II OSK 1300/14

II OSK 1300/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-05-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Irla /sprawozdawca/
Andrzej Jurkiewicz
Włodzimierz Ryms /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1828/13 - Wyrok WSA w Warszawie z 2014-01-15
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 35 ust 1 pkt 1
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1828/13 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyroku i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B. K. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 15.01.2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1828/13) oddalił skargę B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. (nr[...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
1.
Starosta [...] decyzją z dnia[...].04.2013 r. (nr[...]), wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. P. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w bryle, w zabudowie szeregowej na działkach nr [...] w [...] (kategoria obiektu I, III).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż spełnione zostały wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, wobec czego brak było podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W odniesieniu do zarzutów zgłoszonych przez B. K. w piśmie z dnia 18 marca 2013 r. Starosta [...] wyjaśnił, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonuje sprawdzenia projektu budowlanego pod kątem spełnienia warunków określonych w art. 35 Prawa budowlanego, nie jest natomiast kompetentny aby sprawdzać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami prawa. Tę czynność wykonuje osoba sporządzająca projekt budowlany, posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane, będąca członkiem właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzonym zaświadczeniem wydanym przez tę izbę.
Odnośnie do zarzutów dotyczących braku spełnienia warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] i terenu Szpitala Tworkowskiego w Pruszkowie (uchwała nr XLVII/529/06 Rady Miejskiej w Pruszkowie z dn. 26.10.2006 r.) w zakresie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, organ podniósł, iż zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 15 przez powierzchnię biologicznie czynną rozumie się "część działki budowlanej, na gruncie rodzimym, która pozostaje niezabudowana i nieutwardzona zgodnie z definicją zawartą w przepisach odrębnych", natomiast zgodnie z § 40 ust. 3 pkt 4 planu, należy zachować minimum 45 % powierzchni biologicznie czynnej na działce. Organ zaznaczył, iż z przedstawionego przez inwestora projektu wynika, że wskazana przesłanka została zachowana (na działce nr [...] zachowano 59,1 % powierzchni biologicznie czynnej, na działce nr [...] zachowano 45,42 % powierzchni biologicznie czynnej, natomiast na działce nr [...] zachowano 49,78 % powierzchni biologicznie czynnej).
Zajmując stanowisko wobec zarzutów niezgodności projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części określającej zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz braku dotrzymania warunków zawartych w § 40 ust 2 pkt c), który przewiduje "obrzeżne lokowanie zabudowy dla zachowania ogrodów wewnątrz kwartałów zabudowy", organ administracji wskazał, iż lokalizacja zabudowy jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż budynki zostały zlokalizowane możliwie w taki sposób, aby spełnić ten warunek oraz pozostałe warunki określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tj. m.in. dostosowanie zabudowy do nieprzekraczalnych linii zabudowy. Ponadto, organ ten podał, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN precyzyjnie określone parametry charakteryzujące budynki i ich lokalizację w odniesieniu do granic nieruchomości, nie wskazując jednocześnie definicji pojęcia "willowego charakteru zabudowy". W związku z powyższym nie ma podstaw do twierdzenia, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna szeregowa nie spełnia ustaleń tego planu.
2.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. K. Zarzuciła między innymi brak zharmonizowania inwestycji z otoczeniem (zabudową willową) oraz naruszenie tego przepisu planu miejscowego, który odnosi się do obowiązku lokowania zabudowy w sposób zapewniający zachowanie ogrodów wewnątrz kwartałów. Wskazała również na możliwość zacienienia jej nieruchomości przez zabudowę powstałą w oparciu o decyzję organu I instancji.
3.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. (nr[...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty[...] .
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż inwestor wypełnił wszystkie obowiązki wynikające z art. 32 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania działki został sporządzony zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego i spełnia wymagania § 8 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462). Nadto, projekt ten jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi oraz został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, posiada informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wymagane opinie i uzgodnienia. Inwestycja jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego osiedla [...] i terenu Szpitala Tworkowskiego w Pruszkowie uchwalonym Uchwałą nr XLVII/529/06 Rady Miejskiej w Pruszkowie z dnia 26 października 2006 r. (Dz. U. z dnia 12 grudnia 2006r., nr 257 poz. 9165).
Wojewoda zaznaczył, iż projektant ma obowiązek sprawdzić projekt architektoniczno-budowlany pod względem jego zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i projektant bierze pełną odpowiedzialność za zgodność projektu z prawem.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż zamierzona inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko, jak też nie wprowadzi ograniczeń dla strony skarżącej w swobodnym korzystaniu z nieruchomości do której posiada tytuł prawny. Inwestycja nie stwarza również zagrożenia dla działek sąsiednich. Wojewoda [...]wskazał również, iż ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie jest bezgraniczna. Ograniczenia wynikają z ustaw. Ochrona ta w prawie budowlanym nie może oznaczać w praktyce konieczności wyrażenia zgody na budowę przez właścicieli sąsiednich działek. W razie konfliktu interesów właścicieli nieruchomości, a więc inwestora i właściciela nieruchomości sąsiedniej, optymalne korzystanie z ich praw wiąże się z reguły z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej odnośnie niezgodności planowanej inwestycji w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy stwierdził, iż inwestycja będzie zlokalizowana na terenie, którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, bliźniacza i szeregowa. Wskazał, że przy realizacji inwestycji zostaną zachowane wszystkie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu określone w miejscowym planie obowiązującym na tym terenie.
Odnośnie do kwestii zacienienia działki stanowiącej własność odwołującej się, organ II instancji wskazał, iż w dokumentacji znajduje się analiza nasłonecznienia, z której wynika, że nasłonecznienie budynku leżącego na sąsiedniej działce jest zachowane.
Wojewoda [...] stwierdził, iż zgodnie z art. 35 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
4.
Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 40 pkt 2 litera a), c) i litera f) Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Pruszkowie z dnia 26 października 2006 r., XLVII 529/06 (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego, nr 257, poz. 9165), poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
- art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.
2) naruszenie przepisów postępowania:
- art. 6 k.p.a., poprzez zastosowanie nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem postępowania, co pozostaje w sprzeczności z zasadą praworządności;
- art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do prawidłowego rozpoznania stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także art. 77 k.p.a., poprzez nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego.
W rozwinięciu zarzutów skargi skarżąca wskazała m.in., iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zawierającym w większości opis dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania w bardzo lakoniczny sposób. Skarżąca stwierdziła, iż oceniając zgodność projektu budowlanego z przepisami prawa organ nie zajął stanowiska odnośnie do wielokrotnie zgłaszanego przez skarżącą zarzutu, iż dokumentacja budowlana przedstawiona przez inwestora, ze względu na wielość błędów, niejasności i mnogość naniesionych poprawek jest w istocie nieczytelna. Organ administracji w żadnej mierze nie odniósł się m.in. do dowodu przedstawionego na tę okoliczność tj. arkusza 2 P przekrój B-B A10 gdzie nie zaprojektowano ścianki kolankowej oraz ścianki pod belkę kalenicową, pozostawiając je w wysokości, która nie odpowiadała naniesionym poprawkom. Zdaniem skarżącej, niejasność i nieczytelność dokumentacji budowlanej przedstawionej przez inwestora, powinno skutkować, wezwaniem inwestora do uzupełnienia braków w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.
Skarżąca wskazała, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w stosunku do kwartału MN 17 (na którym znajdują się działki objęte projektem budowlanym) przewiduje zabudowę jednorodzinną o willowym charakterze, zharmonizowaną architektonicznie z otoczeniem. Pojęcie "zharmonizowania z otoczeniem" jest bezpośrednio zdefiniowane w § 5 pkt 21 planu, który stanowi, iż należy przez to rozumieć skomponowanie formy przestrzennej (bryły, elewacji, zabudowy) z uwzględnieniem cech przestrzennych i dekoracyjnych obiektów otaczających, takich jak wysokość i inne wymiary, kształt dachu, artykulacja ścian, rytm okien i innych otworów i wielkość okien, w sposób tworzący z obiektu nowopowstałego harmonijną całość z otoczeniem. Skarżąca zaznaczyła, iż pojęcia willa, willowy charakter, nie posiada definicji normatywnej. Jednakże posługując się językowym i potocznym rozumieniem tego pojęcia, należy przyjąć, iż odnosi się ono do jednorodzinnej, wolnostojącej zabudowy, otoczonej wolną przestrzenią. Według Uniwersalnego Słownika języka polskiego PWN (Warszawa, 2003 PWN) willa oznacza niewysoki dom mieszkalny, wolnostojący, zwykle jednorodzinny, otoczony ogrodem lub parkiem; dawniej także: dom letni za miastem, letnia rezydencja. Skarżąca wskazała, iż inwestor jest zobowiązany do dostosowania charakterystyki nowo planowanego budynku do charakterystyk budynków już istniejących w pobliżu przyszłej inwestycji, a także do zachowania willowego charakteru samego budynku. Brak zachowania takich wymogów, powoduje sprzeczność projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym stanowi o braku podstawy prawnej do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Nadto, w ocenie skarżącej, wbrew stanowisku przyjętemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zachowanie przy realizacji projektu wszystkich parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu nie jest warunkiem wystarczającym do uznania, iż projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze wynika to z faktu, iż parametry i wskaźniki określone w § 40 ust. 3 planu są tylko z jednymi z wielu przepisów regulujących zagospodarowanie przestrzenne kwartału MN 17, którego dotyczy zaskarżona decyzja. Zagospodarowanie przestrzenne tego terenu jest równocześnie regulowane przez ust. 2 powyższego paragrafu, przewidującego zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w szczególności zaś przez istotne z punktu widzenia twierdzeń skarżącej, litery a) oraz f) ww. ust. 2, stanowiące o konieczności zachowania willowego charakteru zabudowy i zharmonizowania jej z otoczeniem. Według skarżącej tylko taki projekt budowlany, który w pełni respektowałby wszystkie przepisy planu mógłby zostać uznany za spełniający wymóg zgodności z planem określony w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Po drugie, wykładnia funkcjonalna wzajemnego stosunku przepisów § 40 ust. 2 planu - zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz § 40 ust. 3 planu - parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, prowadzi według skarżącej do wniosku, iż parametry i wskaźniki określone § 40 w ust. 3, stanowią takie uszczegółowienie zasad ochrony, że przewidują wyłącznie pewne minimum ochrony zasad określonych w § 40 ust. 2. Świadczą o tym m.in. pkt 3,4 oraz 5 ww. ustępu trzeciego, przewidujące maksymalne powierzchnie zabudowy, powierzchni czynnej oraz maksymalną wysokość zabudowy. Według skarżącej zasady określone w ust. 2, a szczególności literach a) i f) ustępu 2, należy stosować tym samym w każdej sytuacji faktycznej, także w przypadku formalnego spełniania limitów określonych w ust. 3. Tylko w ten sposób, według skarżącej, można zachować cele i intencje uchwałodawcy wynikające z przepisów planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności § 40 ust. 2 tego planu.
Skarżąca stanęła na stanowisku, iż budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami o całkowitej długości 27 mb wg projektu budowlanego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją, nie spełnia wymogów zachowania willowego charakteru osiedla w kwartale MN 17, a także nie spełnia wymogów przepisu o zabudowie zharmonizowanej z otoczeniem, nie będąc dostosowaną do parametrów i charakteru zabudowy na działkach sąsiednich.
Z podobnych powodów, w ocenie skarżącej, projekt budowlany narusza przepisy § 40 ust. 2 lit c) planu, stanowiące o zasadzie obrzeżnej zabudowy do zachowania ogrodów wewnątrz kwartałów zabudowy. Skarżąca wskazała, iż pomimo wielokrotnego podnoszenia tego zarzutu, także w odwołaniu, organ odwoławczy nie odniósł się w jakikolwiek sposób do tej kwestii. Organ pierwszej instancji stwierdził jedynie, iż "lokalizacja zabudowy jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż budynki zostały zlokalizowane możliwie w taki sposób, by spełnić niniejszy warunek." Według skarżącej, zasada określona w § 40 ust 2 lit c) planu powinna być spełniona nawet w sytuacji, gdy zabudowa mieszkaniowa jest dostosowana do nieprzekraczalnej linii zabudowy, a lokalizacja bryły budynku w możliwie w taki sposób by spełniać warunki określone w § 40 ust 2 lit. c) jest niewystarczająca. Zdaniem skarżącej, planowana inwestycja, poprzez usytuowanie brył budynku według projektu budowlanego, nie spełnia warunku obrzeżności lokowania budynku, tym samym naruszona została zasada zachowania ogrodów wewnątrz kwartału MN 17, tak jak ma to miejsce na sąsiednich działkach.
5.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
6.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15.01.2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1828/13) oddalił opisaną powyżej skargę B. K.
Uzasadniając rozstrzygnięcie sąd podał, że podziela oceny organów obu instancji, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisem art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, tj. do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył:
1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Ponadto spełnione zostały wymogi określone w powołanym wyżej art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a mianowicie inwestycja zgodna jest z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego osiedla [...]i terenu Szpitala Tworkowskiego w Pruszkowie (uchwalonym Uchwałą nr XLVII/529/06 Rady Miejskiej w Pruszkowie z dnia 26 października 2006 r. (Dz. U. z dnia 12 grudnia 2006 r., nr 257 poz. 9165). Projekt budowlany został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, posiada informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wymagane opinie, uzgodnienia. Projekt zagospodarowania działki został sporządzony zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego i spełnia wymagania § 8 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462) i jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi.
Sąd I instancji podkreślił, że nie można też uznać, że projekt budowlany narusza § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia. Wprawdzie projekt budowlany zawiera różnorakie poprawki, jednakże nie można twierdzić, że jest on nieczytelny. Co więcej, organ administracji nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu. Nie jest on uprawniony do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub z innymi przepisami prawa poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej spoczywa na projektancie, który jest obowiązany złożyć stosowne oświadczenie.
Zajmując stanowisko wobec zarzutów skarżącej odnośnie niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego WSA w Warszawie uznał, iż są one niezasadne.
Bezspornym jest, iż planowana inwestycja, zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego osiedla [...]i terenu Szpitala Tworkowskiego w Pruszkowie (uchwalonym Uchwałą nr XLVII/529/06 Rady Miejskiej w Pruszkowie z dnia 26 października 2006 r. (Dz. U. z dnia 12 grudnia 2006 r., nr 257 poz. 9165), zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem 17 MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Jako podstawowe przeznaczenie terenu wskazano: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojąca, bliźniaczą i szeregową (§ 40 ust. 1 pkt 1 Planu). Określając zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wskazano m.in. na konieczność: zachowania willowego charakteru zabudowy, obrzeżnego lokowania zabudowy dla zachowania ogrodów wewnątrz kwartałów zabudowy, realizowania zabudowy według zharmonizowanej wysokości, form architektonicznych, kolorystyki pokryć i elewacji oraz małej architektury.
Odnosząc się do powyższego, podkreślono, iż plan miejscowy nie definiuje pojęcia "willa", "willowy charakter", brak jest także normatywnej definicji tego pojęcia. Według słownika języka polskiego, willa to dawniej: niewielki pałacyk podmiejski z założeniem ogrodowym, obecnie: domek jednorodzinny (Mały słownik języka polskiego pod redakcją Stanisława Skorupki, Haliny Auderskiej, Zofii Łempickiej de Bondy, wyd. PWN 1968 r.). Definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajduje się natomiast w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 ust. 2 a) Prawa budowlanego, pod pojęciem tym należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
WSA w Warszawie podał, że w niniejszej sprawie, plan dopuszcza możliwość zabudowy szeregowej. Ponadto, projekt budowlany obejmuje realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o dwóch lokalach mieszalnych, co jest zgodne z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartą w powołanym art. 3 ust. 2a) Prawa budowlanego. Budynki również zostały zlokalizowane w ten sposób, aby spełnić warunek obrzeżnego lokowania zabudowy dla zachowania ogrodów wewnątrz kwartałów zabudowy, jak również warunek dostosowania do nieprzekraczalnej linii zabudowy (§ 40 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 Planu). Sąd I instancji zauważył, że wprawdzie skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii, jednakże ustosunkował się do niej organ I instancji w swojej decyzji, wskazując, że "budynki zostały zlokalizowane możliwie w taki sposób, aby spełniać niniejszy warunek oraz pozostałe warunki określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego t.j. m.in. dostosowanie zabudowy do nieprzekraczalnych linii zabudowy". W ocenie Sądu, nie można przyjmować, iż lokalizacja budynków jest całkowicie sprzeczna z warunkiem obrzeżnego lokowania zabudowy dla zachowania ogrodów wewnątrz kwartałów zabudowy, albowiem nawet minimalne spełnienie tego warunku, jak w niniejszej sprawie, powoduje, że jest on zachowany.
Nie można także uznać, iż sporna inwestycja, jest niezgodna z pozostałymi warunkami planu miejscowego, w szczególności zawartymi w § 40 ust. 3, odnośnie m.in. zachowania maksymalnej powierzchni zabudowy, powierzchni biologiczno czynnej, czy też maksymalnej wysokości budynku. W § 40 ust. 3 pkt 3 Planu wskazano, iż powierzchnia zabudowy i utwardzenia terenu powinna wynosić do 55 %. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż warunek ten został spełniony, albowiem współczynnik powierzchni zabudowy kształtuje się następująco: działka nr ew.[...]– 40,89 %, nr ew.[...]– 54,58 %, nr ew.[...]– 50,2%. W zakresie zaś powierzchni biologiczno czynnej Plan przewiduje zachowanie co najmniej 45 % tej powierzchni (§ 40 ust. 3 pkt 4). Także i w tym zakresie warunek ten został spełniony, bowiem na działce nr ew. [...]zachowano 59,1%, nr ew.[...]– 45,42 %, nr ew.[...]– 49,78 %. Wysokość budynków nie przekracza zaś 12 metrów (§ 40 ust. 3 pkt 5).
Z projektu zagospodarowania działki wynika także, iż przeprowadzono analizę przesłaniania i nasłonecznienia budynku należącego do skarżącej, która prowadzi do jednoznacznego stwierdzenia, iż warunki techniczne w tym zakresie zostały zachowane.
7.
Opisany wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.01.2014 r. zaskarżyła w całości B. K. W skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie następujących przepisów:
I. W zakresie przepisów postępowania:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 par. 1, 80, 107 par. 3 Kpa – poprzez:
a) zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
b) oparcia rozstrzygnięcia na ogólnych stwierdzeniach
- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wadliwego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i oddalenia skargi.
2. art. 141 par. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz par. 40 ust. 2 lit a, c, f, uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] i terenu Spitala Tworkowskiego w Pruszkowie – poprzez brak odniesienia się przez sąd I instancji do podnoszonych przez skarżącą argumentów, a w szczególności dotyczących braku zgodności [planowanej inwestycji] z miejscowym planem, tj. braku zapewnienia odpowiedniej przestrzeni dla zachowania ogrodów wewnętrznych oraz niespełnienia wymogów zachowania willowego charakteru zabudowy przy uwzględnieniu zharmonizowanego charakteru zabudowy z otoczeniem i brak rozważenia konkretnej sytuacji skarżącej – co miało istotny wpływy na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do błędnego przyjęcia, że decyzja Wojewody z dnia[...].06.2013 r. jest zgodna z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego.
II. W zakresie przepisów prawa materialnego:
1. Art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego – poprzez jego niezastosowanie;
2. Art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z par. 40 ust. 2 lit a i f oraz par. 6 ust. 1 pkt 2 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] i terenu Szpitala Tworkowskiego w Pruszkowie – poprzez jego niezastosowanie polegające na braku oceny zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym, podczas gdy w istocie nie spełnia on wymagań w nim przewidzianych;
3. Art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z par. 40 ust. 2 lit. c oraz par. 6 ust. 1 pkt 21 w.w. uchwały - poprzez jego niezastosowanie polegające na braku oceny zgodności projektu budowlanego z planem podczas gdy w istocie nie spełnia on wymagań w nim przewidzianych.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Dołączyła przy tym do skargi zdjęcie projektowanego budynku – dla wykazania braku spełnienia willowego charakteru zabudowy oraz kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej – dla wykazania braku spełnienia willowego charakteru zabudowy, obrzeżnego lokowania zabudowy dla zachowania ogrodów wewnątrz kwartałów zabudowy oraz braku realizowania zabudowy wg zharmonizowanych form architektonicznych i w sposób zharmonizowany z otoczeniem.
Uzasadniając skargę kasacyjną, w zakresie zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 par. 1, 80, 107 par. 3 Kpa podano, iż sąd bezzasadnie uznał, że organ administracji nie zaniechał dokładnego wyjaśnienia zarzutów skarżącej dotyczących braku zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie niezachowania harmonijnego charakteru zabudowy, braku zachowania willowego charakteru zabudowy oraz niezrealizowania wymogu obrzeżnego lokowania zabudowy dla zachowania ogrodów wewnątrz kwartałów.
W ocenie skarżącej kasacyjnie, organ winien był ustalić i zbadać okoliczności wskazywane w zarzutach skarżącej tj. mapę geodezyjną, istniejącą zabudowę w obszarze oddziaływania nieruchomości, zweryfikować zachowanie ogrodów wewnętrznych jak i pojęcia samych ogrodów w odniesieniu do istniejącej zabudowy, w tym, czy nowopowstały obiekt będzie tworzył harmonijną całość z otoczeniem. Nadto winien wyjaśnić swoje stanowisko w uzasadnieniu. Powyższego jednak nie dokonał.
W zakresie uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 141 par. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz par. 40 ust. 2 lit a, c, f, uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] i terenu Szpitala Tworkowskiego w Pruszkowie, skarżąca kasacyjnie podała, że sąd I instancji nie odniósł się wyczerpująco do zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji, które dotyczyły ogrodów wewnętrznych oraz zachowania willowego charakteru zabudowy zharmonizowanego z otoczeniem. Wg skarżącej, WSA w Warszawie powtórzył konkluzje organu I instancji, co świadczy o tym, że uzasadnienie kwestionowanego wyroku nie jest kompletne
W zakresie uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z par. 40 ust. 2 lit a, f oraz c uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] i terenu Szpitala Tworkowskiego w Pruszkowie, skarżąca kasacyjnie podała, że sąd I instancji nie przeprowadził analizy, czy spełniony został warunek obrzeżnego lokowania zabudowy dla zachowania ogrodów wewnątrz kwartałów. Brak jest uzasadnienia dla twierdzenia, że "minimalne" w tym względzie warunki zostały spełnione. Nie została przeprowadzona analiza zgodności projektu budowlanego w tym położenia budynków na nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wg skarżącej kasacyjnie umiejscowienie budynków na działce nie przyczynia się do zachowania ogrodów wewnętrznych. Budynek jest położony 4 m. od granicy z działką sąsiednią i 6 m od drogi. W tej sytuacji nie można mówić o ogrodach wewnętrznych, chyba że są to ogrody innych nieruchomości. Podano, że inwestor podzielił nieruchomość na 3 działki oraz dąży do intensywnego ich zabudowania. Wg skarżącej, uniemożliwia to zachowanie ogrodów wewnętrznych. Wymóg ten mógł być spełniony w przypadku zachowania nieruchomości w dotychczasowym kształcie. Z mapy geodezyjnej wynika, że przyszły budynek znacznie odbiega gabarytami od budynków sąsiednich. Narusza też warunek willowego charakteru zabudowy. Ten charakter, powinien być rozumiany w kontekście otoczenia z którym ma być zharmonizowany.
Podkreślono w skardze kasacyjnej, że plan zagospodarowania przestrzennego zawiera wadę w postaci braku wskazania wskaźnika intensywności zabudowy dla terenów MN (par. 40). Wg skarżącej kasacyjnie, w tej sytuacji należy brać pod uwagę wskaźniki zabudowy istniejące na sąsiednich nieruchomościach, której charakter jest odmienny od planowanej inwestycji.
Skarżąca podała, że wbrew twierdzeniom organu "willowy charakter" nie jest tożsamy z pojęciem zabudowy jednorodzinnej, bliźniaczej i szeregowej.
W kwestii obrzeżnego lokowania zabudowy dla zachowania ogrodów wewnętrznych podkreślono, iż wielkość ogrodu wewnętrznego powinna być rozpatrywana przy uwzględnieniu otaczającej zabudowy oraz możliwości samej nieruchomości.
W zakresie uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego skarżąca podała, że w ramach jej uzasadnionego interesu mieści się zapewnienie zabudowy sąsiednich nieruchomości w sposób pozwalający na zachowanie ogrodów wewnętrznych.
8.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. P. i J. P. wnieśli o jej oddalenie, wskazując na niezasadność zarzutów podniesionych przeciwko wyrokowi WSA w Warszawie z dnia 15.01.2013 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania sądowego, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek wskazanych w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny także rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zaskarżony wyrok jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Wniesiony zaś w tej sprawie środek odwoławczy, zawierał usprawiedliwione podstawy. Trafnie bowiem zarzucała skarga kasacyjna naruszenie przez sąd I instancji przepisu art. 141 par. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz par. 40 ust. 2 lit a, c, f uchwały Rady Miejskiej w Pruszkowie z dnia 26.10.2006 r. nr XLVII/529/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] i terenu Szpitala Tworkowskiego w Pruszkowie.
W ramach sądowoadministracyjnej kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązkiem sądu I instancji jest m.in. ocena, czy orzekające organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten nakazuje aby przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ sprawdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W kontrolowanej sprawie, skarżąca B. K. zarzucała w kierowanej do WSA w Warszawie skardze, że inwestycja zamierzona na działkach nr [...] w[...] , objęta zaskarżoną decyzją Wojewody [...] z dnia[...] .06.2013 r. o pozwoleniu na budowę – nie jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] i Szpitala Tworkowskiego w Pruszkowie. Zarzuty skarżącej dotyczyły naruszenia przepisu par. 40 ust. 2 lit. a, c, f. Zgodnie z tymi przepisami, na terenie planu oznaczonym symbolem MN (na którym znajduje się inwestycja) w ramach zasad ochrony i kształtowania krajobrazu przewidziano: zachowanie willowego charakteru zabudowy (lit. a), obrzeżne lokowanie zabudowy dla zachowania ogrodów wewnątrz kwartałów (lit. c). Nadto nakazano aby zabudowa realizowana była wg zharmonizowanych wysokości, form architektonicznych, kolorystyk pokryć i elewacji oraz małej architektury (lit. f). Zauważyć należy, iż w skardze do sądu administracyjnego, skarżąca akcentowała również znaczenie dla oceny wskazanych wyżej zarzutów normy wynikającej z par. 6 pkt 21 planu miejscowego. Przepis ten zawiera definicję, zawartego m.in. w par. 40 ust. 2 lit. f pojęcia "zharmonizowania otoczenia". Na gruncie wskazanego aktu prawa miejscowego, termin ten oznacza "skomponowanie formy przestrzennej (bryły, elewacji, zabudowy) z uwzględnieniem cech przestrzennych i dekoracyjnych obiektów otaczających tj. wysokość i inne wymiary, kształt dachu, artykulacja ścian, rytm okien i innych otworów i wielkość okien, w sposób tworzący z obiektu nowopowstałego harmonijną całość z otoczeniem."
Analiza uzasadnienia wyroku sądu I instancji wskazuje, że mimo kategorycznych zarzutów B. K. zawartych w skardze do sądu administracyjnego akcentujących fakt, iż rodzaj zabudowy objętej decyzją Wojewody [...] z dnia[...] .06.2013 r. oraz jej wielkość, a także sposób zagospodarowania działki inwestora - naruszają cytowane wyżej przepisy planu miejscowego – sąd I instancji nie zajął stanowiska wobec tych zarzutów. W szczególności sąd I instancji nie odniósł się do relacji jakie zachodzą między parametrami zamierzonych przez inwestora budynków, a kwestią zharmonizowania ich z willowym charakterem zabudowy (par. 40 ust. 2 lit. a). Nie było w tym względzie bowiem wystarczające poprzestanie przez sąd I instancji na przytoczeniu definicji "budynku willowego" i odniesieniu jej do definicji budynku jednorodzinnego. Wynikająca bowiem z przepisów planu miejscowego kwestia zharmonizowania przyszłej inwestycji z otoczeniem, uwzględniać musiała dokładną analizę tego otoczenia tj. zastanego na danym terenie rodzaju zabudowy, która winna zostać odniesiona do zamierzenia objętego kontrolowaną przez sąd decyzją. Skoro bowiem nowa zabudowa ma być zharmonizowana z otoczeniem (wymóg taki wynika z par. 40 ust. 2 lit f w zw. z par. 6 ust. 21 planu) - to ten aspekt sprawy winien być przedmiotem bacznej uwagi i szczegółowej analizy sądu I instancji, w szczególności w sytuacji, gdy zarzuty w tym względzie podniesione zostały przez stronę skarżącą. Sąd nie przedstawił rozważań wskazujących na to, czy, forma architektoniczna budynku objętego zaskarżoną decyzją (obiekt szeregowy) będzie zharmonizowana (tj. odpowiednia, pasująca, właściwa, spójna) względem otaczających budynków.
Wskazane wadliwości uzasadnienia sądu I instancji, odnieść należy także do wynikającej z par. 40 ust. 2 lit. b planu miejscowego - problematyki zachowania ogrodów wewnątrz kwartałów zabudowy. Ocena uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie prowadzi bowiem do wniosku, iż sąd nie dokonał dogłębnej analizy tego aspektu sprawy. Nie zostały bowiem przedstawione choćby parametry ogrodów towarzyszących zabudowie na działkach [...] w[...] , a to zaś nie zostało powiązane ze stanem tego elementu zagospodarowania działki występującym na innych działkach znajdujących się w otoczeniu przyszłej inwestycji. Skrótowe stwierdzenie, iż "nawet minimalne spełnienie tego warunku jest wystarczające" – nie stanowi właściwie żadnego nawiązania do stanu sprawy i świadczy o naruszeniu art. 141 par. 4 p.p.s.a. Uznać bowiem należało, iż sąd I instancji nie zajął stanowiska wobec tegoż zarzutu.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej stanowią jedynie modyfikację (odmienne opisanie) zarzutów przedstawionych powyżej. Wobec zajętego przez NSA stanowiska, nie jest niezbędne odrębne odnoszenie się do nich.
W ponownie prowadzonym postępowaniu, rzeczą sądu I instancji będzie przede wszystkim ocena i zajęcie stanowiska wobec kwestii zharmonizowania inwestycji objętej zaskarżoną decyzją z zabudową znajdującą się w otoczeniu tej inwestycji. Badając powyższe zagadnienie, sąd I instancji winien mieć przy tym na uwadze przesłanki wynikające z par. 40 ust. 2 lit a, c, oraz f miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy uwzględnieniu definicji zharmonizowania otoczenia, zawartej w par. 6 pkt 21 planu.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 par. 1 p.p.s.a. NSA orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.