprojektowany został poza obszarem działki nr [...], na działkach [...] i [...], co oznacza, że w stosunku do tych działek udzielono pozwolenia na budowę pomimo braku odnośnie tych działek wymaganej prawem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowi to, zdaniem organu, rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego stanowiącego, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor powinien dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.
Organ podał, że w aktach sprawy znajduje się akt notarialny nr repertorium A [...] będący umową przeniesienia prawa własnością działki położonej w G. W. przy ul. [...] i [...], oznaczonej nr [...]. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się umowa użyczenia z dnia [...] października 1999 r. dotycząca gruntu położonego w G. W. stanowiącego część pasa drogowego ul. [..], oznaczonego nr ew. [...], jak również umowa dzierżawy z dnia [...] listopada 2000 r. (zawarta po dacie wydania badanej decyzji o pozwoleniu na budowę) odnosząca się do działki o pow. 10,75 m2 , oznaczonej nr ew. [...], z przeznaczeniem ujętej w niej części działki na schody i wejście do budynku przy ul. [...].
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomościami o nr [...] i [...] na cele budowlane, a pomimo tego organ wydał pozwolenie na budowę na tych działkach, co stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że do przeszkód w dokonaniu stwierdzenia nieważności decyzji zaliczone zostało w myśl art. 156 § 2 k.p.a. wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. A zatem konieczną przesłanką jest prawny charakter tych skutków. Samo wybudowanie obiektu budowlanego, jak w niniejszym przypadku, jest tylko czynnością fizyczną o skutkach materialnych nie dającą podstawy do powoływania się na art. 156 § 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę Grupy [...] Sp. z o.o. w P. oraz [...] Sp. z o.o. w P. wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy on wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zarówno Wojewoda Lubuski, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdzili nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 1999 r., zmieniającej decyzję z dnia [...] kwietnia 1999 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego przy ul. [...] w G. W., gdyż wzruszona w trybie nadzorczym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem wskazanych w decyzji organu II instancji przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania. Decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego zatwierdził bowiem projekt budowlany niezgodny z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Oczywistość powyższej sprzeczności oraz fakt, że organ - zamiast wydania decyzji o pozwolenia na budowę zobowiązany był wezwać inwestora do usunięcia nieprawidłowości - powoduje, że decyzja z dnia [...] listopada 1999 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji zgodził się również ze stwierdzeniem organu, że powyższa okoliczność stanowi także o rażącym naruszeniu art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę.
W ocenie Sadu I instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego właściwie zakwalifikował także do kategorii rażącego naruszenia prawa naruszenie polegające na wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do terenu nieobjętego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowi to bowiem rażące naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.
Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do wniosku o pozwolenie na budowę powinien bowiem dołączyć dowód stwierdzający to prawo, stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Znajdujące się natomiast w aktach sprawy dokumenty nie zostały uznane za wystarczające dowody wykazania wspomnianego prawa do dysponowania nieruchomościami w odniesieniu do działek o nr ew. [...] i [...].
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 80/07 złożyły: Grupa [...] Sp. z o.o. w P. oraz [...] Sp. z o.o. w P.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego poprzez bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tj. naruszenie art. 156 § 2 w związku z art. 16, art. 8 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 lit. b Prawa budowlanego w związku z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta Gorzowa z dnia [...] kwietnia 1999 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa co kwalifikuje ją do wyeliminowania z obrotu prawnego, a także przyjęcie za prawidłowe i uzasadnione stwierdzanie nieważności decyzji ostatecznej przyznającej skarżącej spółce prawa, w sytuacji gdy jednym z najważniejszych przedmiotów konstytucyjnej ochrony jest gwarancja nienaruszalności praw nabytych,
2) naruszenie prawa procesowego, które zaważyło na wyniku postępowania tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na czym konkretnie polega rażące naruszenie prawa i z uwagi na jakie doniosłe skutki wadliwości pozwolenia na budowę należy zakwalifikować je jako rażące naruszenie prawa.
Z uwagi na powyższe skarżące Spółki wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W skardze podkreślono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera żadnego wyjaśnienia na czym polega istotność wytkniętych naruszeń prawa przy wydawaniu decyzji i jakie to skutki społeczno-gospodarcze są w związku z tym niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Trudno zatem przy tak wybiórczym podejściu do sprawy mówić o wszechstronnej jej ocenie. Zdaniem skarżącego kwestia oceny ciężaru gatunkowego wytkniętych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie znalazła się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z tej przyczyny, że po prostu takowego ciężaru nie było.
Skarżący zwrócili ponadto uwagę na fakt zrealizowania inwestycji na podstawie przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, co ich zdaniem wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji pomimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., o czy przesądzono w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. sygn. akt III AZP 23/93 (OSNC 1994/5/108). Wojewódzki Sąd Administracyjny jednak zakwestionował powyższe stanowisko nie prezentując choćby jednego argumentu przemawiającego za jego odrzuceniem.
Inwestor realizując zamierzoną inwestycję na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę działał w dobrej wierze i w zaufaniu do prawidłowości rozstrzygnięcia właściwych organów administracji. Tego rodzaju zaufanie musi w państwie prawa podlegać ochronie, co m. in. oznacza, że obywatel działający w zaufaniu do prawidłowości i stabilności ostatecznych decyzji administracji nie może z tego powodu być narażony na jakikolwiek uszczerbek, w razie zaś sporu obowiązkiem sądu jest udzielić mu ochrony. Przyjęcie odmiennego zapatrywania, a więc tego które prezentuje GINB byłoby niezrozumiałym tworzeniem "fikcji faktycznej" prowadzącej do tego, że po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wybudowany obiekt należy traktować jako wybudowany bez pozwolenia (decyzja stwierdzająca nieważność wywiera skutki ex tunc).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Z uwagi na to, że skarga kasacyjna oparta została zarówno na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i zarzucie naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był w pierwszej kolejności odnieść się do drugiego z postawionych zarzutów, bowiem ich zasadność może czynić zbędnym badanie drugiego rodzaju zarzutów. Skarżący zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na czym konkretnie polega rażące naruszenie prawa i z uwagi na jakie doniosłe skutki wadliwości pozwolenia na budowę należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, co zważyło na wyniku postępowania.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji spowodowaną skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z 17 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 888/07 i z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, lex nr 51233).
Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe zasady na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że pierwsza przesłanka rażącego naruszenia prawa (oczywistość naruszenia prawa) jest niewątpliwie spełniona w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 1999 r., zmieniającej własną decyzję z dnia [...] kwietnia 1999 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego przy ul. [...] w G. W..
Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, z późn. zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Przepis art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) stanowi natomiast, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Przepisy powyższe są jasne i mogą być stosowane w bezpośrednim rozumieniu bez odwoływania się do wykładni systemowej i celowościowej. Tymczasem, pomimo że decyzja ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji nie przewidywała wykonania podpiwniczenia, zatwierdzony weryfikowaną decyzją projekt budowlany przewiduje częściowe podpiwniczenie budynku.
Ustalenie powyższego faktu, a zatem wyłącznie oczywistości naruszenia prawa, spowodowało przyjęcie przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże nie jest to wystarczająca podstawa do uznania kwalifikowanego naruszenia prawa w tej sprawie, które powinno być ponadto ocenione przez pryzmat charakteru ocenianego przepisu oraz skutków, które wywołuje decyzja obarczona wadą. Sąd I instancji pominął fakt, że w rozpoznawanej sprawy organy orzekające nie dokonały analizy spełnienia drugiej i trzeciej z przesłanek rażącego naruszenia prawa (charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika dlaczego naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego oraz art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle charakteru tych przepisów oraz wywołanych skutków ma charakter rażący. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje uzasadnienia pogląd, zgodnie z którym każda niezgodność pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy przesądza o rażącym naruszeniu prawa w wyniku wydania tego pozwolenia.
Zasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niewykazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego stanowiącego, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na charakter tego przepisu oraz skutku naruszenia, ma charakter rażący. Bezsporne jest w, że w rozpatrywanej sprawie przewidziany badaną decyzją obiekt budowlany został zaprojektowany poza obszarem działki nr [...], na działkach [...] i [...], co oznacza, że w stosunku do tych działek udzielono pozwolenia na budowę pomimo nieobjęcia tych działek wymaganą prawem decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownej oceny w tym zakresie nie zastępuje jednak ogólnikowe stwierdzenie Sądu I instancji, że nie podzielił on "oceny wyrażonej w powołanych przez skarżące Spółki orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego".
Wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. nie spełnia również stwierdzenie Sądu, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie zostały uznane za wystarczające dowody wykazania prawa do dysponowania nieruchomościami w odniesieniu do działek o nr ew. [...] i [...], stosownie do wymogów art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, co tym samym przesądza o rażącym naproszeniu tego przepisu.
W odniesieniu do wymogu dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania terenem, podzielić należy pogląd zawarty w wyroku NSA z 17 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1043/07, zgodnie z którym charakter przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, dotyczącego ochrony własności w procesie inwestycyjnym, w sytuacji gdy prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oceniane jest według prawa cywilnego, nie pozwala dokonywać wykładni naruszenia tej normy wyłącznie w zakresie publicznoprawnym wynikającym tylko z Prawa budowlanego. Jeżeli Prawo budowlane odnosi się do prawa własności to kwestia naruszenia tego prawa musi być także badana przez pryzmat uregulowań prawa cywilnego. Tylko bowiem komplementarna ocena norm odnoszących się do tej kwestii łącznie z oceną skutków społecznych czy też gospodarczych wywołanych przedmiotowym naruszeniem prawa w kontekście możliwości zaakceptowania ich z punktu widzenia wymagań praworządności pozwala w takim zakresie na prawidłową wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W rozpatrywanej sprawie Sad I instancji powołując się w uzasadnieniu wyroku na bliżej nieokreślone znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie odniósł się do znajdującego się w aktach pisma Naczelnika Wydziału Dróg i Transportu Publicznego Urzędu Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] października 2006 r. nr [...], z którego wynika, że w umowie użyczenia zawartej w dniu [...] października 1999 r. pomiędzy Zarządem Miasta Gorzowa Wielkopolskiego a Grupą [...] Sp. z o.o. zaistniała oczywista omyłka dotycząca numeru ewidencyjnego działki. Zamiast działki oznaczonej nr ewid. [...] położonej przy ul. [...], która należy do osoby prywatnej, powinna być wpisana działka o nr ewid. [...], stanowiąca pas drogowy ul. B. [..] w G. W..
Jeżeli zatem istotnie w rozpatrywanej sprawie zaistniała oczywista omyłka dotycząca numeru ewidencyjnego działki, co powinny były ustalić organy orzekające w rozpoznawanej sprawie, to skutki tej omyłki powinny być ocenione w świetle przepisów prawa cywilnego. Ocena ta może bowiem mieć wpływ na to czy w sprawie naruszono art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, z późn. zm.) i czy naruszenie to miało charakter rażący.
Nie jest natomiast trafny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 2 w związku z art. 16 i art. 8 k.p.a., w związku z faktem zrealizowania przedmiotowej inwestycji na podstawie unieważnionej decyzji o pozwoleniu budowlanym. Zdaniem skarżących wyłącza to dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji pomimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., o czym przesądza uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. sygn. akt III AZP 23/93 (OSNC 1994/5/108).
Wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym i wobec tego nie prowadzi do skutku, który można określić jako niedający się odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora (por. uchwałę SN z 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 21/95; OSNAPiUS 1996, Nr 6, poz. 79 i wyrok NSA z 16 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 233/97).
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.