II OSK 1301/24

II OSK 1301/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
IV SAB/Po 18/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-03-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 18/24 w sprawie ze skargi H. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Wielkopolskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 3, 5 i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 27 marca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 18/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu") po rozpoznaniu skargi obywatela Republiki Turcji H. B. (dalej: "cudzoziemiec", "strona", "skarżący") na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda", "organ", "skarżący kasacyjnie") postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności (pkt 2), która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4); zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 5).
2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
2.1. Wnioskiem z 24 sierpnia 2023 r. (data wpływu do organu) cudzoziemiec wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu podjęcia lub kontynuowania nauki. Wobec braku aktywności organu, skarżący 8 grudnia 2023 r. złożył ponaglenie. Wojewoda, powołując się na art. 37 § 3a k.p.a. oraz ustawę z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska"), pismem z 13 grudnia 2023 r. poinformował o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania. Następnie, 3 stycznia 2024 r. cudzoziemiec wniósł skargę na przewlekłość Wojewody.
2.2. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 27 marca 2024 r., WSA w Poznaniu stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. WSA w Poznaniu stwierdził, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb wnoszenia skargi, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a., został wyczerpany. Okoliczność, że Wojewoda pozostawił na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. ponaglenie bez rozpoznania nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi, ani jej skuteczności. Dalej WSA w Poznaniu wskazał, że art. 112a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.; dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c.") i art. 100d specustawy ukraińskiej mają charakter regulacji szczególnych, wręcz wyjątkowych (dotyczy to zwłaszcza art. 100d), i jako takie nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz należy je wykładać ściśle, zgodnie z ich literalnym brzmieniem. Zatem, przepisy te ‒ niezależnie od wątpliwości co do konstytucyjności niektórych rozwiązań przyjętych w art. 100c i odpowiednio art. 100d ustawy o pomocy ‒ nie znajdują zastosowania przy ocenie i sankcjonowaniu ewentualnej bezczynności organu na etapie wszczynania (a właściwie "uruchamiania") postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, a w szczególności bezczynności we wzywaniu strony do usunięcia braków formalnych wniosku, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. W ocenie WSA w Poznaniu - Wojewoda pozostawał w zarzucanej mu bezczynności, która przejawiała się w niewezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Z uwagi, że ostatecznie nie została wydana decyzja, zobowiązano Wojewodę do załatwienia sprawy. W ocenie sądu pierwszej instancji takiemu rozstrzygnięciu nie stał na przeszkodzie art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy bowiem, w kontrolowanej sprawie mieliśmy do czynienia z nienormowaną tym przepisem sytuacją "niepodjęcia czynności" w postępowaniu, a więc de facto z "nieprowadzeniem postępowania" przez organ. Dalej, wskazano, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie oddalono wniosek o przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenie organowi grzywny. Następnie wyjaśniono, że w ocenie WSA w Poznaniu zaistniała w sprawie opieszałość organu przybrała postać "bezczynności", ponieważ Wojewoda jeszcze nie wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, tym samym w ścisłym znaczeniu nie zaczął jeszcze "prowadzić postępowania" – zatem rozważanie przewlekłego prowadzenia takiego postępowania było bezprzedmiotowe.
3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie: przepisu art. 53 § 2b oraz art. 149 § 1 i 2 w związku z art. 149 § 1 ust. 1 p.p.s.a. oraz w związku z: art. 64 § 2 k.p.a., art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 35 i art. 37 § 3a k.p.a. poprzez ich niezastosowanie lub niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku skarżącego podczas gdy:
1) w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, jednakże strona wniosła je przed upływem terminu do załatwienia sprawy, dlatego zostało pozostawione bez rozpoznania,
2) przepisy art. 100c i 100d ustawy o pomocy wprowadziły zasadę, że do 30 czerwca 2024 r. będzie trwał okres spoczywania terminów na załatwienie spraw wymienionych w pkt. 1-3, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę, a więc bieg terminów nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres,
3) zgodnie z art. 112a ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1 (60 dni), biegnie od dnia, w którym cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, a więc do 60-cio dniowego terminu nie wlicza się okresów opóźnień,
4) skarżący przez cały czas procedowania jego wniosku przebywał i nadal przebywa legalnie, ma więc możliwość świadczenia pracy, nie doznał w tym zakresie żadnego uszczerbku i nie pozostaje w niepewności prawnej,
5) prowadzone postępowanie na podstawie ustawy o cudzoziemcach wymaga dokonania szeregu czynności weryfikacyjnych, także we współpracy z innymi organami administracji publicznej, a czas jego prowadzenia nie wynikał z celowego działania organu, lecz z sukcesywnego załatwiania spraw w miarę posiadanych obiektywnych możliwości w relacji do ogromnej liczby procedowanych w tych sprawach wniosków oraz poprzez zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 60 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co było skutkiem uznania, że organ przedwcześnie pozostawił wniosek bez rozpoznania, tj. bez wezwania o uzupełnienie braku formalnego, podczas gdy wniosek jako niekompletny musiał skutkować jedynie pozostawieniem bez rozpoznania, oraz poprzez niezastosowanie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i nie odrzucenie skargi.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o odrzucenie skargi; ewentualnie uchylenie skarżonego wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do WSA w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano również na naruszenie art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy.
4. W skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
5.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
5.2. Za bezzasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy. Okoliczność, że ponaglenie zostało wniesione w okresie, w którym termin na załatwienie sprawy nie rozpoczął jeszcze biegu (w realiach niniejszej sprawy z uwagi na braki formalne podania, a także art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej), podobnie zresztą jak wniesienie ponaglenia przed upływem terminu na załatwienie sprawy (art. 37 § 3a k.p.a.), nie skutkuje niedopuszczalnością skargi na bezczynność lub przewlekłość. Należy przyjąć, że nałożony na stronę w art. 53 § 2b p.p.s.a. ciężar procesowy w postaci obowiązku poprzedzenia skargi ponagleniem, należy wykładać ściśle. Obowiązek ten jest przez stronę zatem zrealizowany już z chwilą złożenia ponaglenia nieobarczonego brakami formalnymi. Bez znaczenia w tym kontekście jest to, czy w świetle regulacji ustawowych organ ma obowiązek podejmować dalsze czynności związane z tym ponagleniem przewidziane w art. 37 § 4 k.p.a., czy też istnieją podstawy do pozostawienia tego ponaglenia bez rozpoznania na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. Pozostając przy problematyce dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania należy jeszcze dodać, że skarga taka dotycząca prowadzenia postępowania w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, ONSAiWSA 2024/3/40).
5.3. Zasadnie natomiast zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 100d ust. 1 oraz ust. 4 specustawy ukraińskiej w związku z art. 64 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, jakoby w okresie między złożeniem obarczonego brakami formalnymi podania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w okresie obowiązywania art. 100d specustawy ukraińskiej, a wezwaniem tego cudzoziemca do uzupełnienia braków formalnych, art. 100d specustawy ukraińskiej nie miał zastosowania.
5.4. Odnosząc się do tego zagadnienia należy na wstępie wskazać, że na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego zagadnienie, czy podanie obarczone brakami formalnymi wszczyna to postępowanie, nie jest jednolicie rozstrzygane w orzecznictwie. Odnotować można w szczególności poglądy, zgodnie z którymi wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi (zob. np. wyrok NSA z 12 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1012/07 oraz wyrok NSA z 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 930/09, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do poglądu, że również podanie obarczone brakami formalnymi wszczyna postępowanie administracyjne (art. 61 § 1 i 3 w zw. z art. 63 § 1 k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. (por. np. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr.1 poz. 2; wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 919/22, CBOSA; postanowienie NSA z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 562/23, CBOSA; B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 19 wyd., Warszawa 2024, Nb 18 do art. 61). Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania (por. np. wyrok NSA z 7 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 937/23, CBOSA; wyrok NSA z 6 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1389/23, CBOSA; wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22, CBOSA; P. Janiak, Nieusunięcie w wyznaczonym terminie braków formalnych podania w administracyjnym postępowaniu ogólnym, ST 2024, nr 9, s. 86 i 94). Równocześnie należy zaznaczyć, że w takim przypadku wszczęcie postępowania administracyjnego ma w istocie charakter warunkowy, a obowiązki procesowe organu są, co do zasady, ograniczone do kwestii podjęcia działań zmierzających do uzupełnienia przez stronę braków formalnych podania. W doktrynie wskazuje się tu również na konstrukcję sui generis względnie ważnej czynności strony (zob. np. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 278). Otóż sposób zakończenia takiego postępowania oraz ewentualne skutki prawnomaterialne związane z wniesieniem podania (np. te przewidziane w art. 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – zob. np. wyrok NSA z 6 września 2022 r., sygn. akt II OSK 57/22, CBOSA), są uzależnione od tego, czy strona w terminie wyznaczonym przez organ uzupełni braki formalne podania. W razie uzupełnienia tych braków, organ winien zakończyć postępowanie wydając decyzję (art. 104 k.p.a.). W razie nieuzupełnienia braków formalnych podania w terminie, organ podejmuje czynność materialno-techniczną w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Dalej trzeba zauważyć, że datę wszczęcia postępowania administracyjnego należy odróżnić od kwestii sposobu liczenia terminów na załatwienie sprawy. Na gruncie ogólnych zasad kodeksowych, w tym art. 35 § 5 k.p.a., należy w szczególności przyjąć, że w razie wniesienia podania obarczonego brakami podlegającymi uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., okres między wezwaniem strony do uzupełnienia tych braków oraz ich ewentualnym uzupełnieniem przez stronę, nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy. Nieuzasadnione zwlekanie przez organ z podjęciem działań zmierzających do wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych podania może w szczególności uzasadniać przyjęcie, że mamy do czynienia z bezczynnością organu (zob. np. wyrok NSA z 24 października 2022 r., sygn. akt II OSK 174/22, CBOSA), ewentualnie z przewlekłością postępowania (zob. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22, CBOSA).
5.5. W przypadku administracyjnego postępowania szczególnego, uregulowanego w ustawie o cudzoziemcach, w odniesieniu do przypadku podania dotyczącego udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ustawodawca wyraźnie rozstrzygnął w art. 112a ust. 2 pkt 2 u.o.c., że jednym z warunków rozpoczęcia biegu terminu na załatwienie sprawy jest złożenie podania nieobarczonego brakami formalnymi. W tym kontekście w orzecznictwie wyjaśniono, że w sytuacji, gdy do dnia 15 kwietnia 2022 r., czyli do dnia wejścia w życie art. 100c specustawy ukraińskiej, nie upłynął jeszcze termin na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 112a u.o.c., kwestia ewentualnego naruszenia przez organ obowiązku niezwłocznego podejmowania czynności zmierzających do uzupełnienia braków formalnych podania w okresie przed 15 kwietnia 2022 r. mogła być rozważana w ramach skargi na przewlekłość, a nie skargi na bezczynność (zob. np. wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 512/24, CBOSA). Z kolei niepodejmowanie przez organ czynności zmierzających do uzupełnienia braków formalnych podania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wniesionego w okresie obowiązywania art. 100c, a następnie obowiązywania art. 100d specustawy ukraińskiej, nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość (por. np. wyrok NSA z 27 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2502/23, CBOSA). Rozstrzyga o tym w sposób jednoznaczny odpowiednio art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej. Otóż zgodnie z tymi regulacjami, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w zaskarżonym wyroku, przywołana norma jest jednoznaczna. Zarówno w świetle wykładni językowej, jak i systemowej, norma ta dotyczy konsekwencji zaprzestania podejmowania wszelkich czynności przez organ lub podejmowania wszelkich czynności z opóźnieniem przez organ prowadzący postępowanie m.in. w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy w okresie liczonym od daty wskazanej odpowiednio w art. 100c lub 100d specustawy ukraińskiej. Innymi słowy, nie ma znaczenia czy chodzi tu o czynności związane z zebraniem i oceną materiału dowodowego (etap postępowania wyjaśniającego), czy też o czynności wstępne zmierzające do uzupełnienia braków formalnych podania (lege non distinguente). Brak zatem było podstaw do czynienia przez WSA w Poznaniu rozróżnień pomiędzy zaprzestaniem podejmowania czynności przez organ w danym okresie lub podejmowaniem w tym okresie czynności z opóźnieniem, a niepodejmowaniem czynności przez organ w tym okresie. Kończąc ten wątek trzeba jeszcze dodać, że przeciwko wykładni przyjętej w zaskarżonym wyroku przemawiają nie tylko względy językowe i systemowe, ale również argumenty natury celowościowej i funkcjonalnej. Otóż regulacje zawarte w art. 100d ustawy o pomocy, a wcześniej w art. 100c tej ustawy, miały na celu chociażby częściowe odciążenie służb migracyjnych w aspekcie kryzysu migracyjnego wywołanego masowym napływem do Polski obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. W tym aspekcie należy zauważyć, że od wybuchu tej wojny do 30 listopada 2023 r. do Polski z Ukrainy wjechało 17,428 miliona osób, z czego blisko 1,767 miliona wystąpiło o ochronę czasową (zob. Raport na temat obywateli Ukrainy – stan na 30 listopada 2023 r., Urząd do Spraw Cudzoziemców 2023,https://www.gov.pl/attachment/666c43d8-3e85-41b9-a684-eaa6b04b811a). Regulacje zawarte w art. 100d ustawy o pomocy miały i mają nadal charakter czasowy (epizodyczny). W szczególności, na dzień wyrokowania przepis ten obowiązuje do dnia 30 września 2025 r. (zob. art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 854). Wymaga podkreślenia, że przedłużenie obowiązywania tego przepisu nie jest przy tym dowolne, ale skorelowane z przedłużaniem przez Radę Unii Europejskiej tymczasowej ochrony udzielanej wysiedleńcom z Ukrainy, o których mowa w art. 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (zob. decyzję wykonawczą Rady (EU) 2023/2409 z dnia 19 października 2023 r. przedłużającą ochronę czasową do 4 marca 2025 r., Dz.U. L, 2023/2409). W tym kontekście należy zauważyć, że w uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 342, X Kadencja, s. 68) wskazano m.in., że uzasadnieniem dla przedłużenia obowiązywania ustawy o pomocy do dnia 30 września 2025 r. jest zapewnienie, sprawnego i nieobciążającego dodatkowo organów administracji rządowej, procesu przechodzenia przez obywateli Ukrainy, korzystających obecnie z ochrony czasowej, na pobyt czasowy.
5.6. Dalej należy wskazać, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 206/24; 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 226/24, CBOSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację zawartą m.in. w uzasadnieniu wyroku NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, CBOSA. W tym kontekście należy zatem przypomnieć, że w analizowanych przepisach art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy. Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu. W końcu, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Regulacja wprowadzona w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej w sposób istotny ogranicza zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie. Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji specustawy ukraińskiej, przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie należy kierować się wewnętrzną systematyką specustawy ukraińskiej oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy specustawy ukraińskiej unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, których celem dodania do specustawy w drodze ustaw nowelizujących odpowiednio z 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wyżej wskazane przepisy stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie. Reasumując ten fragment rozważań, przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy.
5.7. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że skarżący podanie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożył w dniu 24 sierpnia 2023 r. W tym okresie obowiązywał art. 100d specustawy ukraińskiej. W świetle przywołanego już wyżej art. 100d ust. 4 tej ustawy, skarga skarżącego na bezczynność lub przewlekłość postępowania nie mogła być uwzględniona. Z tych też powodów, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w części uwzględniającej skargę i w tym zakresie skargę oddalił. W petitum skargi kasacyjnej pominięto co prawda pkt 3 zaskarżonego wyroku, ale objęcie również tego punktu wyroku zakresem zaskarżenia, dotyczącego kwalifikacji bezczynności jako niemającej miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie budziło wątpliwości w realiach niniejszej sprawy. Ta część rozstrzygnięcia nie ma bowiem samodzielnego charakteru, ale jest zależna od zastosowania przez sąd art. 149 § 1 p.p.s.a. Skoro zatem strona zakwestionowała w ogóle zasadność uwzględnienia skargi na bezczynność, tj. zasadność zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy oraz stwierdzenia dopuszczenia się przez Wojewodę bezczynności, to logicznie należy przyjąć, że skarżący kasacyjnie w rzeczywistości kwestionuje również ten punkt wyroku, który, w świetle art. 149 § 1a p.p.s.a., stanowi tylko pochodną uwzględnienia skargi w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a.
5.8. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.