II OSK 1298/23

II OSK 1298/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Broda
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1513/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-02-16
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 59 ust. 7, art. 49 ust. 5, art. 51 ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA Nr 1/2025, poz. 12
Tezy
Zakres podmiotowy postępowania, o którym mowa w art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), wyznacza co do zasady treść przepisów materialnoprawnych obowiązujących w dacie wydawania kwestionowanej w tym trybie decyzji, a w przypadku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351). Uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w trybie art. 155 k.p.a. nie może żądać osoba, która nie brała udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, jeżeli nie zachodzą dodatkowe przesłanki uzasadniające rozszerzenie katalogu stron ustalonego w art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1513/22 w sprawie ze skargi Z. K., M. K., R. K., B. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 10 listopada 2022 r. znak WOB.7722.201.2022.JKUT w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Z. K., M. K., R. K., B. K. solidarnie na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1513/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Z. K., M.K., R.K. oraz B. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 10 listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 listopada 2022 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażaleń B. K. i R.K. oraz M. K. i Z.K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 2 sierpnia 2022 r., którym po rozpatrzeniu wniosku B. K., R. K., Z. K. i M. K. z dnia 13 lipca 2022 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia pozwolenia na użytkowanie pensjonatu zlokalizowanego w Z. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji wskazał, że przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: "Pr. bud.", zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony wynikającej z art. 28 k.p.a. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę. Organ powołał się na prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1496/15, z którego wynika, że inwestor zrealizował inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która zobowiązywała go przed przystąpieniem do użytkowania obiektu do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na jego użytkowanie. Bezsporne jest, że inwestor nie wybudował obiektu objętego wnioskiem samowolnie. W przedmiotowej sprawie istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego nigdy nie zostało stwierdzone. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie nałożono w trybie zwyczajnym - w pozwoleniu na budowę, inwestor sam złożył wniosek o wydanie pozwolenia, a pracownicy organu nadzoru budowlanego przeprowadzili obowiązkową kontrolę, w czasie której nie stwierdzili istotnych odstępstw. W takiej sytuacji, na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, nie występuje szczególna potrzeba zwiększenia zakresu gwarancji i ochrony prawnej podmiotów poza tym, który wyznacza art. 59 ust. 7 Pr. bud. Ograniczenie to rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych, dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko i wyłącznie inwestor, ewentualnie organ w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przedmiotowej sprawie wystąpił zatem oczywisty brak przymiotu strony Z. K., M. K., B. K. i R. K., wobec powyższego zasadnym w ocenie organu było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził natomiast, że wniosek złożony przez skarżących pismem z dnia 13 lipca 2022 r. nie był wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie, lecz wnioskiem o uchylenie decyzji warunkowej o pozwoleniu na użytkowanie – a to zupełnie odmienne postępowania. Skoro ograniczenie kręgu stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie jest wyjątkiem od zasady wynikającej z art. 28 kpa, to nie należy i nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja tego wyjątku (exceptiones non sunt extandendae). A skoro tak, to zdaniem Sądu pierwszej instancji, niedopuszczalnym było uznanie a priori w oparciu o przepis art. 59 ust 7 Pr. bud., że skarżącym nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, i na tej podstawie wydanie w oparciu o art. 61a k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokładnego wyjaśnienia wymagało w realiach niniejszej sprawy zbadanie istnienia interesu prawnego, determinującego przypisanie statusu strony umożliwiającego skuteczne wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Zbadać zatem należy, w ocenie Sądu pierwszej instancji, czy jakikolwiek przepis prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej (tj. działki skarżących) z faktem powstania obiektu na działce inwestora i uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu w określony sposób i na określonych warunkach, a jeśli tak to wówczas właściciel tejże działki sąsiedniej ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja nie ogranicza jego prawa do zgodnego z prawem zabudowania działki będącej jego własnością bądź korzystania z prawa własności - w sytuacji gdy postawione były warunki pozwolenia na użytkowanie takiego obiektu. Sprawdzić należy, czy warunki te zostały spełnione, czy też nie, oraz to czy spełnienie tych warunków lub brak ich spełnienia oddziaływuje na prawa właścicieli nieruchomości sąsiedniej, bo tylko wtedy będzie można stwierdzić czy po stronie tychże właścicieli istnieje interes prawny uzasadniający status strony, czy też takiego interesu brak. W tej więc sytuacji aby zbadać istnienie lub brak istnienia po stronie skarżących interesu prawnego koniecznym jest, w ocenie Sądu pierwszej instancji, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, i niedopuszczalnym było wydanie postanowienia w tym zakresie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdzie warunkiem zastosowania tego przepisu jest oczywisty brak przymiotu strony zgłaszającego określone żądanie. Przesądzenie o istnieniu lub braku istnienia interesu prawnego po stronie skarżących w innych postępowaniach dotyczących realizacji obiektu przy ul. N. [..] w Z. nie przekłada się automatycznie na rozstrzygnięcie tej kwestii w niniejszym postępowaniu.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 28 ust 2 Pr. bud. i w zw. z art. 59 ust. 7 tej ustawy oraz w zw. z art. 61 a k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niedopuszczalnym było uznanie a priori w oparciu o przepis art. 59 ust. 7 Pr. bud., że skarżącym nie przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz, że dodatkowego wyjaśnienia wymaga zbadanie interesu strony umożliwiającego skuteczne wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie, a przesądzenie o istnieniu lub braku istnienia interesu prawnego po stronie skarżących w innych postępowaniach dotyczących realizacji przedmiotowego obiektu nie przekłada się automatycznie na rozstrzygnięcie tej kwestii w niniejszym postępowaniu, podczas gdy ograniczenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie ma szeroki zakres pojęciowy, co oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego, jakim jest uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a.;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61a i art. 155 k.p.a. poprzez błędną interpretację polegającą na uznaniu, że przymiot strony w postępowaniu o uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. bada się dopiero po wszczęciu postępowania, podczas gdy w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. katalog stron jest w istocie powielany (tożsamy) za decyzją pierwotną wydaną w trybie zwykłym i nie może podlegać w tym postępowaniu weryfikacji, za wyjątkiem następstwa prawnego stron postępowania zwykłego.
II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, a mianowicie:
- art. 153 i 170 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1496/15 oraz przyjęcie, że przesądzenie braku istnienia interesu prawnego po stronie Skarżących w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie przekłada się automatycznie na rozstrzygnięcie tej kwestii w postępowaniu w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie;
- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że art. 151 p.p.s.a. nie został zastosowany pomimo, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi. Strona skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W sporządzonej osobiście odpowiedzi na skargę kasacyjną, Z.K., M.K., R. K. oraz B. K. wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W procesie inwestycyjno-budowlanym katalog stron został uregulowany w sposób zróżnicowany w zależności od etapu tego procesu. Ustawodawca korzysta zarówno z regulacji kodeksowej art. 28 k.p.a., jak również wprowadza własne rozwiązania, które mają na celu ograniczenie liczby podmiotów biorących udział w postępowaniach związanych z projektowaniem, budową, utrzymaniem i rozbiórką obiektu budowlanego. Jakkolwiek w zamyśle ustawodawcy leży w ten sposób uproszczenie i przyspieszenie procesu budowlanego (por. S. Zwolak, glosa do wyroku NSA z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3025/15, Studia Prawnicze Kul, 1(73) 2018, s. 118), w efekcie dochodzi do znacznego zróżnicowania kręgu podmiotów legitymowanych do wzięcia udziału w konkretnych postępowaniach budowlanych, a nawet w niektórych przypadkach do modyfikacji struktury podmiotowej w obrębie tej samej kategorii postępowania w zależności od warunków stanu faktycznego. Sytuacja ta jest źródłem problemów interpretacyjnych, dostrzegalnych w orzecznictwie sądów administracyjnych. W doktrynie i orzecznictwie wiele miejsca poświęca się zagadnieniu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, tymczasem wyjątkowo niejednoznaczna oraz charakteryzująca się brakiem jednolitości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest modyfikacja dotycząca stron postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, i to jakkolwiek literalna treść art. 59 ust. 7 Pr. bud. nie nastręcza trudności interpretacyjnych. Zgodnie z art. 59 ust. 7 Pr. bud., stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Mimo że celem ustawodawcy przy wprowadzeniu przepisu art. 59 ust. 7 Pr. bud. było takie ukształtowanie procedury, by przyczyniła się ona do zapewnienia szybkości procesu inwestycyjnego, w praktyce w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie mamy do czynienia ze zróżnicowaniem sytuacji procesowej osób trzecich zależnie od przedmiotu tego postępowania (por. D. Paweł, Strony postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, PPP 2012/5/7-15).
W związku ze sformułowanymi w zaskarżonym wyroku zaleceniami odnośnie do sposobu weryfikacji statusu stron przedmiotowego postępowania przez organy, wyjść należy od zaakcentowania potrzeby wyraźnego rozgraniczenia kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Wymaga odnotowania, że z uwagi na treść art. 59 ust. 7 Pr. bud., który zawęża strony postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora, nie powinno budzić wątpliwości, że co do zasady ochronę praw osób trzecich ustawodawca zagwarantował na wcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w toku ubiegania się o pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 Pr. bud., do stron postępowania zalicza się obok inwestora także właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Art. 28 ust. 2 Pr. bud. stanowi przepis, który może mieć zastosowanie jedynie w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, co wyłącza możliwość posłużenia się jego treścią w sprawach pozwolenia na użytkowanie. Stąd też na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie ma znaczenia wyznaczony obszar oddziaływania inwestycji (art. 3 pkt 20 Pr. bud.), służący ustalaniu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z tego powodu należy zauważyć, że błędna jest ocena prawna wyrażona w zaskarżonym wyroku, że dokładnego wyjaśnienia w sprawie niniejszej wymagało, czy jakikolwiek przepis prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej (tj. działki skarżących) z faktem powstania obiektu na działce inwestora, oraz czy zamierzona inwestycja nie ogranicza prawa właścicieli działki sąsiedniej do zgodnego z prawem z niej korzystania, ponieważ to status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a nie pozwolenia na użytkowanie, wynika z potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu oddziaływania inwestycji w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice jej oddziaływania. Abstrahując nawet od tego zastrzeżenia, podnieść należy, że rolą sądu administracyjnego, którego ustrojowym zadaniem jest kontrola działania administracji publicznej, w żadnym przypadku nie może być zlecanie organom ustalenia, czy w obowiązującym porządku prawnym istnieje "jakakolwiek" norma prawna, z której wywieść należy status strony postępowania, przy zaniechaniu poczynienia własnych rozważań w tym zakresie. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji zaniechał de facto poczynienia własnej analizy prawnej determinującej przyznanie bądź odmowę przyznania statusu strony wnioskujących o uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, uchylając się zarówno od dokonania wykładni art. 59 ust. 7 Pr. bud., art. 155 k.p.a., jak również powoływanego przez skarżących art. 162 § 2 k.p.a. Nie spełnia tego wymogu powoływanie się na orzeczenia i interpretacje art. 59 ust. 7, tym bardziej bez przywołania ich treści. W tej sytuacji doszło zatem do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że do naruszenia tego przepisu, może dojść w szczególności w sytuacji, w której uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera oceny prawnej sądu co do istoty sprawy, której dotyczy skarga, a w sprawie niniejszej jest nią ocena przymiotu strony wnoszących o uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (np. wyr. NSA z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 238/21). Sąd pierwszej instancji abstrahuje przy tym od tego, że postępowanie wyjaśniające, które zdaniem Sądu pierwszej instancji, wymaga przeprowadzenia w zakresie ustalenia istnienia lub braku po stronie skarżących interesu prawnego, prowadzone jest w zakresie stanu faktycznego, nie zaś prawnego.
Po drugie, odnosząc się już stricte do katalogu stron postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, należy uwzględnić jego niejednorodny charakter. W sytuacji gdy uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowi realizację drugiego etapu legalnie prowadzonego postępowania legalizacyjnego lub też postępowanie dotyczy jednego z trybów nadzwyczajnych tak wydanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, za stronę postępowania uznaje się, w myśl regulacji zawartej w art. 59 ust. 7 Pr. bud., wyłącznie inwestora. Natomiast w sytuacji, gdy konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowi element postępowania legalizacyjnego i została nałożona na inwestora na podstawie art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 Pr. bud., stronami postępowania są osoby wymienione w art. 28 k.p.a., a więc osoby, których interesu prawnego dotyczy prowadzone postępowanie (P. Daniel, op. cit.). Proceduralne zawężenie kręgu podmiotów postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma zaś miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 Pr. bud. ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyrok. NSA z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1174/07).
Konkludując należy stwierdzić, że art. 59 ust. 7 Pr. bud. ma charakter lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Jeżeli inwestor może wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę, tylko z art. 59 ust. 7 Pr. bud. wynika interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie.
Zwrócić należy uwagę, że w sprawie niniejszej nie występuje szczególna potrzeba zwiększenia zakresu gwarancji i ochrony prawnej podmiotów poza tym, który wyznacza art. 59 ust. 7 Pr. bud. Inwestor zrealizował inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem nie w warunkach samowoli budowlanej. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie został nałożony w trybie zwyczajnym – w pozwoleniu na budowę, inwestor sam złożył wniosek o wydanie pozwolenia, a pracownicy organu nadzoru budowlanego przeprowadzili obowiązkową kontrolę, w czasie której nie stwierdzili istotnych odstępstw. Państwo K. nie byli stronami postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie - postępowanie odwoławcze od decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zostało umorzone z tej przyczyny, że nie przysługiwał im indywidualny interes prawny w tym postępowaniu. Status strony postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie miał wyłącznie inwestor, co zostało prawomocnie przesądzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1496/15.
Kluczowe w tej sprawie jest, że przepis art. 59 ust. 7 Pr. bud. znajduje zasadniczo swoje zastosowanie również w przypadku postępowań nadzwyczajnych dotyczących decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z wąsko ujętym sformułowaniem "postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Konsekwentnie, "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego. Sprawa pozwolenia na użytkowanie nie obejmuje wyłącznie postępowania zmierzającego do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, ale obejmuje również postępowanie zmierzające do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. W przypadku uruchomienia trybów nadzwyczajnych zmierzających do wzruszenia decyzji organu architektoniczno-budowlanego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie za stronę postępowania może zostać uznany wyłącznie inwestor, co wyklucza możliwość ochrony interesu prawnego przez osoby trzecie (por. P. Daniel, op. cit.). Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Jeżeli więc prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykazania w danym postępowaniu jego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza to o jego przymiocie jako strony tego postępowania (por. uchwałę NSA z 26.11.2001 r., OPK 19/01, ONSA 2002/2, poz. 68). W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie takim właśnie przepisem prawa materialnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest art. 59 ust. 7 Pr. bud. Również w postępowaniach nadzwyczajnych normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 59 ust. 7 Pr. bud. Mogą jednak w oznaczonym stanie faktycznym wystąpić takie przypadki, w których w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku postępowania nadzwyczajnego wówczas, jeżeli zmierza ono do wzruszenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej w trybie postępowania legalizacyjnego. Jak wyjaśniono w wyroku NSA z 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1077/07, przyjęcie, że art. 59 ust. 7 Pr. bud. wyklucza wznowienie postępowania na wniosek innego podmiotu niż inwestor, w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w sytuacji gdy inwestor realizował pozwolenie na budowę z istotnymi odstępstwami, a wnioskodawca brał udział w postępowaniach przed organami nadzoru budowlanego zakończonych decyzją wydaną na podstawie art. 59 Pr. bud., nie odpowiada prawu.
W tej sprawie istotą problemu jest wykładnia art. 59 ust. 7 Pr. bud. w powiązaniu z art. 155 k.p.a. (przy trybie postępowania przyjętym przez organy), względnie art. 162 § 2 k.p.a., uwzględniając tryb wskazywany przez stronę skarżącą. Wyjść należy od tego, że postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. jest również postępowaniem nadzwyczajnym. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie weryfikacyjne prowadzone na podstawie art. 155 jest postępowaniem w takiej samej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnym, co sprawa rozstrzygnięta weryfikowaną decyzją. Dopóki mamy do czynienia z takimi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o takiej samej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Instytucja z art. 155 k.p.a. jest zatem co do zasady skierowana tylko do tych stron postępowania, które brały już udział w postępowaniu zwieńczonym decyzją ostateczną. Ponieważ przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 155 k.p.a., jest decyzja ostateczna, dlatego stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto chciałby aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został już ustalony w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym i jedynie do nich odnoszą się skutki, o których mowa w art. 155 k.p.a. Zmiana podmiotowa stron w tym postępowaniu wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 k.p.a. i tym samym jest niedopuszczalna (por. wyr. NSA z dnia 26 listopada 2010 r., I OSK 1544/10). Ze względu na wymóg tożsamości spraw, zakres podmiotowy postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. powinien być ustalany na podstawie norm prawa materialnego, w oparciu o które wydano w trybie zwykłym decyzję pierwotną (T. Judecki, Strona postępowania administracyjnego w sprawie zmiany, w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzji z zakresu gospodarki odpadami, NZS 2012/5/76). Zakres podmiotowy postępowania, o którym mowa w art. 155 k.p.a., wyznacza co do zasady treść przepisów materialnoprawnych obowiązujących w dacie wydawania kwestionowanej w tym trybie decyzji, a w przypadku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego art. 59 ust. 7 Pr. bud. Uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w trybie art. 155 k.p.a. nie może żądać osoba, która nie brała udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, jeżeli nie zachodzą dodatkowe przesłanki uzasadniające rozszerzenie katalogu stron ustalonego w art. 59 ust. 7 Pr. bud.
W rozpoznawanej sprawie zauważyć należy, że choć we wniosku o uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wnioskodawcy powoływali się na podstawę prawną z art. 162 § 2 k.p.a., organy orzekające w sprawie rozpatrywały wniosek w trybie z art. 155 k.p.a. Okoliczność ta nie ma jednak rozstrzygającego znaczenia w tej sprawie, jako że również w odniesieniu do katalogu stron postępowania z art. 162 § 2 k.p.a. aktualne są rozważania, że użyty w art. 59 ust. 7 Pr. bud. zwrot "sprawa pozwolenia na użytkowanie" obejmuje również sprawę uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, prowadzoną w ramach postępowania na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. Art. 59 ust. 7 Pr. bud. ma zatem zastosowanie nie tylko w postępowaniu zwykłym w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie, ale także postępowaniu, o którym mowa w art. 162 § 2 k.p.a., jeżeli postępowanie to dotyczy pozwolenia na użytkowanie.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.