II OSK 1301/25

II OSK 1301/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-08-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 3003/24 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2025-03-05
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1984
art. 57 ust. 1
Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. art. 3 par. 2 pkt 2, 52 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 45 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 3003/24 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2024 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo postanawia uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy
ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: spółka, skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Starosty [...] (dalej Starosta) z [...] września 2024 r. znak: [...], o odmowie udzielenia zgody na odstępstwo, postanowieniem z 5 marca 2025 r. o sygn. VII SA/Wa 3003/24, odrzucił skargę.
W uzasadnieniu powołanego postanowienia stwierdzono, że przedmiotem rozpoznania niniejszej sprawy jest postanowienie Starosty z [...] września 2024 r. odmawiające udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów art. 53 ust. 2 ustawy
z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 697; dalej "u.t.k.") i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia
2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1247
ze zm.) – dla budowy obiektu budowlanego: parkingu (budowli) na działce ew. [...]
z obrębu [...] gm. [...].
Sąd I instancji wyjaśnił, że Starosta w swoim rozstrzygnięciu zawarł pouczenie następującej treści "Na postanowienie niniejsze, nie służy stronom zażalenie". Spółka pismem z [...] września 2024 r. złożyła zażalenie na postanowienie Starosty.
Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) postanowieniem z [...] listopada 2024 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania i pouczył, że jest ono ostateczne w administracyjnym toku instancji, a wobec wyczerpania środków odwoławczych stronie służy prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Wojewody w terminie 30 dni
od dnia doręczenia postanowienia.
Jak podał Sąd I instancji, skarżąca (spółka) nie wniosła skargi
na rozstrzygnięcie organu II instancji – Wojewody, lecz na rozstrzygnięcie organu niższej instancji – Starosty. Wobec złożenia skargi na rozstrzygnięcie Starosty,
na które następnie wniesiono zażalenie do Wojewody, zaskarżeniu do Sądu podlegało postanowienie Wojewody, o czym prawidłowo pouczono skarżącą, nie zaś postanowienie Starosty.
Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia Sądu I instancji wniosła spółka, zaskarżając je w całości.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
a mianowicie:
- art. 52 § 1 p.p.s.a. polegające na jego błędnej wykładni, przy uwzględnieniu materialno-procesowego charakteru tego przepisu, w zakresie uznania, że skarżąca kasacyjnie nie wyczerpała środków zaskarżenia odnośnie do postanowienia Starosty z [...] września 2024 r., gdy w świetle ustawy nie przysługiwało jej odwołanie na to postanowienie i tym samym należało uznać, że wyczerpała wszystkie (poza nadzwyczajnymi) prawnie dopuszczalne środki działania przed organem administracji, które mogą wpłynąć na uzyskanie rozstrzygnięcia w żądanym zakresie odnośnie do przedmiotowego orzeczenia, a w konsekwencji do jego niewłaściwego zastosowania,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 52 § 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi z uwagi na jej rzekomą niedopuszczalność, pomimo że skarżąca kasacyjnie wyczerpała wszystkie (poza nadzwyczajnymi) prawnie dopuszczalne środki działania przed organem administracji, które mogą wpłynąć na uzyskanie rozstrzygnięcia w żądanym zakresie odnośnie do przedmiotowego orzeczenia, a samo zaskarżone postanowienie Starosty jako postanowienie w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo podlegało zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jako postanowienie kończące sprawę w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Starosty w całości.
Wobec tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi
I instancji, nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest okoliczność, że wystąpiono do Starosty o rozpatrzenie wniosku o odstępstwo jeszcze przed wystąpieniem przez inwestora o pozwolenie na budowę. Wobec tego skarżąca nie ma możliwości poddania ocenie legalności zaskarżonego postanowienia
w postępowaniu odwoławczym od decyzji wydanej na przykład w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę czy też postępowania legalizacyjnego.
Skoro od postanowienia Starosty nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia, to w dacie złożenia skargi wyczerpano środki prawne odnośnie do orzeczenia nią objętego. Brak było zatem podstaw wynikających z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. do odrzucenia skargi z uwagi na jej rzekomą niedopuszczalność, gdy postanowienie Starosty, jako kończące sprawę w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., podlegało zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można powołać się w skardze kasacyjnej, sprecyzowano
w art. 174 p.p.s.a., którego pkt 1 przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Z uwagi na podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutów obu kategorii określonych przepisem art. 174 p.p.s.a., zarówno w zakresie prawa materialnego, jak też i przepisów prawa procesowego, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty drugiej z wymienionych kategorii, przy czym ich treść, pozostająca w bezpośrednim powiązaniu, uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do ich łącznego rozpoznania.
Mając na uwadze powyżej określony zakres oceny zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji, uznać należy, że skarga kasacyjna zasługuje
na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prawidłowość powołanego na wstępie postanowienia Sądu I instancji o odrzuceniu skargi spółki na postanowienie Starosty w przedmiocie odmowy udzielenia zgody
na odstępstwo.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do naruszenia art. 145 § 1
pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 52 § 1 p.p.s.a., wskazano na wyczerpanie środków prawnych umożliwiających "uzyskanie rozstrzygnięcia w żądanym zakresie odnośnie przedmiotowego orzeczenia". Uwypuklono, że z wnioskiem o odstępstwo wystąpiono do Starosty "jeszcze przed wystąpieniem przez inwestora o pozwolenie
na budowę". W tych warunkach skarżąca kasacyjnie nie ma możliwości poddania ocenie legalności postanowienia Starosty w postępowaniu odwoławczym od decyzji wydanej w ramach na przykład postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia
na budowę.
Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż ww. określone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 ww. przepisu, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu.
Uwzględniając istotę rozstrzygnięcia w przedmiocie zgody na odstępstwo
od warunków technicznych, w praktyce orzeczniczej, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykształcił się aprobowany pogląd, zgodnie z którym pomimo braku przysługujących od takich rozstrzygnięć środków odwoławczych, można je poddać instancyjnej kontroli, ale w sprawie głównej, tj. na etapie postępowania odwoławczego (tak: wyroki NSA o sygn.: IV SA 1940/99, II SA/Kr 1719/99, II OSK 905/07, II OSK 1714/08, II OSK 529/11, II OSK 683/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 94-95). Nie dzieje się to jednak w każdej sprawie z urzędu, lecz tylko w sytuacji, gdy strona na etapie postępowania odwoławczego zawnioskuje
o zbadanie legalność udzielonej zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Możliwość oceny legalności postanowienia o wyrażeniu zgody
na odstępstwo uzasadnia ciężar zagadnienia jakiego dotyczy to postanowienie oraz to, że powinno zawierać ocenę, czy odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie powoduje zagrożeń – w okolicznościach niniejszej sprawy zagrożeń, o jakich mowa w art. 57 ust. 1 u.t.k..
Oczywiście nie można wykluczyć możliwości zaskarżenia postanowienia
w przedmiocie zgody na odstępstwo od warunków technicznych do sądu administracyjnego, jednak powinno to być podyktowane okolicznościami konkretnej sprawy, tj. czy na przykład postanowienie w tym zakresie nie zapadło w trakcie i na potrzeby konkretnej sprawy. Nie można bowiem dopuścić, aby strona postępowania została pozbawiona możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia w drodze sądowej. Wspomniane postulaty wynikają także z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym postanowienia NSA o sygn. II OW 74/10 (dostępne
w CBOSA), w którym na tle sporu kompetencyjnego wskazano, że "rozpatrzenie wniosku o odstępstwo może nastąpić jeszcze przed wystąpieniem przez inwestora
o pozwolenie na budowę, co oszczędzi inwestorowi poniesienia znacznych trudów
i kosztów w razie, gdyby okazało się, że taka zgoda nie zostanie mu udzielona. Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje przy tym, iż orzeczenie w sprawie odstępstwa podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (postanowienie kończące sprawę w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.)".
Warto ponadto zwrócić uwagę na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II OSK 1662/09 (dostępne w CBOSA), w którym wskazano, że stosowny wniosek złożono wyprzedzająco co do ewentualnego wystąpienia o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Jak stwierdzono, uzyskane przez stronę postanowienie organu administracji publicznej negatywnie załatwia jej wniosek, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego załatwia sprawę wszczętą tym wnioskiem co do istoty, kończąc postępowanie w sprawie nim zainicjowanej. W efekcie, wydanie przez sąd pierwszej instancji postanowienia o odrzuceniu skargi pozbawia stronę możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia w drodze sądowej, co stanowi naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
Dodać wypada, że w orzecznictwie organów administracji akceptowany jest pogląd co do rozstrzygania kwestii zgody na odstępstwo przed wszczęciem postępowania o pozwolenie na budowę, o czym świadczy chociażby niniejsza sprawa.
Wobec powyższego, skoro skarżąca kasacyjnie wystąpiła do Starosty
z wnioskiem o odstępstwo od warunków technicznych, określonych danymi przepisami u.t.k., jeszcze przed zainicjowaniem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, to wydane w sprawie wywołanej danym wnioskiem postanowienie, choć niezaskarżalne w klasycznym ujęciu regulacji wzruszenia rozstrzygnięć w toku instancji, i takie, którego – w realiach niniejszej sprawy – nie można wzruszyć
w ramach odwołania od decyzji, uznać należy za zaskarżalne do sądu administracyjnego, ponieważ rozstrzyga sprawę co do istoty a zatem stanowi rozstrzygnięcie określone w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a..
W świetle powyższych twierdzeń zarzuty skoncentrowane wokół naruszenia
art. 52 § 1 p.p.s.a. pozostają bez wpływu na treść niniejszego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej było przesądzenie charakteru formalno-prawnego postanowienia Starosty, jako rozstrzygającego sprawę co do istoty, a co za tym idzie, do którego oceny legalności właściwy jest sąd administracyjny.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie
art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania, ponieważ art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA
z 4 lutego 2008 r. o sygn. I OPS 4/07, dostępna w CBOSA).