II OSK 1301/22

II OSK 1301/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1287/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-31
Skarżony organ
Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1287/21 w sprawie ze skarg G.B., K.B., K.P., L.S., Z.S. i J.B. na uchwałę Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna z dnia 13 maja 2021 r. nr 353/VIII/26/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt. I lit. b, e, g i w tej części oddala skargi G.B. i K.B. oraz L.S. i Z.S.; 2. uchyla zaskarżony wyrok w pkt. I lit. d, f i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2022 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1287/21, po rozpoznaniu skarg G.B., K.B., K.P., L.S., Z.S. i J.B. na uchwałę Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna z dnia 13 maja 2021 r. nr 353/VIII/26/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru północno-zachodniej części miasta Konstancin-Jeziorna - etap 4 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: a) § 6 pkt 2 lit. a) w zakresie słowa "podjazdów", b) § 6 pkt 6, c) § 24 pkt 2, d) § 31 pkt 8, e) § 32 pkt 6, f) § 33 pkt 9, g) § 34 pkt 6 w zakresie słów "oraz więcej niż jednego lokalu mieszkalnego w jednym budynku mieszkalnym jednorodzinnym (pkt I); stwierdził nieważność załącznika graficznego zaskarżonej uchwały w części wyznaczającej przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony drogi publicznej klasy dojazdowej oznaczonej symbolem [...] (ul. [...]), w odniesieniu do działek numer ewidencyjny [...] i [...] z obrębu [...] (pkt II); w pozostałym zakresie oddalił skargi G.B. i K.B. oraz L.S. i Z.S. (pkt III); oddalił skargi K.P. i J.B. (pkt IV), zasądził od Gminy Konstancin-Jeziorna na rzecz G.B. i K.B. kwoty po 300 (trzysta) złotych oraz solidarnie na rzecz L.S. i Z.S. 814 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
K.P. zaskarżyła powyższą uchwałę w części dotyczącej jej interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz z prawa współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. L.S. i Z.S. zaskarżyli powyższą uchwałę w części dotyczącej ich interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] oraz z prawa współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. J.B. zaskarżyła powyższą uchwałę w części dotyczącej jej interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz z prawa współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Wszyscy wskazani wyżej skarżący zakwestionowali przeznaczenie części działki nr [...] pod drogę publiczną klasy dojazdowej oznaczoną w planie jako [...], która ma stanowić przedłużenie istniejącej ul. [...], a także podnieśli zarzuty dotyczące trybu sporządzenia planu. Ponadto, zdaniem skarżących, organ planistyczny wadliwie wyznaczył nieprzekraczalne linie zabudowy od ul. [...] i ul. [...].
W odpowiedziach na ww. skargi organ wniósł o ich oddalenie wskazując, że przeznaczenie danego terenu pod drogę mieści się w pojęciu władztwa planistycznego gminy, a przedłużenie ul. [...] jest niezbędne dla zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej działek, które zostały przeznaczone w planie pod zabudowę.
K.B. i G.B. zaskarżyli powyższą uchwałę w części dotyczącej ich interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...] i nr [...]. Zdaniem skarżących, zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny i uprawnienia, została podjęta z naruszeniem art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., w szczególności ze względu na to, że procedura zgłaszania uwag do projektu uchwały miała charakter fikcyjny. Ponadto, według skarżących plan miejscowy narusza postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w szczególności w zakresie minimalnej procentowej ilości terenów zielonych. W ocenie skarżących, plan ogranicza powierzchnię zabudowy działek i sposób ich użytkowania, po to by gmina własnym staraniem nie musiała utrzymać stanu powierzchni zielonej, a by było to de facto obowiązkiem mieszkańców.
W odpowiedzi na ww. skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu oraz przerzucenia na mieszkańców ciężarów, które powinny obciążać gminę. Postulaty skarżących zmierzają do intensyfikacji zabudowy, która jest niezgodna z polityką przestrzenną gminy, zawartą w obowiązującym studium i realizowaną przez jej władze w odniesieniu do jedynego uzdrowiska na Mazowszu.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skargi L.S. i Z.S. oraz G.B. i K.B. są częściowo zasadne. W całości niezasadne są natomiast skargi K.P. i J.B.
W pierwszej kolejności Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że wszyscy skarżący legitymują się nie tylko interesem prawnym wywodzonym z prawa własności konkretnych nieruchomości, ale również interes ten został sporną uchwałą naruszony względem dotychczasowego sposobu wykorzystania i zagospodarowania ich nieruchomości. O ile więc zakwestionowany plan narusza interes prawny skarżących określając sposób przeznaczenia ich nieruchomości i niewątpliwie zdaniem Sądu w określonych sytuacjach jest to naruszenie istotne, wykraczające poza przyznane gminie władztwo planistyczne, to jednak w znacznej części ingerencja gminy była uzasadniona i mieściła się w ramach owego władztwa.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że we wszystkich wniesionych skargach konsekwentnie podniesione zostały zarzuty dotyczące sposobu określenia możliwego zagospodarowania terenów objętych planem. Sąd Wojewódzki co do zasady uznał jednak plan za sporządzony prawidłowo, niemniej stwierdził istotne naruszenia zasad i przepisów prawa w odniesieniu do niektórych z jego postanowień.
W tym zakresie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że jedną z podstawowych zasad dotyczących tworzenia aktów prawa miejscowego jest to, że nie mogą one naruszać regulacji prawa powszechnie obowiązującego. Kontrolowany plan takie przepisy jednakże narusza.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, Rada Gminy w § 24 pkt 2 planu, wprowadzając w istocie zakaz wyposażenia nieruchomości objętych zaskarżonym planem w przydomowe oczyszczalnie ścieków i pozostawienia jedynie zbiorników szczelnych, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, istotnie zmodyfikowała art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.). Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że we wprowadzonej w planie definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy Rada posłużyła się pojęciem "podjazdów", które jest wieloznaczne i nie ma definicji legalnej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, również wprowadzona w § 6 pkt 6 planu definicja "powierzchni biologicznie czynnej" istotnie narusza postanowienia prawa, wyłączając z definicji terenu/powierzchni biologicznie czynnej te jej elementy, które prawodawca generalny uznał za kwalifikujące się, pod określonymi warunkami, jako biologicznie czynne. Wprowadzona definicja, z zgodnie z którą jeżeli mowa jest o powierzchni biologicznie czynnej, należy przez to rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych oraz wodę powierzchniową na tym terenie, a nie są powierzchnią biologicznie czynną: a) powierzchnia tarasów i stropodachów z nawierzchnią urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, b) inne powierzchnie zapewniające naturalną wegetację roślin, o których mowa w przepisach dotyczących warunków technicznych dla budynków, jest, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, niezgodna z równoznaczną definicją terenu biologicznie czynnego zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1301 ze zm.), zwanej dalej ustawą uzdrowiskową oraz w § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), zwanej dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych.
Kolejnym istotnym naruszeniem prawa stwierdzonym przez Sąd pierwszej instancji było zawężające określenie możliwości zabudowy działek budowlanych poprzez określenie dopuszczalnej ilości lokali, jakie mogą zostać wyodrębnione w pojedynczym budynku mieszkalnym jednorodzinnym. W § 31 pkt 8 i § 32 pkt 6 planu wprost zakazano bowiem lokalizacji więcej niż jednego lokalu mieszkalnego w jednym budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Analogiczny w swej wymowie jest także § 33 pkt 9 planu, w którym organ zakazuje lokalizacji więcej niż jednego lokalu mieszkalnego w jednym budynku mieszkalnym jednorodzinnym, z wyjątkiem działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. Z kolei w § 34 pkt 6 planu Rada Gminy zakazała lokalizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na jednej działce budowlanej oraz więcej niż jednego lokalu mieszkalnego w jednym budynku mieszkalnym jednorodzinnym. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, dopuszcza wydzielenie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Przepis jasno i w sposób oczywisty ustanawia więc maksymalne limity wydzielanych lokali w budynku jednorodzinnym, a kompetencja do decydowania o tym, ile ich ostatecznie zostanie wydzielonych, należy wyłącznie do inwestora, a nie gminy. Organ nie może tym samym dokonywać ingerencji w tekst przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który uprawnia do realizacji w ramach zabudowy jednorodzinnej maksymalnie dwóch lokali mieszkalnych lub lokalu mieszkalnego i użytkowego o odpowiednich parametrach powierzchniowych.
Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że część graficzna planu narusza uzasadniony interes L.S. i Z.S. Z rysunku planu wynika bowiem, że działki skarżących nr [...] i [...] znajdują się pomiędzy ul. [...] i [...], które w kierunku działek skarżących wyznaczają 4-metrowe linie nieprzekraczalnej zabudowy. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w ten sposób organ doprowadził w zasadzie do budowlanej bezużyteczności nieruchomości skarżących, w sytuacji gdy istnieje inne, alternatywne rozwiązanie umożliwiające uwzględnienie uzasadnionego interesu stron.
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie znalazł powodów, aby kwestionować procedurę prowadzącą do uchwalenia zaskarżonego planu, a także uznał za nieuzasadniony zarzut dotyczący niezgodności uchwalonego planu z obowiązującym studium. Sąd Wojewódzki stwierdził, że gmina nie naruszyła władztwa planistycznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do nieruchomości K.B. i G.B. Ustalając wskaźniki zabudowy, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. organ był bowiem związany ustaleniami studium oraz kierował się polityką planistyczną gminy dla terenów objętych tym planem miejscowym, która zakłada przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą o małej intensywności z dużym udziałem powierzchni biologicznie czynnej oraz w odniesieniu do działki nr [...] również zabudowę usługową. Tereny objęte planem nie były do tej pory zainwestowane, są to tereny rolne i leśne. Plan umożliwia zatem realizację inwestycji mieszkaniowych i usługowych, jednak z zachowaniem zasady zrównoważonego rozwoju, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.p.z.p.
Postanowieniem z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1287/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną L.S., Z.S., J.B. i K.P. od powyższego wyroku, a postanowieniem z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OZ 365/22, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na to postanowienie. Nie powiodła się również próba przywrócenia terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, gdyż prawomocnym postanowieniem odmówiono jego przywrócenia.
W skardze kasacyjnej Rada Gminy Konstancin-Jeziorna, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w części stwierdzającej nieważność § 31 pkt 8, § 32 pkt 6, § 33 pkt 9 i § 34 pkt 6 w zakresie słów "oraz więcej niż jednego lokalu mieszkalnego w jednym budynku mieszkalnym jednorodzinnym" zaskarżonej uchwały (pkt I lit. d-g wyroku), oraz § 6 pkt 6 zaskarżonej uchwały (pkt I lit. b wyroku), przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:
- art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie jako wzorca kontroli zaskarżonej uchwały, wyrażające się w przyjęciu, że ze wspomnianego przepisu art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. nie wynika uprawnienie rady gminy do określenia (ograniczenia) liczby lokali mieszkalnych jakie mogą zostać wydzielone w budynku jednorodzinnym, a tym samym, iż Rada przekroczyła swoje upoważnienie ustawowe ustanawiając w planie przepisy § 31 pkt 8, § 32 pkt 6, § 33 pkt 9 i § 34 pkt 6 w zakresie słów "oraz więcej niż jednego lokalu mieszkalnego w jednym budynku mieszkalnym jednorodzinnym", w sytuacji gdy ograniczenie ilości lokali mieszkalnych w budynku jednorodzinnym służyć może kształtowaniu zabudowy tj. ładu przestrzennego (a w tym przypadku, w toku postępowania Rada wykazała w jaki sposób, wykazując też proporcjonalność swojego działania), a m.in. zasady kształtowania zabudowy i oraz wskaźniki zagospodarowania terenu są jednymi z elementów planu zagospodarowania przestrzennego;
- art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że wprowadzenie w planie przepisów § 31 pkt 8, § 32 pkt 6, § 33 pkt 9 i § 34 pkt 6 w zakresie słów "oraz więcej niż jednego lokalu mieszkalnego w jednym budynku mieszkalnym jednorodzinnym", stanowi niedozwoloną ingerencję w ustawową definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sytuacji, w której wspomniane przepisy planu nie wyrażają odmiennej definicji tego pojęcia (nie regulują pojęcia "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" w inny sposób niż w przepisie art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego), a ograniczenia ilości lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wprowadzone tymi przepisami planu stanowią wyraz kształtowania zabudowy (ładu przestrzennego) przez gminę - element jej władztwa planistycznego, podyktowanego w tym przypadku uzasadnionymi względami;
- art. 6 ust. 2 u.p.z.p w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji konkluzję, że wprowadzone w planie przepisy § 31 pkt 8, § 32 pkt 6, § 33 pkt 9 i § 34 pkt 6 w nieuzasadniony sposób naruszają interesy skarżących G.B. i K.B. oraz L.S. i Z.S., w sytuacji gdy żadne ze skarżących we wniesionych środkach ochrony prawnej ani w toku rozprawy nie wyjaśniało w jaki sposób ich prawo własności miałoby zostać naruszone przez wprowadzenie zakazu lokalizacji więcej niż jednego lokalu mieszkalnego w jednym budynku mieszkalnym jednorodzinnym, a tym samym w sytuacji, gdy wspomniane przepisy planu nie naruszają interesu prawnego wymienionych skarżących i tym samym przepisy te nie mogły stanowić podstawy stwierdzenia nieważności planu;
- art. 2 pkt 12 ustawy uzdrowiskowej przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie jako wzorca kontroli skutkujące przyjęciem, że § 6 pkt 6 planu jest sprzeczny z tym przepisem, w sytuacji gdy definicja w nim określona uregulowana dotyczy "terenu biologicznie czynnego", a § 6 pkt 6 planu "powierzchni biologicznie czynnej" i tym samym Rada nie dokonała modyfikacji pojęcia ustawowego, a wprowadziła odrębne pojęcie w celu zapewnienia możliwości osiągnięcia wskaźników obligatoryjnych, o których mowa w przepisie art. 38 ustawy uzdrowiskowej, będąc w zgodzie z innymi definicjami zawartymi w ustawie uzdrowiskowej;
- § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z art. 94 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie jako wzorca kontroli wyrażające się w przyjęciu, że przepis § 6 pkt 6 planu jest sprzeczny ze wspomnianym przepisem rozporządzenia, w sytuacji gdy: a) definicja uregulowana we wspomnianym przepisie § 3 pkt 22 rozporządzenia dotyczy "terenu biologicznie czynnego", a § 6 pkt 6 planu "powierzchni biologicznie czynnej" i tym samym Rada nie dokonała modyfikacji pojęcia ustawowego, a wprowadziła odrębne pojęcie w celu zapewnienia możliwości osiągnięcia wskaźników obligatoryjnych, o których mowa w przepisie art. 38 ustawy uzdrowiskowej, będąc w zgodzie z innymi definicjami zawartymi w tej ustawie; b) przepis rangi rozporządzenia nie może być wzorcem kontroli prawidłowości uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem tak przepisy rozporządzeń, jak i przepisy prawa miejscowego zajmują analogiczną pozycję w hierarchii źródeł prawa jako wydawanych na podstawie ustaw, c) przepisy rozporządzenia jako przepisy dotyczące innego etapu procesu budowlanego (a więc jego realizacji), nie mają zastosowania do etapu wcześniejszego, a więc związanego z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym, tym samym, przepisy regulujące materię realizacji inwestycji budowlanej nie mogą być wzorcem kontroli przepisów z obszaru planowania i zagospodarowania przestrzennego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:
- art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności części planu oraz niezastosowania art. 151 p.p.s.a. poprzez brak oddalenia skarg w zaskarżonym zakresie.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i oddalenie skarg w tym zakresie, ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż nie zachodzą podstawy do wydania wyroku reformatoryjnego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zwrot poniesionych przez skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.
Na wstępie należy zaznaczyć, że skargą kasacyjną Rady Gminy zakwestionowano wyrok Sądu pierwszej instancji wyłącznie w części odnoszącej się do jego pkt I lit. b, d, e, f, g, wyznaczając tym samym ściśle granice rozpoznania skargi kasacyjnej. Wszystkie pozostałe rozstrzygnięcia zawarte w zaskarżonym wyroku są prawomocne i pozostają poza zakresem rozważań w zainicjowanym skutecznie przez Radę postępowaniu kasacyjnym.
W konsekwencji, weryfikacji w trybie kasacyjnym należało poddać prawidłowość stwierdzenia przez Sąd a quo nieważności przepisów planu miejscowego zawartych w § 6 pkt 6, w którym zdefiniowano pojęcie "powierzchni biologicznie czynnej" oraz przepisów § 31 pkt 8, § 32 pkt 6, § 33 pkt 9 i § 34 pkt 6 w zakresie, w jakim wykluczono w nich możliwość lokalizowania więcej niż jednego lokalu mieszkalnego w jednym budynku mieszkalnym jednorodzinnym.
Zarzuty skargi kasacyjnej podważające prawidłowość stanowiska Sądu a quo w odniesieniu do wprowadzonej na potrzeby planu miejscowego definicji "powierzchni biologicznie czynnej", jak i ograniczenia lokalizacji więcej niż jednego lokalu w jednym budynku mieszkalnym jednorodzinnym, okazały się zasadne.
Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony pozbawił mocy obowiązującej przepis § 6 pkt 6 planu definiujący na jego potrzeby pojęcie "powierzchni biologicznie czynnej" jako terenu o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych oraz wodę powierzchniową na tym terenie, do której nie zaliczono: a) powierzchni tarasów i stropodachów z nawierzchnią urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, b) innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o których mowa w przepisach dotyczących warunków technicznych dla budynków. Sąd a quo bowiem niewłaściwie upatrywał przeszkody do skonstruowania takiej definicji w planie w przepisach art. 2 pkt 12 ustawy uzdrowiskowej oraz § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych posługujących się pojęciem "terenu biologicznie czynnego", zdefiniowanym odrębnie w każdym z tych aktów. Treść tych definicji odbiega od określonej w zaskarżonym planie definicji "powierzchni biologicznie czynnej", albowiem za równoznaczne z terenem biologicznie czynnym, w przeciwieństwie do planistycznie określonej powierzchni biologicznie czynnej, uznają one również 50% sumy powierzchni tarasów i stropodachów z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a rozporządzenie ponadto zalicza do niej także 50% innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin. W tym właśnie wykluczeniu powierzchni tarasów i stropodachów z zakresu pojęcia powierzchni biologicznie czynnej stworzonej w planie Sąd a quo upatrywał niedopuszczalnej modyfikacji definicji zawartej w ustawie oraz w rozporządzeniu, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest zasadne. Sformułowane w przepisach ustawy uzdrowiskowej oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych definicje "terenu biologicznie czynnego" nie wykluczają kompetencji kreacyjnych organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia w planie miejscowym definicji pojęcia "powierzchni biologicznie czynnej" wyłącznie na jego potrzeby. Przy tym fakt, że w zaskarżonym planie wyraźnie zaznaczono, iż powołane definicje zostały ustalone na potrzeby tego planu (w tym celu użyto typowego sformułowania o treści "ilekroć w uchwale jest mowa o:"), oznacza, że nie doszło do zmiany definicji określonych w innych przepisach. Zaznaczyć też należy, że definicja "terenu biologicznie czynnego" sformułowana w ustawie uzdrowiskowej i w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, to swoiste rozumienie tego słowa na potrzeby tylko tych aktów prawnych. W przypadku tych aktów również użyto typowego sformułowania o treści "Użyte w ustawie określenia oznaczają:" oraz "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o:" Taki zabieg redakcyjny jest stosowany w planach miejscowych i akceptowany w orzecznictwie sądowoaministracyjnym (wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r., II OSK 2312/19).
Podkreślić przy tym należy, że w przepisach u.p.z.p. obowiązujących w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały o planie pomimo posłużenia się pojęciem "powierzchni biologicznie czynnej" w art. 15 ust. 2 pkt 6 nie zdefiniowano go jednak. Zmiana w tym zakresie nastąpiła wraz z wejściem w życie w dniu 23 września 2023 r. ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), albowiem w art. 2 pkt 28 wprowadzono definicję pojęcia "powierzchni biologicznie czynnej". Skoro zatem w dacie uchwalania planu brak było normatywnie zdefiniowanego pojęcia "powierzchni biologicznie czynnej", zwłaszcza w u.p.z.p. stanowiącej podstawę działań planistycznych gminy, a inne akty normatywne, w tym ustawa uzdrowiskowa oraz rozporządzenie w sprawie warunków technicznych posługiwały się pojęciem "terenu biologicznie czynnego" a nie "powierzchni biologicznie czynnej", to skonstruowaniu definicji tego pojęcia w planie miejscowym nie można przypisać istotnego naruszenia zasad sporządzania planu uzasadniającego stwierdzenie nieważności § 6 pkt 6 planu. Jeśli w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wzmiankowano o wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej a ustawa ta ani rozporządzenie wykonawcze do niej nie definiuje pojęcia "powierzchni biologicznie czynnej" to sformułowanie jej w planie nie jest sprzeczne ani z celami u.p.z.p. ani z samą istotą planowania przestrzennego.
W tym zakresie organ uchwałodawczy nie naruszył wskazanych przez Sąd a quo przepisów ustawy uzdrowiskowej ani rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a realizował przysługujące mu władztwo planistyczne w zakresie wyznaczonym przepisami u.p.z.p., kierując się potrzebą kształtowania ładu przestrzennego na terenie gminy uzdrowiskowej. Argumentacja skarżącej kasacyjnie, odwołująca się do uwarunkowań prawnych wynikających z zasad obowiązujących gminy uzdrowiskowe potwierdziła skonkretyzowaną potrzebę przedsięwzięcia takich rozwiązań planistycznych w zakresie parametrów urbanistycznych, w tym intensywności zabudowy, udziału terenów biologicznie czynnych oraz powierzchni terenów zieleni, które umożliwiłyby realne zadośćuczynienie wymogom, od których spełnienia uzależnione jest utrzymanie szczególnego statusu gminy uzdrowiskowej, przy jednoczesnym wprowadzeniu w planie nowych możliwości inwestycyjnych w zakresie zabudowy. Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie, że brak wynikających z u.p.z.p. kompetencji do określania w planie wielkości terenu zieleni, którego wymaga dla gmin uzdrowiskowych ustawa uzdrowiskowa, usprawiedliwiał stworzenie w planie adekwatnej do potrzeb gminy definicji "powierzchni biologicznie czynnej".
Tym samym uznać należy, że wprowadzenie w planie definicji "powierzchni biologicznie czynnej" nie dość, że nie naruszało norm usytuowanych wyżej w hierarchicznym systemie prawa i nie modyfikowało definicji ustawowych tego samego pojęcia, to było uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska i mieści się w granicach prawa, nie stanowiąc nadużycia władztwa planistycznego. Powyższe zadecydowało o uchyleniu zaskarżonego wyroku we wskazanej części odnoszącej się do § 6 pkt 6 planu i oddaleniu w tym zakresie skarg G.B. i K.B. oraz L.S. i Z.S. jako niezasadnych, na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a.
Podobnie również wprowadzone w poszczególnych jednostkach planistycznych ograniczenia w zakresie możliwości lokalizacji więcej niż jednego lokalu mieszkalnego w jednym budynku mieszkalnym jednorodzinnym nie stanowi przypisywanej przez Sąd a quo niedopuszczalnej modyfikacji definicji z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego tylko wyraz skorzystania z możliwości kształtowania zasad zabudowy w ramach upoważnienia przewidzianego w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
Gmina, korzystając z przysługującego jej władztwa planistycznego, ma możliwość wprowadzenia ograniczeń prawa własności nieruchomości, w tym prawa do jej zabudowy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Gmina może w uzasadnionych przypadkach wprowadzić całkowity zakaz zabudowy na danym terenie, może też wprowadzić inne ograniczenia, m.in. ustalając minimalną powierzchnię działki budowlanej czy też wskaźniki powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, intensywności zabudowy.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Przepis ten wskazuje, że w planie obowiązkowo określa się "zasady kształtowania zabudowy" oraz "wskaźniki zagospodarowania terenu", przy czym określa definicje tylko niektórych z tych wskaźników. Do tych wskaźników należą m.in. linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Nie oznacza to jednak, że rada gminy nie może w planie miejscowym ukształtować zasad zabudowy oraz zagospodarowania terenu przez użycie innych jeszcze parametrów i wskaźników niż wymienione przykładowo w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego, wyrażająca się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, może być realizowana pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Nie stanowi samoistnie przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych jeszcze niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a pozostających w zgodzie z celami u.p.z.p. oraz istotą planowania przestrzennego (wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 162/12).
Do rady gminy należy określenie reguł zabudowy terenu, nie wyłączając stopnia zainwestowania terenu i intensywności zabudowy, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i zasady władztwa planistycznego. Rada gminy może wprowadzić do planu postanowienia, które określą dopuszczalny sposób i stopień zainwestowania danego terenu. Może to uczynić przez określenie maksymalnej powierzchni zabudowy, podanie wskaźnika intensywności zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Nie ma również przeszkód ku temu, aby poziom zainwestowania terenu kształtować poprzez ograniczenie liczby dopuszczalnych lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych, podobnie, jak poprzez określenie formy zabudowy mieszkaniowej, tj. wolnostojącej, bliźniaczej czy szeregowej. Istotne jest bowiem to, aby z przepisów planu wynikało jakiego rodzaju, o jakim charakterze i jakiej wielkości i intensywności zabudowa może powstać na danym terenie i jaką może zająć maksymalnie powierzchnię danej nieruchomości.
Z powyższych względów stwierdzenie nieważności § 31 pkt 8, § 32 pkt 6, § 33 pkt 9 i § 34 pkt 6 planu miejscowego w zakresie odnoszącym się do zakazu lokalizacji więcej niż jednego lokalu mieszkalnego w jednym budynku mieszkalnym jednorodzinnym będące skutkiem wykluczenia możliwości kształtowania w ten sposób zasad zabudowy terenu nastąpiło z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. i art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, które to uchybienia zasadnie wytknęła Sądowi pierwszej instancji skarżąca kasacyjnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, koncepcja ograniczenia zabudowy poprzez określenie liczby mieszkań w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych jest dopuszczalnym prawnie rozwiązaniem służącym kształtowaniu ładu przestrzennego i dbałości o zrównoważony rozwój, z czego organ uchwałodawczy w niniejszej sprawie skorzystał.
Niezależnie od wskazanych powyżej uchybień, skutkujących uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy zaznaczyć, że Sąd Wojewódzki rozpoznając niniejszą sprawę nie zastosował reguł orzekania adekwatnych do przedmiotu kontrolowanego aktu. Pominął bowiem aspekt procesowy wynikający z charakteru skarg złożonych przez strony w trybie art. 101 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713), zwanej dalej u.s.g. stwierdzając nieważność przepisów planu § 6 pkt 6 oraz § 31 pkt 8, § 32 pkt 6, § 33 pkt 9 i § 34 pkt 6 w odniesieniu do ograniczenia możliwości lokalizowania więcej niż jednego lokalu w jednym budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zakresie wykraczającym poza naruszony interes prawny skarżących G.B. i K.B. oraz L.S. i Z.S.
Skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Tym samym przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. W orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego.
Powyższe oznacza, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego powinno obejmować te jej ustalenia, które pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień do danej nieruchomości. Stwierdzenie nieważności w szerszym zakresie dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że wyeliminowanie z obrotu planu miejscowego w szerszym zakresie wywołuje skutki prawne wobec innych podmiotów niebiorących udziału w postępowaniu sądowym i niemogących przez to bronić własnego interesu w sprawie.
Mając to na względzie należy przyjąć, że w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt - w zakresie zasad i trybu jego sporządzenia - czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie zarzutami i wnioskami skarg nie oznacza, że sąd z urzędu przeprowadza w pełnym zakresie kontrolę uchwały w przedmiocie planu miejscowego, obejmując w konsekwencji rozstrzygnięciem również nieruchomości nie będące własnością podmiotu skarżącego.
Podsumowując, powyższa argumentacja przemawiała za uchyleniem zaskarżonego wyroku w pkt I lit. b w odniesieniu do definicji "powierzchni biologicznie czynnej" i oddaleniem skarg G.B. i K.B. oraz L.S. i Z.S. w tej części z powodu niezasadności przypisywanych w tym zakresie Radzie uchybień co do przekroczenia władztwa i modyfikacji definicji normatywnych sformułowanych w aktach prawnych wyższego rzędu oraz za uchyleniem pkt I lit. e i lit. g wyroku, odnoszących się do § 36 pkt 2 i § 34 pkt 6 planu wykluczających więcej niż jeden lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym jednorodzinnym i w tym zakresie oddaleniem skarg G.B. i K.B. oraz L.S. i Z.S. z powodu braku naruszenia ich interesu prawnego, albowiem powyższe przepisy odnoszą się do jednostek planu, którymi nie są objęte działki skarżący. Powyższą konstatację potwierdza materiał aktowy, w tym wypisy i wyrysy z planu miejscowego obrazujące szczegółowo położenie działek skarżących w poszczególnych jednostkach planu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a.
Natomiast uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt I lit. d i lit. f i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 185 p.p.s.a., jest konsekwencją uznania stanowiska Sądu a quo odnośnie niedopuszczalności a limine zapisów ograniczających możliwość lokalizowania więcej niż jednego lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym za nietrafne. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że o ile nie można pozbawić Rady kompetencji do kształtowania ładu przestrzennego w ten sposób, który pozostaje w granicach upoważnienia ustawowego z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., to stwierdzenie dopuszczalności tego rodzaju ograniczeń w poszczególnych jednostkach planistycznych, którymi objęte są działki skarżących G.B. i K.B. oraz L.S. i Z.S., wymaga ich weryfikacji z punktu widzenia niezbędności i proporcjonalności koniecznej przy ograniczaniu prawa własności w demokratycznym państwie prawa, zachowania konstytucyjnej zasady równości oraz prawidłowego ważenia interesów publicznych i prywatnych w trybie art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Istnieje zatem potrzeba sprawdzenia działań gminy w zgodzie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa wyznaczającymi granice jej władztwa planistycznego, co nie było przedmiotem oceny Sądu a quo. Ograniczenie prawa własności może być bowiem ustanawiane, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jeżeli jest konieczne z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób i nie prowadzi do naruszenia istoty tego prawa. Ponowne rozpoznanie sprawy w zakresie wynikającym z przedmiotowego wyroku odbywać się będzie wyłącznie w granicach wyznaczonych interesem prawnym poszczególnych skarżących wynikającym z własności ich nieruchomości przy uwzględnieniu wyjaśnień gminy złożonych dotychczas w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz jej stanowiska wobec przyjętych rozwiązań planistycznych wynikającego z dokumentów sporządzonych w toku procedury.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od obciążenia skarżących kosztami postępowania kasacyjnego, stosownie do reguły wyrażonej w art. 203 pkt 2 p.p.s.a., gdyż uznał, że w okolicznościach sprawy stwierdzenie nieważności planu w części trafnie zakwestionowanej skargą kasacyjną organu było wynikiem działania Sądu a quo na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a. w oderwaniu od zarzutów i wniosków skarg, ale również i granic naruszonego interesu skarżących.