II OSK 1304/07

195/3/B/2009 POSTANOWIENIE z dnia 8 stycznia 2009 r. Sygn. akt Ts 82/08 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mirosław Wyrzykowski, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Grażyny Brzozowskiej i Iwony Kozłowskiej w sprawie zgodności: art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89, ze zm.) z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 6 marca 2008 r., sporządzonej przez radcę prawnego skarżących, zakwestionowana została zgodność art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89, ze zm.; dalej: u.z.o.z.) z Konstytucją. W opinii skarżących zakwestionowany przepis narusza ich prawa do równej ochrony praw majątkowych, wywiedzione z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Przepis art. 60 ust. 6 u.z.o.z. zezwala organowi, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, dowolnie ustalić dzień zakończenia czynności likwidacyjnych w uchwale o likwidacji zakładu. Organ założycielski ma więc – wywodzą dalej skarżące – prawo przesuwania tego terminu aktem o charakterze podustawowym, w konsekwencji czego może swobodnie decydować o terminie zaspokojenia wierzycieli. Według skarżących brak ustalenia terminu końcowego likwidacji w regulacji ustawowej skutkuje niestabilnością i niepewnością prawa. Ich zdaniem narusza to zasady przyzwoitej legislacji oraz zasadę określoności prawa, co jest sprzeczne z ideą demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Ponadto skarżące zarzucają kwestionowanej regulacji niezgodność z art. 31 ust. 3 Konstytucji, która przejawia się w naruszeniu istoty prawa majątkowego wierzycieli, a nawet uniemożliwieniu jego realizacji. Artykuł 60 ust. 6 u.z.o.z. nie spełnia także warunku ograniczenia prawa majątkowego wierzycieli wyłącznie w drodze ustawy. Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny. Skarżące były pracownicami Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Lubaniu (dalej: SPZOZ w Lubaniu). W styczniu 2004 r. rozwiązano z nimi umowę o pracę, gdyż SPZOZ w Lubaniu został zlikwidowany uchwałą Rady Powiatu Lubańskiego z 19 grudnia 2003 r. (nr XXI/102/2003). Termin zakończenia likwidacji został wyznaczony na 31 grudnia 2006 r. Likwidacja SPZOZ w Lubaniu nie została jednak zakończona, ponieważ Rada Powiatu Lubańskiego 25 maja 2006 r. podjęła uchwałę nr LV/305/2006 wyznaczającą nowy termin zakończenia likwidacji SPZOZ w Lubaniu na dzień 31 grudnia 2009 r. Wojewoda Dolnośląski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Powiatu Lubańskiego z 25 maja 2006 r. (nr LV/305/2006). Sąd ten wyrokiem z 18 kwietnia 2007 r. (sygn. akt III SA/Wr 510/06) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i wskazał, że nie podlega ona wykonaniu. Od tego wyroku Powiat Lubański złożył skargę kasacyjną, w wyniku której Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 9 listopada 2007 r. (sygn. akt II OSK 1304/07) uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę Wojewody Dolnośląskiego. Niezależnie od postępowań toczących się przed sądami administracyjnymi skarżące były stronami postępowań przed sądami powszechnymi. Sąd Rejonowy w Lubaniu – Wydział IV Pracy wyrokiem z 21 września 2004 r. (sygn. akt IV P 239/04) zasądził na rzecz skarżących od SPZOZ w Lubaniu zaległe wynagrodzenie za pracę. W związku z tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Lubańskiego przesuwającej termin zakończenia czynności likwidacyjnych i wskazał, że nie podlega ona wykonaniu, skarżące skierowały do Sądu Rejonowego w Lubaniu wnioski o nadanie wyżej wymienionemu wyrokowi klauzuli wykonalności. Sąd Rejonowy w Lubaniu postanowieniem z 27 lipca 2007 r. (sygn. akt Co 414/07) nadał wyrokowi klauzulę wykonalności. Powiat Lubański wniósł na to postanowienie zażalenie, które zostało uwzględnione postanowieniem Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze – Wydział II Cywilny Odwoławczy z 23 listopada 2007 r. (sygn. akt II Cz 423/07). Sąd Okręgowy, uwzględniając stan prawny zaistniały po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zmienił zaskarżone postanowienie w ten sposób, że oddalił wnioski skarżących o nadanie klauzuli wykonywalności. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) przewidują liczne warunki formalne, warunkujące dopuszczalność skargi konstytucyjnej. Ich niespełnienie – z uwagi na obowiązującą w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym zasadę skargowości (art. 66 ustawy o TK) – rodzi negatywne z punktu widzenia skarżącego skutki. Z Konstytucji oraz z ustawy o TK wynika, że przedmiotem skargi można uczynić jedynie ten fragment aktu normatywnego, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Jak wskazano w postanowieniu TK z 13 października 2004 r. (Ts 55/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 299), „jedną z podstawowych przesłanek dopuszczalności występowania ze skargą konstytucyjną jest wymóg uczynienia jej przedmiotem takich przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, które wykazują specyficzną i złożoną kwalifikację normatywną. Po pierwsze, winny one stanowić podstawę prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, z którego wydaniem wiąże skarżący zarzut naruszenia przysługujących mu konstytucyjnych wolności lub praw. Po drugie, formułując zarzut naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw, skarżący winien wykazać, że to właśnie w treści kwestionowanych przepisów upatrywać należy źródła takiego naruszenia. Zasadniczo więc, występując ze skargą konstytucyjną skarżący winien uprawdopodobnić, że przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją warunkowane jest usunięciem z systemu prawnego normy, która doprowadziła do niedozwolonej ingerencji w jego status konstytucyjny”. Zarzuty skargi muszą uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia ze skarżonych przepisów określonej normy, następnie powołanie właściwych wzorców konstytucyjnych zawierających podmiotowe prawa przysługujące podmiotom prawa prywatnego i – poprzez porównanie treści płynących z obu regulacji – wskazanie ich wzajemnej sprzeczności. Innymi słowy, istotę skargi stanowi prawidłowe wskazanie normy płynącej z podstawy normatywnej rozstrzygnięcia i powiązanie jej z adekwatnymi wzorcami konstytucyjnymi, a następnie ukazanie sposobu naruszenia konstytucyjnych praw podmiotowych. Postępowanie w przedmiocie wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej prowadzi do wniosku, że skarga obarczona jest dwoma uchybieniami formalnymi, które uniemożliwiają nadanie jej dalszego biegu. W pierwszej kolejności należy stwierdzić niewłaściwość przedmiotu złożonej skargi. Skarżące formułują zarzuty niekonstytucyjności pod adresem art. 60 ust. 6 u.z.o.z. twierdząc, że jego kształt pozwala organom stanowiącym samorządu terytorialnego na dowolne określanie terminu zakończenia czynności likwidacyjnych. Pogląd ten jest nietrafny. Zaskarżony przepis w żadnej mierze nie odnosi się do kwestii proceduralnych. Dyspozycja dekodowanej z niego normy określa skutki zakończenia likwidacji SPZOZ, to jest przejście zarówno jego należności, jak i zobowiązań na organ założycielski – w przypadku skarżących – właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Jest to więc regulacja (na co wskazują skarżące w piśmie procesowym stanowiącym odpowiedź na zarządzenie sędziego TK do uzupełnienia braków skargi) o charakterze ściśle materialnym. Niewłaściwe jest zatem nadawanie jej charakteru normy kompetencyjnej. Artykuł 60 ust. 6 u.z.o.z. nie stanowi podstawy prawnej wydawania przez organ stanowiący samorządu terytorialnego uchwał w przedmiocie likwidacji SPZOZ. Analiza stanu prawnego prowadzi do wniosku, że podstawę taką stanowić mogą: (1) art. 12 ust. 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm. oraz (2) art. 36 albo art. 60 ust. 3 u.z.o.z., w połączeniu z art. 43 ust. 1 bądź art. 60 ust. 4b u.z.o.z. Artykuł 36 wprowadza generalną regułę, w myśl której tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze uchwały właściwej jednostki samorządu terytorialnego, przy czym szczególny przypadek likwidacji – w sytuacji wystąpienia ujemnego wyniku finansowego SPZOZ – został uregulowany w art. 60 ust. 3 u.z.o.z. Z kolei przepisy zawarte w art. 43 ust. 1 oraz art. 60 ust. 4b u.z.o.z. wskazują niezbędne elementy uchwały. Trybunał Konstytucyjny podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 listopada 2007 r. (sygn. akt II OSK 1304/07), zgodnie z którym „z przyznanej kompetencji do podjęcia uchwały o likwidacji wynika kompetencja do zmiany uchwały o likwidacji”. Skarżące w istocie krytycznie odnoszą się do kwestii proceduralnych (zawartych w przywołanych powyżej przepisach), to jest do zagadnienia określania (zmiany) przez organ stanowiący samorządu terytorialnego końcowego terminu likwidacji. Nie kwestionują natomiast wynikającej z art. 60 ust. 6 u.z.o.z. sukcesji prawnej. W skardze niewłaściwie połączono zarzuty niekonstytucyjności z regulacją normatywną stanowiącą podstawę orzeczenia i dlatego należy uznać, że skarga wypełnia negatywną przesłankę jej dopuszczalności, jaką jest brak związku pomiędzy kwestionowanym przepisem a podstawą rozstrzygnięcia. Skarżące niejednokrotnie wskazują, że przepisy nie wprowadzają jakiegokolwiek ograniczenia terminu zakończenia likwidacji SPZOZ. Zasadniczym zarzutem skargi jest więc brak regulacji, a ten może mieć postać pominięcia ustawodawczego albo zaniechania ustawodawczego. W orzeczeniu z 3 grudnia 1996 r. (K. 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52) powiedziano: „Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji orzekania o zaniechaniach ustawodawcy polegających na niewydaniu aktu, choćby obowiązek jego wydania wynikał z norm konstytucyjnych. W przypadku natomiast aktu ustawodawczego wydanego i obowiązującego Trybunał Konstytucyjny ma kompetencję do oceny jego konstytucyjności również z tego punktu widzenia, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których, ze względu na naturę objętej aktem regulacji, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją, powinien był unormować”. Stanowisko to znalazło kontynuację w dalszym orzecznictwie, już pod rządem obecnie obowiązującej Konstytucji (por. wyroki z: 6 maja 1998 r., K. 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; 30 maja 2000 r., K. 37/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 112; 24 października 2000 r., SK 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 256). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy, brak ograniczeń w ustalaniu terminu zakończenia czynności likwidacyjnych należałoby ocenić jako mieszczące się w kognicji TK pominięcie ustawodawcze, a więc sytuację, gdy integralną, funkcjonalną częścią jakieś normy powinien być pewien element regulacji. Jednakże w takim wypadku skarga wymaga dokładnego oznaczenia przepisu, którego zakres zastosowania – jako zbyt wąski, czyli nieobejmujący tego zakresu przypadków, które zgodnie z normami konstytucyjnymi winien obejmować – jest przedmiotem wysuwanych w skardze zarzutów (postanowienie TK z 24 października 2007 r., Ts 42/07, OTK ZU nr 1/B/2008, poz. 37). Takiej argumentacji skarga nie zawiera, a braku tego Trybunał Konstytucyjny nie jest władny usunąć z uwagi na związanie granicami skargi (art. 66 ustawy o TK). Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, na podstawie art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, odmówiono nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.