II OSK 1299/21

II OSK 1299/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Piotr Broda
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II SA/Gd 546/20 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2021-02-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 546/20 w sprawie ze skarg M.D. i T.S. oraz J.W. i W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2020 r. nr SKO Gd/1141/20 w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz M.D. i T.S. solidarnie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz J.W. i W.W. solidarnie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 546/20, po rozpoznaniu sprawy ze skarg M.D. i T.S. oraz J.W. i W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2020 r., nr SKO Gd/1141/20 w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących M.D. i T.S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2), jak też zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących J.W. i W.W. kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 6 kwietnia 2018 r., następnie zmienionym pismem z 28 września 2018 r. oraz potwierdzonym pismem z 18 grudnia 2019 r., M.P. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn.: budynek mieszkalny, wielorodzinny z częścią usługową, trzykondygnacyjny, z garażem podziemnym, na działce nr [...], obręb [...], W. przy ul. W. w G.
Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia 8 lutego 2019 r., nr RAA.6730.3.17.2018.KR- 424/3, ustalił warunki zabudowy dla zaplanowanej przez inwestora inwestycji. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2019 r., nr SKO Gd/1886/19, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia 22 stycznia 2020 r., nr RAA.6730.3.17.2018.KR-424/3, ustalił warunki zabudowy dla działki nr [...], obręb [...], W. przy ul. W. w G., zgodnie z treścią zmodyfikowanego wniosku inwestora oraz działki nr [...] obręb [...] W., dla realizacji infrastruktury technicznej i komunikacyjnej dla budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią usługową (działalność gastronomiczna) wraz z infrastrukturą techniczną.
Od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni skarżący wnieśli odwołania.
Skarżący M.D. i T.S. zarzucili decyzji organu I instancji: niedotrzymanie przez inwestora i organ I instancji formalnych terminów dotyczących trybu wymiany pism zgodnie z art. 10 k.p.a.; złamanie trybu postępowania poprzez niezawiadomienie stron o postępowaniu w sprawie; brak formalno-prawny określenia przez inwestora charakteru, parametrów i funkcji inwestycji; niewłaściwe ustalenie warunków zabudowy, tj.: intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej elewacji frontowej, geometrii dachu, wpisanie usług gastronomicznych w teren zabudowy mieszkaniowej; niekorzystny wpływ planowanej inwestycji na sąsiadów oraz działki sąsiadujące, a także na mieszkańców analizowanego terenu.
Skarżący J.W. i W.W. wskazali zaś na niedotrzymanie przez inwestora i organ I instancji wynikających z trybu wymiany dokumentów terminów zgodnie z k.p.a. Ponadto, zarzucili, że organ nie powiadomił stron o zmianie wniosku o wydanie warunków zabudowy i o przygotowaniu nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Co więcej, w ich ocenie, złożony przez inwestora wniosek jest niekompletny i nawet po jego uzupełnieniu nie wskazuje parametrów inwestycji. Skarżący wskazali także na błędy sporządzonej w sprawie analizy, podnosząc, że budynek znajdujący się na działce nr [...] (ul. W.) jest w trakcie budowy. Analiza określa, że jakoby w obszarze analizowanym były działki zabudowane budynkami mieszkalnymi i mieszkalno-usługowymi. Poza budynkiem przy ul. D. (budynek usługowy funkcjonujący w godzinach 8-17), organ powołuje się na budynek mieszkalny jednorodzinny z usługami w części parterowej. Usługi te polegają jednakże na pracach projektowych i doradztwie technicznym, a tym samym nie są uciążliwe dla mieszkańców, czego nie można powiedzieć o działalności gastronomicznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 28 kwietnia 2020 r., uchyliło decyzję organu I instancji w części, tj. w pkt 3 lit. d i ustaliło wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na 7 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (pkt 1 decyzji) a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 2 decyzji).
Zmiana dokonanego w decyzji organu I instancji ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki z 9 m na 7 m, uwzględniająca tym samym jedyny z wielu zarzutów podniesionych w odwołaniach, została uzasadniona w sposób następujący: Kolegium wskazało, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI"), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ I instancji ustalił tę wielkość na 9 m – tak jak zabudowa przy ul. W. [...], [...], [...], [...], Ł. [...] i [...] oraz D. [...]. Dla planowanej inwestycji przyjęto parametr ten w wielkości 9 m – tak jak wysokość zabudowy przy Ł. [...] i [...]. Organ ustalił, że nieruchomości przy ul. W. [...] i [...] mają zabudowę o wysokości 6 m, przy ul. W. [...] parametr ten wynosi 4 m, zaś przy zabudowa przy ul. W. [...] – 3 m. Kolegium uznało takie ustalenie wielkości przedmiotowego parametru przez organ I instancji za niezgodne z treścią cytowanego wyżej przepisu. Zabudowa działki położonej przy ul. Ł. nr [...] i [...] nie może być brana pod uwagę przy ustalaniu tego parametru, albowiem elewacja frontowa tej nieruchomości położona jest od strony ul. Ł., nie zaś jak teren inwestycji od strony ul. W. – bo to od tej strony teren inwestycji będzie miał ustaloną elewację frontową. Określone w § 7 ust. 1 rozporządzenia MI przedłużenie krawędzi wyznacza się odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Działkami sąsiednimi są działki położone po tej samej stronie co teren inwestycji – ul. W. [...] – czyli nieruchomości o numerach nieparzystych: [...], [...] i [...]. To w oparciu o ustalone wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki tych nieruchomości wynoszących odpowiednio 6 m, 7 m i 3 m – przy stosowaniu zasady określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia MI – Kolegium ustaliło wielkość tego parametru dla planowanej inwestycji położonej przy ul. W. [...] na 7 m, jako zbliżonej do wysokości budynku przy ul. W. [...] (6 m) i tożsamej z wysokością budynku przy ul. W. [...] (7 m).
Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przez M.D. i T.S. oraz przez J.W. i W.W.
W jednobrzmiących skargach skarżący, domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem:
– art 7, art. 8, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co objawiało się zupełnym pominięciem twierdzeń podniesionych przez skarżących, brakiem zbadania, w sposób szczegółowy charakteru usług prowadzonych na analizowanym obszarze, a w szczególności tego, czy na analizowanym obszarze są prowadzone usługi gastronomiczne, dokonaniem przez organ II instancji, jak i I instancji błędnej oceny analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, czego skutkiem było błędne uznanie: iż planowane usługi stanowią przedsięwzięcie nieuciążliwe, iż zaskarżona decyzja w sposób prawidłowy ochroni interesy skarżących, i osób trzecich, iż nieruchomościami bezpośrednio sąsiadującymi z nieruchomością objętą zaskarżoną decyzją są nieruchomości znajdujące się przy ulicy Ł. [...] i [...], iż większość budynków przy ulicy W. posiada wysokość 9 m (3 kondygnacje), w sytuacji, gdy tylko cztery budynki przy ulicy W. mają wysokość 9 m, a pozostałe cztery budynki przy ulicy W. mają wysokość mniejszą, tj. odpowiednio dwa budynki mają wysokość 6 m, jeden budynek ma wysokość 4 m i jeden 3 m;
– art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co objawiało się brakiem uwzględnienia przez organ II instancji, jak i I instancji przy wydawaniu decyzji ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a tym samym brakiem sprawdzenia przez organ I, jak i II instancji uwarunkowań w przyjętym przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla analizowanego obszaru, oraz nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją;
– art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do organów administracji;
– art. 10 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co w konsekwencji pozbawiło stronę możliwości zgłaszania wniosków dowodowych, wyrażania swoich zastrzeżeń oraz swojego stanowiska w sprawie;
– art. 81 k.p.a. przez wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia na podstawie okoliczności faktycznych, które nie mogły zostać uznane przez organ za udowodnione, bowiem strona nie miała możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;
– art. 9 k.p.a. przez nienależyte i niewyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego;
– art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie wskazania przez organ II instancji w uzasadnieniu, na podstawie jakich dowodów organ II instancji dokonał ustaleń zawartych w motywach swojego rozstrzygnięcia, jak również braku wskazania przez organ II instancji przyczyn pominięcia działki nr [...] i [...] w tabeli na stronie 2 i 3 analizy stanu faktycznego i prawnego terenu zagospodarowania terenu;
– art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), polegające na błędnej wykładni przedmiotowego przepisu przejawiającej się w bezzasadnym przyjęciu, że dla spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji i zachowania zasady dobrego sąsiedztwa określonej w wyżej wymienionym przepisie wystarczające jest stwierdzenie kontynuacji jakichkolwiek funkcji występujących w obszarze analizowanym, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu i wyrażonej w nim zasady dobrego sąsiedztwa, prowadzi do wniosku, że zasada ta jest spełniona wówczas, gdy dodatkowo nowowprowadzoną funkcję można pogodzić z funkcją już istniejącą na danym obszarze analizowanym;
– art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., polegającą na jego niewłaściwym zastosowaniu przejawiającym się w przyjęciu, że przesłanka kontynuacji funkcji i zasady dobrego sąsiedztwa była w niniejszej sprawie spełniona w sytuacji w której planowana inwestycja nie może harmonijnie współistnieć z funkcją na obszarze analizowanym, tj. z funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a nadto taka funkcja jak usługi gastronomiczne nie występuje na analizowanym obszarze, co powinno doprowadzić organ II instancji do uznania, że przesłanka ustalenia warunków zabudowy, o której mowa w przedmiotowym przepisie, nie była w niniejszej sprawie spełniona;
– art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust 1 rozporządzenia MI przez niedostrzeżenie przez organ II instancji i dokonanie przez organ administracyjny błędnej wykładni wskazanego przepisu prawa materialnego, skutkującego utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że została ona oparta na analizie urbanistyczno-architektonicznej, która nie spełnia wymagań prawnych określonych w powyższych przepisach, w konsekwencji pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, która nie zapewnia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz intensywności wykorzystania terenu, naruszając tym samym zasadę dobrego sąsiedztwa;
– art. § 2 pkt 1 lit a i lit b oraz pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) przez błędne oznaczenie w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej rodzaju zabudowy;
– § 7 ust 1, ust 2, ust 3 i ust 4 rozporządzenia MI przez błędne określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki;
– § 8 rozporządzenia MI przez błędne wskazanie geometrii dachu i jego kąta nachylenia oraz brak wskazania przez organ I, jak i II instancji wysokości głównej kalenicy, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki;
– § 6 ust 1 i 2 rozporządzenia MI przez błędne określenie szerokości elewacji,
– art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 u.p.z.p. w zw. z art 60 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 i w zw. z art 64 ust. 1 u.p.z.p. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, i zmianę jej jedynie w części, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 22 stycznia 2020 r.
W odpowiedziach na obie skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o ich oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 26 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 547/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), połączył sprawę ze skargi J.W. i W.W. ze sprawą ze skargi M.D. i T.S., która zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Gd 546/20, do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i postanowił dalej prowadzić połączone sprawy pod sygn. akt II SA/Gd 546/20.
Rozpoznając wniesione skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zasługują one na uwzględnienie, przy czym w ocenie Sądu, sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym.
Sąd podzielił też stanowisko orzekających w sprawie organów, że ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania tego obszaru wynika, że zaplanowana na działce nr [...] budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią usługową, spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Uznał również, że zmiana wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez określenie, że wniosek dotyczy budynku o funkcji mieszkaniowo-usługowej z możliwością prowadzenia działalności gastronomicznej, nie zaś zabudowy o funkcji usługowo-hotelarskiej, była prawnie dopuszczalna oraz że prawidłowo ustalono, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa, dla której planowane zamierzenie stanowić będzie kontynuację funkcji.
Ponadto, zdaniem Sądu, Kolegium słusznie oceniło, że określone w decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 22 stycznia 2020 r., warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, tj. obowiązująca linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej i geometria dachu – zostały ustalone zgodnie z wymogami rozporządzenia MI.
Natomiast Sąd I instancji uznał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie 7 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, nie odpowiada warunkom określonym w § 7 rozporządzenia MI. W ocenie Sądu, wprowadzone w zaskarżonej decyzji ustalenie dotyczące tego parametru nie znajduje uzasadnienia w sporządzonej analizie. Organ odwoławczy ustalił wysokość planowanej zabudowy według własnego uznania i oceny, bez przeprowadzenia uzupełniającej analizy. Sąd przy tym zaznaczył, że Kolegium nie odwołało się do średniej wysokości zabudowy w obszarze analizowanym, która zresztą nie wynika z samej analizy.
Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że wyznaczenie przez Kolegium wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 7 m nastąpiło z naruszeniem § 7 rozporządzenia MI.
Wskazał też, że Kolegium nie wyjaśniło okoliczności dotyczących zabudowy na działce nr [...] przy ul. W. [...], która zgodnie z zarzutami odwołania, była dopiero realizowana, co wykluczałoby możliwość uwzględnienia jej w analizie. W zaskarżonej decyzji Sąd dostrzegł również brak informacji na temat wysokości głównej kalenicy i kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a w konwekcji również i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. a także § 7 rozporządzenia MI.
Ponadto, jako niezasadny, Sąd ocenił zarzut naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 10 k.p.a.
Sąd nie podzielił też stanowiska skarżących, że ustalenia studium powinny zostać uwzględniane w zaskarżonej decyzji.
Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będzie zobowiązane uwzględnić ocenę prawną dokonaną przez Sąd, w szczególności winno dokonać ponownej oceny sporządzonej analizy funkcji i parametrów zabudowy pod kątem możliwej do ustalenia dla planowanej przez inwestora zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Organ odwoławczy, uznając za zasadne odstąpienie od wartości średnich, ma możliwość uzupełnienia materiału dowodowego w ramach instytucji przewidzianej w art. 136 k.p.a. przez uzupełnienie analizy funkcji i parametrów zabudowy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 7 ust. 1 i 3 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie norm wywiedzionych z tych przepisów, wyrażające się w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winna być w okolicznościach sprawy ustalona na podstawie średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym, podczas gdy prawidłowo odniesione do okoliczności sprawy § 7 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia prowadzą do wniosku, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej należało w sprawie ustalić jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (tj. działkach przy ul. W. [...] oraz [...]), co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do przypisania orzekającemu Kolegium naruszenia prawa do którego nie doszło;
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 in fine w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez przyjęcie przez Sąd, iż dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zmiana decyzji organu I instancji w części ustalającej wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie 7 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, nie znajdowała podstaw w przeprowadzonej dla potrzeb sprawy analizie urbanistycznej, podczas gdy prawidłowa rekonstrukcja stanu faktycznego sprawy winna prowadzić do wniosku, że ww. parametr zabudowy znajduje potwierdzenie w przeprowadzonej w sprawie analizie urbanistycznej, które to naruszenie skutkowało błędną oceną zaskarżonej decyzji;
3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy ustalony stan faktyczny sprawy, w szczególności analiza sporządzona w sprawie, w zakresie ustaleń parametru określonego w przepisie § 7 ust. 1 rozporządzenia MI, jak i treść uchylonej decyzji SKO w Gdańsku wskazują, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 151 p.p.s.a. Dowolna ocena materiału dowodowego dokonana przez Sąd spowodowała, iż Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję Kolegium, która odpowiadała prawu.
Jednocześnie podniesiono, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie wskazał także jakich innych naruszeń przepisów postępowania dopuściło się Kolegium, jak i organ pierwszej instancji które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy czym naruszył w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi stron przeciwnych oraz na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od stron przeciwnych wg norm przepisanych, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od strony przeciwnej wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący M.D. i T.S. oraz J.W. i W.W. wnieśli o odrzucenie w całości złożonej skargi kasacyjnej, z uwagi na fakt, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma interesu prawnego w złożeniu skargi, a gdyby Sąd uznał, iż brak jest podstaw do odrzucenia skargi, oddalenie w całości skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu strona w pierwszej kolejności wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma (własnego) interesu prawnego we wniesieniu takiej skargi, wydając decyzję w sprawie działa bowiem, jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Następnie strona zakwestionowała zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, chociaż pierwsze dwa zarzuty należało uznać za częściowo uzasadnione.
Odnosząc się zatem łącznie do zarzutów naruszania § 7 ust. 1 i 3 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 in fine w zw. z art. 153 p.p.s.a., wypada zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że skoro organy w oparciu o analizę architektoniczno-urbanistyczną, wyznaczały wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia MI ("Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich."), to uznanie, że brak odwołania się do średniej wysokości zabudowy w obszarze analizowanym powoduje, iż wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nastąpiło z naruszeniem § 7 rozporządzenia MI (przy braku przedstawienia argumentacji przemawiającej za zastosowaniem § 7 ust. 3 rozporządzenia MI, zgodnie z którym: "Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym."), nie jest trafne.
Nie oznacza to jednak pozytywnej oceny rozstrzygnięcia organu odwoławczego w części dotyczącej wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, albowiem z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że § 7 ust. 1 rozporządzenia MI nie mógł mieć zastosowania. Otóż wyznaczenie tej wysokości na poziomie 7 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku nastąpiło wskutek zakwestionowania sąsiedztwa działek zabudowanych budynkami o wysokości 9 m, znajdujących się po drugiej stronie ulicy W. oraz działki przyległej do działki inwestora, na której został wzniesiony budynek mieszkalny również o wysokości 9 m, a zarazem przy uwzględnieniu zabudowy o wys. 6 m na działce nr [...] (ul. W. [...]), przyległej do działki inwestora, budynku o wys. 7 m znajdującego się na działce nr [...] (ul. W. [...]) oddzielonego od działki inwestora działką nr [...] (ul. Ł. [...]) i terenem ulicy Ł. oraz budynku o wys. 3 m znajdującego się na działce nr [...] (ul. W. [...]), przyległej do działki nr [...] (ul. W. [...]).
Zważywszy na powyższe należy wyjaśnić, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia MI, zarówno z punktu widzenia wykładni językowej użytego w tym przepisie zwrotu "przedłużenie" (do której odwołuje się Sąd I instancji), prowadzącej do wniosku, że wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dotyczy zabudowy znajdującej się na działkach położonych najbliżej działki będącej przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, jak również z perspektywy wykładni celowościowej i funkcjonalnej § 7 ust. 1 rozporządzenia MI, którego regulacja ma służyć urzeczywistnianiu zasady dobrego sąsiedztwa (kontynuacji parametrów kształtowania zabudowy, w tym gabarytów obiektów budowlanych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), powinno być rozumiane ściśle. Oznacza to, że działkami sąsiednimi wobec działki będącej przedmiotem ustalenia warunków zabudowy są działki nr [...] (ul. W. [...]) oraz nr [...] (ul. Ł. [...]). Jeżeli zaś na pierwszej z nich znajduje się budynek, którego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 6 m, a na drugiej budynek, którego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 9 m, to należy uznać, że wysokość na działkach sąsiednich tworzy uskok w rozumieniu § 7 ust. 3 rozporządzenia MI. To z kolei prowadzi do wniosku, że wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanego budynku, zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia MI powinno nastąpić na podstawie średniej wysokości występującej na obszarze analizowanym.
Z tych też względów należało uznać za błędną decyzję organu odwoławczego w części dotyczącej wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.
Ponadto Sąd I instancji trafnie podniósł, że w zaskarżonej decyzji brak jest ustaleń dotyczących wysokości głównej kalenicy i kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Skarżący kasacyjnie organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej błędnie przyjął, że powyższy brak dotyczy zabudowy na działce nr [...] (s. 8 skargi kasacyjnej), choć jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s. 22) oraz akt administracyjnych, ów brak odnosi się do planowanej zabudowy na działce będącej przedmiotem prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy.
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.
Przepis ten należy do tak zwanych przepisów wynikowych. Oznacza to, że jego naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, zaś sam przepis wynikowy nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Tak więc nieskuteczność zarzutów naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego i postępowania pociąga za sobą nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Odnosząc się zaś do wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej, sformułowanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 173 § 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców lub Rzecznik Praw Dziecka. Natomiast w myśl art. 32 p.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Jeżeli zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest stroną w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., to stosowanie do przywołanego wyżej art. 173 p.p.s.a. posiada tym samym legitymację do wnoszenia skargi kasacyjnej od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.