II OSK 1301/23

II OSK 1301/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 30/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-03-08
II OSK 131/23 - Wyrok NSA z 2023-11-21
I SAB/Wr 253/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-08-23
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 1 ust. 3, art. 1 ust. 2 pkt 2, 3, 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 30/23 w sprawie ze skargi I. L. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2018 r., nr CVII/2738/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od I. L. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 30/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi I. L. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 4 lipca 2018 r. nr CVII/2738/18 (dalej: uchwała, plan miejscowy, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Miasta Krakowa (dalej: Rada) podjęła 4 lipca 2018 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy".
Skarżąca zaskarżyła powyższą uchwałę w części dotyczącej wprowadzenia oznaczenia "R.6" dla działki nr [...], obr. [...], której jest właścicielem. Zarzuciła istotne naruszenie zasad sporządzania planu tj.: 1) przekroczenie przez gminę granic władztwa planistycznego poprzez przyjęcie zaskarżonej uchwały bez rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy", co skutkowało brakiem możliwości wyważenia przez organ interesu publicznego i interesu prywatnego, w tym interesu skarżącej; 2) przekroczenie przez organ granic przysługującego władztwa planistycznego oraz nadmierne (nieproporcjonalne i nieuzasadnione) i naruszające istotę prawa własności ograniczenie uprawnień skarżącej wynikających z prawa własności nieruchomości położonej na terenie planu, poprzez uniemożliwienie realizacji prawa zabudowy. Zdaniem skarżącej dla jej nieruchomości zostało ustalone rolnicze przeznaczenie terenu o symbolu "R.6", przy czym wprowadzono zakaz zabudowy. Dalej podniosła, że intensyfikacja zurbanizowania najbliższego sąsiedztwa nieruchomości wyklucza uznanie, że teren ten jest cenny przyrodniczo i posiada szczególne walory środowiskowe, co potwierdzają wydane dla nieruchomości (decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 10 sierpnia 2010 r. nr AU-2/7331/2292/10) oraz dla działek w pobliżu decyzje ustalające warunki zabudowy dla zabudowy kubaturowej, a także zabudowa występująca w sąsiedztwie nieruchomości. Zarzuciła, również brak rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych uchwalenia miejscowego planu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
WSA w Krakowie, we wskazanym na wstępie wyroku z 8 marca 2023 r. nie uwzględnił skargi. Podniesiono, że interes prawny skarżącej został naruszony przez wyłączenie możliwości zabudowy jej nieruchomości. Następnie, sąd wojewódzki nie dostrzegł istotnego naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu.
W kwestii zarzutu dotyczącego przekroczenia granic władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia uprawnień skarżącej związanych w wykonywaniem prawa własności sąd I instancji uznał, że wprowadzony przez gminę m.in. na działce skarżącej zakaz zabudowy pozostaje w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia ochrony środowiska i racjonalnej gospodarki przestrzennej, będącej elementem szeroko pojętego porządku publicznego. Zdaniem WSA w Krakowie organy gminy jednoznacznie wykazały, w świetle materiałów planistycznych (m.in. prognozy oddziaływania na środowisko i powołanych tam dokumentów), że wartości te są na tyle ważne i znaczące, że ich ochrona wymaga ograniczenia uprawnień skarżącej w zakresie możliwości zabudowy nieruchomości. Wskazano, że określając w planie wymagania ładu przestrzennego, organ gminy nie jest związany ustaleniami zawartymi w wydanych wcześniej decyzjach o warunkach zabudowy.
Wyjaśniono, że w jednostce strukturalnej 19 - Wola Justowska, w której według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa ustalonym uchwałą nr CXII/1700/14 z 9 lipca 2014 r. (dalej: Studium) położona jest działka nr [...], kierunki zmian w strukturze przestrzennej są następujące: istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna do utrzymania i uzupełnień; możliwość przekształcania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wzdłuż ul. Królowej Jadwigi w zabudowę usługową i mieszkaniową z towarzyszącymi usługami; istniejące tereny zieleni nieurządzonej do utrzymania; ciągi komunikacyjne kształtowane jako przestrzeń publiczna z zielenią urządzoną; istniejące Rodzinne Ogrody Działkowe do utrzymania w formie zieleni urządzonej. Dalej zaznaczono, że według Studium działka nr [...] położona jest w obszarze oznaczonym symbolem ZR – tereny zieleni nieurządzonej, w której funkcją podstawową są różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, z zakazem zabudowy mieszkaniowej. Linie rozgraniczające obszar ZR położony na południe od ul. Becka od obszaru MN przy ul. Pylnej zostały dokładnie odwzorowane w zaskarżonym planie "Dolina Rudawy". Wskazano, że stosownie do § 5 ust. 1 pkt 7 lit. d zaskarżonej uchwały oznaczenie identyfikacyjne terenów R.1 – R.12 przyjęto dla terenów rolniczych, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne i różnorodne formy zieleni nieurządzonej, w tym: łąki, pastwiska, zadrzewienia, zakrzewienia śródpolne. W § 27 ust. 2 uchwały postanowiono, że dla tych terenów, w zakresie sposobu kształtowania i zasad zagospodarowania terenu, ustala się: 1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90 %; 2) zakaz zabudowy; 3) dopuszczenie utrzymania, remontu i przebudowy istniejących budynków; 4) dopuszczenie lokalizacji ciągów pieszo-rowerowych. Tym samym w ocenie sądu I instancji Rada, zgodnie z zasadą wynikającą z rozdziału III.1.2 Studium, że "granice oddzielające tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych należy traktować jako niezmienne, nieprzekraczalne i niepodlegające korektom przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego", nie mogła w planie powiększyć terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Bowiem spowodowałoby to sprzeczność planu ze Studium.
W kwestii nieprawidłowego sporządzenia prognozy skutków finansowych, wskazano, że kwestionowana prognoza wypełnia dyspozycję § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587; dalej: rozporządzenie). Podniesiono, że w sporządzonej w czerwcu 2018 r. Prognozie skutków finansowych nie przewidziano obciążeń finansowych Gminy związanych z ustanowieniem na obszarach R.1-R.12 zakazu zabudowy. WSA w Krakowie uznał, że błędne wyliczenia w prognozie skutków finansowych nie są naruszeniem istotnym w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: u.p.z.p.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca zaskarżając go w całości, zarzucając:
I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia oraz w zw. z art. 1 ust. 2 w zw. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025; dalej: k.c.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w zakresie w jakim stwierdza, iż przy uchwalaniu planu nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności planu w zaskarżonej części, ponieważ dokument Prognozy skutków finansowych z czerwca 2018 r. wypełnia dyspozycję przepisu § 11 rozporządzenia, gdy tymczasem treść tego dokumentu prowadzi do wniosku, iż organ przekroczył granice przysługującego mu władztwa planistycznego w zakresie, w jakim uchwalił plan bez rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych uchwalenia miejscowego planu, co skutkowało brakiem możliwości wyważenia przez organ interesu publicznego i interesu prywatnego, w tym interesu skarżącej;
- art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w zakresie w jakim wadliwie przyjmuje, iż przy uchwalaniu planu nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności planu w zaskarżonej części, gdyż przy uchwalaniu planu Rada nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego oraz nie naruszyła istoty prawa własności nieruchomości skarżącej, pomimo że uchwalając plan organ przekroczył granice przysługującego mu władztwa planistycznego poprzez nadmierne (nieproporcjonalne i nieuzasadnione) i naruszające istotę prawa własności ograniczenie uprawnień skarżącej wynikających z prawa własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem, a tym samym ograniczenie prawa własności skarżącej do nieruchomości, które zgodnie z konstytucyjną zasadą podlega ochronie, poprzez uniemożliwienie realizacji prawa zabudowy;
II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim na podstawie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. nie stwierdza nieważności planu w całości lub części stwierdzając, iż przy uchwaleniu planu nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, pomimo, że przy uchwalaniu planu doszło do naruszenia w sposób istotny zasad sporządzania planu poprzez: (i) przekroczenie przez organ granic przysługującego mu władztwa planistycznego poprzez przyjęcie zaskarżonej uchwały bez rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy", co skutkowało brakiem możliwości wyważenia przez organ interesu publicznego i interesu prywatnego, w tym interesu skarżącej; (ii) przekroczenie przez organ granic przysługującego mu władztwa planistycznego oraz nadmierne (nieproporcjonalne i nieuzasadnione) i naruszające istotę prawa własności ograniczenie uprawnień skarżącej wynikających z prawa własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem, a tym samym ograniczenie prawa własności skarżącej do nieruchomości, które zgodnie z konstytucyjną zasadą podlega ochronie, poprzez uniemożliwienie realizacji prawa zabudowy nieruchomości skarżącej, czym naruszono art. 151 p.p.s.a. w zakresie, w jakim zaskarżonym wyrokiem oddalono skargę.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie; na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym koszów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wystąpiła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Pismem z 12 czerwca 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W świetle zarzutów skargi kasacyjnej kluczowe jest przekroczenie władztwa planistycznego przez gminę poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy na działce skarżącej, przy tym bez rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych takiej regulacji. Nadużycie uprawnień planistycznych Gminy godzi w prawo własności objęte ochroną konstytucyjną w art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. bowiem skarżąca została zarówno pozbawiona prawa realizacji zabudowy na działce (mimo uzyskania wcześniej decyzji ustalającej warunki zabudowy mieszkaniowej), jak i nie uzyskała gwarancji, że ograniczenie w zagospodarowaniu będzie zbilansowane odpowiednim ekwiwalentem, tj. odszkodowaniem (art. 36 ust. 1 u.p.z.p.), gdyż prognoza finansowa nie przewiduje takich wydatków. W zakresie tych zagadnień należy odróżnić przekroczenie władztwa planistycznego poprzez ograniczenie prawa własności oraz przekroczenie tego władztwa poprzez jakoby wadliwe sporządzenie prognozy finansowej, bez uwzględnienia ewentualnych odszkodowań z tytułu zakazu zabudowy.
Na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy - stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - należy do zadań własnych gminy. Przepis ten stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. W planie, jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p. następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Istotne jest zaakcentowanie, że uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. Organy bowiem kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy, muszą uwzględniać wszystkie wartości i wymogi określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.
Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłoszone w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Kluczowe było zatem sprawdzenie, czy w toku wykonywania uprawnień planistycznych Gmina ich nie nadużyła, przeznaczając działkę skarżącej pod funkcję rolniczą, ale bez prawa zabudowy - w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 64 Konstytucji RP). Jednocześnie w planowaniu uwzględnia się zarówno prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), jak i walory architektoniczne, krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 6 u.p.z.p.).
Przy czym należy nadmienić, że pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrewidował oznaczenie jednostki planistycznej, w której znajduje się przedmiotowa działka nr [...]. Mianowicie wbrew ustaleniom sądu wojewódzkiego znajduje się ona w obszarze R.5 (nie zaś w R.6), co jednak nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Ustalenia bowiem dla wszystkich jednostek o przeznaczeniu rolniczym są tożsame - § 27 ust. 2 pkt 2 planu wprowadza zakaz zabudowy. Jednocześnie na takich samych warunkach wszyscy właściciele terenów znajdujących się w jednostkach R zostali pozbawieni nowej zabudowy (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Również lokalizacja tych jednostek – R.5 i R.6 jest podobna, bowiem obydwie bezpośrednio sąsiadują z terenem ZP - terenem pod zieleń urządzoną o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park miejski "Park Rzeczny Rudawy". Główną zaś osią planu jest przebiegająca na kierunku zachód-wschód rzeka Rudawa (oznaczona na rysunku planu 5WS). Umiejscowienie działki zdeterminowało jej przeznaczenie bowiem znajduje się ona w jednostce pomiędzy ogrodami działkowymi (ZD.1), terenem leśnym (ZL.1) oraz owym ZP, usytuowanym wzdłuż przebiegu rzeki Rudawa. Tereny te nie są zabudowane, poza pięcioma działkami na wschodzie obszaru R.5. Najbliższa działka zabudowana do terenu skarżącej to działka nr [...] i nr [...]. Koncepcja Gminy zakłada, aby teren w pobliżu rzeki Rudawy pozostawić na poziomie istniejącego obecnie zainwestowania. Pozostaje to w zgodzie z kierunkami wynikającymi ze Studium. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium, a uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami (vide np. wyrok NSA z 21 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2243/20).
Jak podkreślił WSA w Krakowie - w rozdziale III.1.4. Studium wprowadzono kategorie terenów o zróżnicowanych funkcjach i kierunkach zagospodarowania do stosowania w planach miejscowych, m.in. kategorię terenu ZR – tereny zieleni nieurządzonej, w której funkcją podstawową są różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, a funkcją dopuszczalną - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych (tom III, str.10). Dalej – obszar objęty planem "Dolina Rudawy" obfituje w tereny biologicznie czynne, tereny pełnią inne ważne dla miasta funkcje przyrodnicze – korytarzy ekologicznych, korytarza przewietrzania, siedliska życia dla rzadkiej i chronionej fauny. Pod względem funkcjonalnym obszar opracowania jest stosunkowo jednolity – obejmuje głównie tereny zielone, w większości wolne od zabudowy. Jego naturalną przyrodniczą osią jest korytarz rzeczny rzeki Rudawy (z ujściem Potoku Olszanickiego), zaś północną granicę stanowią tereny zielone w otoczeniu Młynówki Królewskiej (objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Młynówka Królewskiej – Zygmunta Starego). Powyższe uwarunkowania wynikające ze Studium i podyktowane celami planu tj. ochroną terenów przy rzece Rudawie, stanowiących ważny element systemu zieleni miejskiej Krakowa, tworzących korytarz przewietrzania miasta oraz ochronę systemu przyrodniczego przed niepożądanym naporem inwestycyjnym (§ 3 pkt 1 i pkt 3 lit. a planu), stały u podstaw zachowania terenów położonych wokół rzeki Rudawy jako wyłączonych spod wszelkiej nowej zabudowy. Jedynie dopuszczono utrzymanie, remonty i przebudowę istniejących budynków, a zatem czynności zachowawcze bez prawa ich rozbudowy i nadbudowy.
Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności (zob. np. wyrok NSA z 28 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 518/13, z 20 października 2022 r. sygn. akt II OSK 110/22, z 9 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 289/21). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy, albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok TK z 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok TK z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Działając w granicach określonych przez prawo i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą ograniczać uprawnienia właścicieli w celu realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Wprowadzone w niniejszym planie ograniczenia są rezultatem uwzględnienia wymogów interesu publicznego, podyktowanego ochroną przyrody, środowiska, krajobrazu. Ważenie interesu publicznego i indywidualnego właścicieli tych terenów w ramach dyspozycji art. 1 ust. 3 u.p.z.p. doprowadziło do prawidłowego zastosowania przepisów u.p.z.p.
Ponadto zarzut taki byłby skuteczny tylko wówczas, gdyby doszło do niczym nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności na skutek arbitralnego działania organu. Tymczasem Rada uwzględniła wymagania ochrony środowiska, biorąc pod uwagę istniejące uwarunkowania tj. przede wszystkim położenie działki w pobliżu rzeki Rudawa oraz podjęte działania celem zachowania walorów przyrodniczych tego rejonu Krakowa, jak również krajobrazowych. Należy bowiem zwrócić uwagę, że poza ochroną tego elementu zieleni miejskiej Krakowa, celem planu była integracja przestrzenna obszaru z terenami sąsiednimi poprzez utrwalenie istniejących powiązań widokowych i przyrodniczych.
W konsekwencji poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy na terenach rolnych Gmina nie przekroczyła władztwa planistycznego, a ocena tego zagadnienia w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa.
Drugą kwestią była prognoza finansowa i zbudowanie tezy, że poprzez błędy w tej prognozie, także zostało przekroczone władztwo planistyczne.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że stosownie do art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu podejmuje szereg czynności mających na celu przygotowanie projektu planu, w tym sporządza prognozę skutków finansowych. Natomiast § 11 rozporządzenia statuuje warstwę treściową takiej prognozy, w tym prognozę wpływu ustaleń planu na dochody i wydatki gminy, w tym wydatki gminy na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 u.p.z.p., a także wnioski i zalecenia co do proponowanych w planie rozwiązań, z uwzględnieniem owych skutków finansowych. Prognoza ma na celu wskazanie wpływu zawartych w planie ustaleń na dochody i koszty gminy, a w przypadku możliwości ekonomicznego oszacowania, również ich orientacyjnych wysokości (vide np. wyrok NSA z 21 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2809/18). Pełni jedynie funkcję informacyjną, nie jest załącznikiem do projektu planu miejscowego, a jest przedkładana radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu (wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 81/19). Przy czym prognoza jest wynikiem podjętych w projekcie planu przeznaczeń i konkretnych uregulowań planistycznych. Jako taka nie może stanowić narzędzia przekroczenia władztwa planistycznego. Prognoza ma jedynie ułatwić podjęcie uchwały w aspekcie skutków finansowych, nie zaś z punktu widzenia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Przyjęte bowiem rozwiązania planistyczne mogą się wiązać z obciążeniami dla gminy (choćby odszkodowania za rzeczywistą szkodę lub środki na wykup nieruchomości – art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p.), ale także z dochodami gminy (opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – art. 36 ust. 4 u.p.z.p.). Prognoza skutków finansowych (§ 11 ww. rozporządzenia) ponadto nie jest skierowana do skarżącej, ponieważ nie określa w stosunku do niej żadnych praw i obowiązków.
Z drugiej strony przewidziane w niej orientacyjne wyliczenia stanowią jeden z elementów decyzyjnych w procesie uchwalenia planu. Zawartość prognozy nie przekłada się jednak bezpośrednio na konkretne uregulowania normatywne w planie, a wyliczenia przedstawione w prognozie finansowej są skutkiem proponowanych rozwiązań planistycznych. Prawdą jest, że prognoza finansowa sporządzona w tej sprawie nie przewiduje wydatków z tytułu obniżenia wartości nieruchomości będących skutkiem wprowadzenia zakazu zabudowy na gruntach rolnych, co nie zmienia faktu, że to skarżąca powinna wykazać, że w wyniku uchwalenia planu miejscowego doszło do obniżenia wartości jej nieruchomości, co i tak nie jest samą w sobie przesłanką do stwierdzenia, że plan miejscowy został uchwalony z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast jeżeli rzeczywiście doszło do obniżenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego, to w tym zakresie skarżącej ewentualnie przysługują roszczenia, o jakich mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., co jest zupełnie odrębną kwestią od oceny legalności planu miejscowego z punktu widzenia treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. przesłanek istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego (vide wyrok NSA z 2 października 2024 r. sygn. akt II OSK 2707/21).
Powyższe oznacza bezzasadność skargi kasacyjnej w zakresie kontroli zaskarżonego planu w aspekcie prognozy finansowej.
Mając powyższe na uwadze NSA skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach kasacyjnych orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.