II OSK 1295/22

II OSK 1295/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Marta Laskowska - Pietrzak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1785/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-15
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 5 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 66 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 4 pkt 1-2, pkt 4, pkt 12-13, art. 19, art. 20 pkt 4, art. 20f pkt 2, art. 28a ust. 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1566
art. 212 ust 1 pkt 1), art. 216 ust. 5, art. 226 ust. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1) lit. a i c, art. 153, art. 182 § 2 i 3, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1785/21 w sprawie ze skargi Z. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2021 r. znak: DON.7100.123.2021.WEJ w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1785/21 oddalił skargę Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach (dalej jako "Skarżący" lub "Zarząd") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2021 r. znak: DON.7100.123.2021.WEJ w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu tj. mostu, w km 1+521 drogi wojewódzkiej nr [...] ([...]) w B., nad rzeką P., na którym znajduje się torowisko tramwajowe, mogących stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia i środowiska. Zakres koniecznych robót budowlanych został wskazany w treści decyzji.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego i stwierdzeniu nieprawidłowości tego stanu w postaci: uszkodzonych ciosów podłożyskowych (ubytki betonu, zarysowania), uszkodzonych łożysk - korozja wżerowa, widocznych zacieków na żelbetowych elementach przyczółków, świadczących o uszkodzonej i nieszczelnej izolacji, ubytków betonu i odsłoniętych i skorodowanych zbrojeń płyty pomostu, stojącej wody i wychlapów na torowisku znajdującym się na obiekcie, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej P.b.), decyzją z 4 maja 2021 r. nr 35/21, nakazał Zarządowi usunięcie powyższych nieprawidłowości w stanie technicznym ww. mostu, mogących stwarzać zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia i środowiska poprzez:
• uzupełnienie ubytków podpory poprzez obetonowanie i naprawę powierzchniową,
• oczyszczenie i wykonanie zabezpieczenia antykorozyjnego łożysk stalowych wraz z ich przesmarowaniem,
• uzupełnienie ubytków poprzecznicy poprzez obetonowanie i naprawę powierzchniową, w terminie do dnia 23 grudnia 2021 r.
Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności oraz wskazano, że ma ona charakter częściowy, tj. nie rozstrzyga całości sprawy będącej przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego.
Postanowieniem z 15 maja 2020 r., nr 67/20 Śląski WINB nakazał Zarządowi dostarczenie w terminie 3 miesięcy ekspertyzy stanu technicznego mostu zawierającej określenie stanu technicznego i bezpieczeństwa ww. wiaduktu w zakresie zgodnym z wymaganiami art. 5 ust. 2 P.b., w tym określenie aktualnej nośności obiektu, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w ww. zakresie, wskazanie zakresu robót budowlanych wraz z terminem ich realizacji, niezbędnych do wykonania, w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu do właściwego stanu technicznego i bezpieczeństwa.
Rozpatrując zażalenie Zarządu na powyższe postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 5 listopada 2020 r. znak DON.7101.236.2020.RKR utrzymał je w mocy. Zobowiązany przedłożył żądane przez organ opracowanie techniczne. We wnioskach określono m.in. że obiekt znajduje się w niedostatecznym stanie technicznym a konstrukcja nośna w stanie istniejącym spełnia wymagania obciążeniem taborem tramwajowym wg PN85/5-10030.
Organ I instancji stwierdził, że stan obiektu może zagrażać życiu i zdrowiu ludzi oraz mieniu z uwagi m.in. na możliwą utratę oparcia pojedynczego dźwigara głównego ustroju nośnego, wywołującą w następstwie niedopuszczalne deformacje toru tramwajowego a zatem w sprawie zachodzi podstawa do zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 P.b.
Odnosząc się do kwestii podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku zauważył, że ze względu na to, że przedmiotem niniejszego postępowania jest stan techniczny mostu drogowego, po którym przebiega droga wojewódzka oraz torowisko tramwajowe, zastosowanie znajdą przepisy szczególne tj. ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm. - dalej jako u.d.p.). Przywołano definicję drogi (art. 4 pkt 2 u.d.p.), torowiska tramwajowego (art. 4 pkt 4 u.d.p.) oraz pasa drogowego (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Organ stwierdził, że torowisko tramwajowe stanowi część drogi (ulica to bowiem część drogi, a obejmuje ona torowisko tramwajowe), które może być zlokalizowane także w drogowym obiekcie inżynieryjnym (moście, wiadukcie).
Podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie wiaduktu jest zarządca drogi, w ciągu której wiadukt jest położony. Skoro bowiem droga to budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową, a elementem tej budowli są drogowe obiekty inżynierskie, to jej częścią jest także most, będący takim właśnie obiektem. Wynikiem tego rozumowania musi być przyjęcie, że most z częścią tramwajową nie jest odrębnym od drogi obiektem, ale jej częścią.
Do zarządcy drogi zgodnie z art. 20 u.d.p. należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2 u.d.p.
Przedmiotowa droga zaliczana jest do dróg wojewódzkich, zatem zgodnie z art. 19 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi - w rozpoznawanym przypadku jest nim zarząd województwa.
Zarządcą przedmiotowej drogi wojewódzkiej zgodnie z § 2 pkt 1 załącznika do uchwały nr V/52/10/2018 Sejmiku Województwa Śląskiego z 21 maja 2018 r. jest Zarząd Dróg Wojewódzkich w Katowicach.
Leżący w ciągu drogi wiadukt powinien być utrzymywany w należytym stanie technicznym przez zarządcę drogi.
Zdaniem organu art. 28a u.d.p. wskazujący na właściwość w sprawach torowiska tramwajowego podmiotu zarządzającego torowiskiem tramwajowym nie ma zastosowania w niniejszej sprawie bowiem torowisko tramwajowe stanowi cześć drogi, która może być zlokalizowana także w drogowym obiekcie inżynieryjnym. Torowisko tramwajowe nie stanowi zatem elementu konstrukcji nośnej obiektu inżynierskiego, bowiem jest jedynie jego elementem wyposażenia.
Obowiązki zarządcy torowiska tramwajowego zostały jasno wskazane w art. 28a u.d.p. i zostały ograniczone wyłącznie do torowiska tramwajowego przy czym zarządca torowiska musi przy podejmowaniu tego rodzaju czynności uzgadniać z zarządcą drogi.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Zarządu decyzją z 28 czerwca 2021 r. znak DON.7100.123.2021.WEJ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy wykazał, że droga wojewódzka nr [...], której odcinkiem jest Al. [...] w m. B. (od ul. [...] do granicy z m.n.p.p. D.), gdzie w km 1+521 zlokalizowany jest wiadukt drogowy z torowiskiem tramwajowym podlega zarządowi Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach zgodnie z § 2 pkt 1 załącznika do uchwały nr V/52/10/2018 Sejmiku Województwa Śląskiego z 21 maja 2018 r.
Most, na którym znajduje się torowisko tramwajowe, zlokalizowany w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] Al. [...] w B. jest budowlą – obiektem liniowym - droga (ulica ) wraz z torowiskiem tramwajowym.
Organ za nie istotne uznał to, że most, w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], przenoszący jezdnię lewą, torowisko tramwajowe i jezdnię prawą Alei [...] w B., nad rzeką P., jest podłużnie zdylatowany (na moście pomosty pod jezdniami i torowiskiem stanowią oddzielne ustroje nośne).
Organ odwoławczy zauważył, że przedmiotem postępowania jest element drogi wojewódzkiej nr [...] - obiekt inżynierski, tj. część mostu, na którym zlokalizowane jest torowisko tramwajowe. Podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie obiektu inżynierskiego, zlokalizowanego w ciągu drogi (zlokalizowanej w pasie drogowym) jest zaś zarządca drogi.
Wobec tego, że most jest zlokalizowany w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], podmiotem odpowiedzialnym za jego utrzymanie, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p., jest zarząd województwa, a w konsekwencji powołanej uchwały Zarząd Dróg Wojewódzkich w Katowicach.
Organ nie dopatrzył się możliwości zastosowania w sprawie art. 216 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.) wskazującego na odrębną własność urządzenia wodnego zlokalizowanego na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi od tych gruntów. Organ uznał, że most zlokalizowany na gruntach pokrytych wodami śródlądowymi nie jest urządzeniem wodnym z art. 16 pkt 65 ww. ustawy. Wobec czego obowiązek usunięcia nieprawidłowości nie może spoczywać na Wodach Polskich. Nie są one ani właścicielem ani zarządcą przedmiotowego mostu.
W kwestii ponoszenia kosztów usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym mostu zauważył, że wybór dokonany w trybie administracyjnym w świetle art. 61 i 66 P.b. nie przesądza, kogo faktycznie będą obciążały koszty wykonania nałożonego decyzją obowiązku. Organy administracyjne nie są właściwe do dokonywania wzajemnych rozliczeń pomiędzy właścicielem obiektu budowlanego, a jego użytkownikiem czy też zarządcą i nie rozstrzygają przedmiotowych kwestii decyzjami administracyjnymi. Kwestia ewentualnych rozliczeń między podmiotami zainteresowanymi istnieniem i użytkowaniem obiektu ma bowiem charakter cywilnoprawny i pozostaje poza zakresem zainteresowania organów nadzoru budowlanego.
Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadniały wnioski ekspertyzy i wypływający z nich obowiązek pilnego nakazania usunięcia nieprawidłowości mogących zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podniósł naruszenie przepisów postępowania bowiem decyzja błędnie wskazała podmiot odpowiedzialny za utrzymanie obiektu mostowego, błędnie uznano, że obiekt mostowy nad rzeką P. w B. znajduje się w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] a nadto organy wadliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe czym naruszyły art. 7, Art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 § 1 K.p.a. Skarżący uważa, że przedmiotowy most nie pozostaje w jego zarządzie i to nie on odpowiada za utrzymanie go we właściwym stanie technicznym. Most ten nie leży w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] zatem nie jest w zarządzie skarżącego. Skarżący zarzucił brak zastosowania art. 212 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 216 ust. 5 w zw. z art. 226 ust. 3 Prawa wodnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.
Na wstępie Sąd zauważył, że nie ma sporu odnośnie do ustaleń złego stanu technicznego obiektu, sposobu usunięcia stwierdzonych uchybień ani podstawy prawnej nałożonego obowiązku – art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Sąd uznał, że oś sporu w sprawie stanowiło to, który z trzech podmiotów uczestniczących w postepowaniu (ZDW. W. czy T. S.A. powinien zostać obciążony obowiązkiem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego obiektu.
Sąd stwierdził, że wbrew zrzutom skargi organy ustaliły oraz uwzględniły przy orzekaniu to, że konstrukcja obiektu stanowi most, który jest oddylatowany od znajdujących się po jego obydwu stronach obiektów inżynieryjnych po których prowadzone są jezdnie (lewa i prawa) drogi wojewódzkiej nr [...]. Punkt sporny stanowiła ocena tego faktu dokonana przez organy, która jest rozbieżna z oceną skarżącego.
W kontekście ustalenia adresata zaskarżonej decyzji Sąd jednoznacznie odrzucił sugestię skargi, że powinny to być W. S.A., które sprawują zarząd działką nr ew. [...] (Identyfikator [...]).
Zdaniem Sądu, w sprawie w ogóle nie znajduje zastosowania powołany w skardze art. 212 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wskazujący, że prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują W. w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz wód podziemnych. Nie znajduje również zastosowania art. 216 ust. 5 Prawa wodnego zgodnie z którym urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części, znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1 (tj. gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, wodami morza terytorialnego oraz morskimi wodami wewnętrznymi), stanowią odrębny od tych gruntów przedmiot własności. Wreszcie nie znajduje jakiegokolwiek zastosowania w sprawie art. 226 ust. 3 Prawa wodnego, przewidujący obowiązek utrzymywania tworzących brzeg wody budowli lub murów niebędących urządzeniami wodnymi, który należy do ich właścicieli, a w kosztach utrzymania tych budowli lub murów właściciel wód uczestniczy proporcjonalnie do odnoszonych korzyści.
Sąd podkreślił, że sugestia skarżącego zmierza w istocie do nieuzasadnionego wykazania, że fakt zlokalizowania mostu w km 1+521 drogi wojewódzkiej nr [...] w B. nad rzeką P. i jednocześnie na działce na której znajdują się śródlądowe wody płynące, powoduje że konstrukcja ta jest wykorzystywana przez właściciela wód i że z tego faktu odnosi on korzyść. Sąd uznał to za oczywiście bezzasadne twierdzenie, całkowicie oderwane od okoliczności sprawy. Fakt, że most przechodzi przez rzekę Przemszę, a jego podpory na których jest wsparty umiejscowione są na działce nr ew. [...] nie oznacza jeszcze, że W. są jego właścicielem czy zarządcą, a także że odnoszą jakąkolwiek korzyść, o której mowa w art. 226 ust. 3 Prawa wodnego. Oprócz tego, że kwestia ta jest a limine błędnie rozumiana przez skarżącego, gdyż podpory i sam most w ogóle nie służą gospodarce wodnej. Ponadto byłaby to wyłącznie kwestia rozliczeń finansowych rozstrzyganych, o ile zaistnieje do tego odpowiednia podstawa faktyczna, na drodze postępowania cywilnego.
Sąd podkreślił, że W. nie są ani właścicielem ani zarządcą mostu stanowiącego drogowy obiekt inżynieryjny. Tym samym uznał zarzut nr 1 lit. g skargi za chybiony.
W ocenie Sądu, skarżący słusznie został zobowiązany do wykonania wskazanych w decyzji Śląskiego WINB robót budowlanych.
Sąd przedstawił ustawowe definicje drogi (art 4 pkt 2 u.d.p.), drogowego obiektu inżynieryjnego (art. 4 pkt 12 u.d.p.), obiektu mostowego (art. 4 pkt 13 u.d.p.), pasa drogowego (art. 4 pkt 1 u.d.p.), torowiska tramwajowego (art. 4 pkt 4 u.d.p.).
Sąd zauważył, że zgodnie z art. 28a ust. 1 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona torowiska tramwajowego umieszczonego w pasie drogowym należy do podmiotu zarządzającego torowiskiem tramwajowym, przy czym wymaga to każdorazowo uzgodnienia z zarządcą drogi (art. 28a ust. 2 u.d.p.).
W ocenie Sądu, pomimo podkreślanej przez skarżącego dylatacji mostu na którym znajdują się tory tramwajowe od dwóch otaczających go obiektów drogowych, po których poprowdzone są jezdnie, tworzą one w dalszym ciągu jedną, funkcjonalną całość, co widać jeżeli porówna się dalszy przebieg drogi. Skoro bowiem częścią drogi jest m.in. most stanowiący obiekt inżynierski - budowlę wraz z torami tramwajowymi, to nie jest on odrębnym od tej drogi obiektem, niejako samodzielnie funkcjonującym w obrocie.
Stosownie zatem do art. 20 pkt 4 u.d.p. do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2 u.d.p. Droga publiczna jaką jest Aleja [...] zaliczana jest do dróg wojewódzkich i obejmuje sporny obiekt. Zgodnie zatem z art. 19 u.d.p. to zarządca tej drogi, którym jest zarząd województwa, a z jego upoważnienia Zarząd Dróg Wojewódzkich, winien wykonać roboty budowlane nałożone decyzją Śląskiego WINB.
Żadnego znaczenia nie ma fakt istniejącej dylatacji mostu z torami tramwajowymi od obiektów leżących po jego lewej i prawej stronie, po których poprowdzone są z kolei jezdnie drogi wojewódzkiej nr [...]. Okoliczność ta jest wyłącznie cechą techniczną tej konstrukcji i nie może być traktowana jako tworząca - w zamierzeniu skarżącego - odrębny byt, zarządzany przez inny podmiot. W konsekwencji Sąd uznał za chybione pozostałe zarzuty skargi.
Zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło do błędnego ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie obiektu mostowego. Sąd podzielił stanowisko organów, że skarżący może skorzystać z możliwości finansowego rozliczenia wykonanych robót budowlanych z podmiotem korzystającym z mostu jakim są T. S.A.
W sprawie nie naruszono również art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 § 1 K.p.a. Już sam ogląd mapy i zdjęć wykonanych w sprawie wskazuje, że obiekt jest ściśle funkcjonalnie powiązany z drogą wojewódzką nr [...]. Organy prawidłowo wyjaśniły więc stan sprawy, przeprowadzając przede wszystkim kontrolę na miejscu i gromadząc niezbędny do załatwienia sprawy materiał dowody, w tym dokumenty wskazujące na zarządcę drogi. Nie ma przy tym znaczenia dla rozstrzygnięcia dowód w postaci przesłuchania świadka, na okoliczność tego kto w przeszłości dokonywał "inwestycji" w sporny obiekt budowlany. Kwestia ta nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu, chybione było również powoływanie się w tej sprawie na naruszenie art. 81 c P.b., który nie ma w niej zastosowania. Przepis ten był stosowany na wcześniejszym etapie sprawy (w postanowieniach zobowiązujących do przedłożenia ekspertyzy technicznej) i został oceniony przez tutejszy Sąd w wyroku z 9 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 84/21.
Chybione były również zarzuty wskazujące na naruszenie art. 5 ust. 2 P.b., art. 61 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 81c P.b. oraz art. 4 pkt 12 i 13, art. 19, art. 20 i art. 20f pkt 2 oraz art. 28a u.d.p.
Odnosząc się do stanowiska Skarżącego, że niewłaściwie organy uznały, że obiekt mostowy pozostaje w jego zarządzie Sąd stwierdził, że skarżący może nie uznawać się za podmiot odpowiedzialny za powyższy obiekt, jednakże z przepisów prawa przywołanych powyżej oraz z okoliczności sprawy wynika, że sporny obiekt przynależy do drogi wojewódzkiej i w związku z tym pozostaje w zarządzie skarżącego.
Zarząd Dróg Wojewódzkich w Katowicach wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego wskazano na naruszenie:
1. art. 4 pkt 1) w zw. z art. 4 pkt 2) w zw. z art. 4 pkt 4) w zw. z art. 4 pkt 12) w zw. z art. 19 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 z póżn. zm.) dalej zwana UODP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, i uznanie tak jak organ II instancji, że obiekt mostowy, na którym znajduje się torowisko tramwajowe w B. ([...]) pozostaje w zarządzie skarżącego i to na nim spoczywa odpowiedzialność za prawidłowe utrzymanie obiektu jako należącego do drogi;
2. art. 19 w zw. z art. 20 w zw. z art. 20f pkt 2 w zw. z art. 28a UODP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie za organem II instancji, iż obiekt mostowy, na którym znajduje się torowisko tramwajowe w B. ([...]) pozostaje w zarządzie skarżącego i to na nim spoczywa odpowiedzialność za prawidłowe utrzymanie obiektu jako należącego do drogi;
3. art. 5 ust. 2, art., 61 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowalne (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) dalej zwana PB, poprzez jego błędną interpretację i błędne uznanie, iż organ II instancji prawidłowo zastosował art. 81c ust 2 PB, i prawidłowo uznał, że obiekt mostowy na którym znajduje się torowisko tramwajowe w B. ([...]) pozostaje w zarządzie skarżącego i to na nim spoczywa odpowiedzialność za prawidłowe utrzymanie obiektu mostowego;
4. art. 212 ust 1 pkt 1) w zw. z art. 216 ust. 5 w zw. z art. 226 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm.) Prawo wodne, poprzez ich błędną interpretację i uznanie, iż organ II instancji prawidłowo uznał, że obiekt mostowy jak w treści postanowienia pozostaje w zarządzie skarżącego i to skarżący jest zobowiązany do jego prawidłowego utrzymania;
Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. względnie art. 146 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wskazano na naruszenie przez organ II instancji następujących przepisów:
1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) K.p.a. poprzez błędne ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie obiektu mostowego na którym znajduje się torowisko tramwajowe w B. ([...]);
2. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, oraz art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ II instancji z urzędu niezbędnych działań celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, w tym nie wyjaśnienie istotnych kwestii jakie zadania należą do konkretnych podmiotów i do czego są zobowiązane;
3. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, braku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka, który miał wiedzę w zakresie realizacji prac na przedmiotowym obiekcie mostowym przez T. SA. a to M. H.;
4. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak podjęcia z urzędu działań celem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz sporządzenie uzasadnienia orzeczenia niezgodnie z wymogami z art. 107 § 3 K.p.a.;
5. art. 7, art. 8 i art. 107 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na błędne przyjęcie zakresu odpowiedzialności za torowisko tramwajowe i zawarcie w treści decyzji zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz uniemożliwiło dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego w trakcie postępowania nie zweryfikowano kwestii prawidłowego oznaczenia właściciela obiektu mostowego poprzez uwzględnienie wypisów z ksiąg wieczystych, a także błędnego uznania, że skarżący jest odpowiedzialny za utrzymanie obiektu budowlanego na którym znajduje się torowisko tramwajowe;
6. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Na wstępie należy zauważyć, że NSA rozstrzygając w niniejszej sprawie jest na zasadzie art. 153 P.p.s.a. związany poprzednim wyrokiem odnoszącym się do tego samego mostu. Przedmiotowy most był już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 2434/21 gdzie w wyroku z 25 stycznia 2023 r. oddalono skargę kasacyjną Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 listopada 2020 r. nr DON.7101.236.2020.RKR w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów. Wówczas tak jak w niniejszej sprawie kwestię sporną stanowiło to kto powinien być adresatem wskazanego w postanowieniu obowiązku dostarczenia dokumentów. Skoro wówczas na mocy art. 81c ust. 1 w zw. z art. 81 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązek sporządzenia dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia prac naprawczych mostu został nałożony na zarządzającego mostem, to również obowiązek wykonania potwierdzonych tamtą dokumentacją koniecznych napraw w celu usunięcia stwierdzonych nią nieprawidłowości powinien wykonać podmiot zarządzający drogą wojewódzką, która na tym odcinku jest mostem stosownie do art. 20 pkt 4 u.d.p.
Zasadnicza argumentacja z tamtej sprawy, zdaniem NSA rozpoznającego niniejszą sprawę, będzie miała zastosowanie również przy rozpoznawaniu obecnej sprawy. Dodatkowo wskazać należy, że większość sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów pokrywa się z tymi, które oceniał NSA wydając wyrok w sprawie II OSK 2434/21.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Katowicach nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia tych przepisów postępowania, których stosowanie warunkuje prawidłowość ustaleń faktycznych, w pierwszej kolejności rozpoznane muszą być zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania. Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny przepisów prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko jego ocena prawna. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów.
Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy administracji była kwestia usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym obiektu mostowego. W oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dowody stwierdzić należy, że organy administracji prawidłowo ustaliły, że stan techniczny obiektu mostowego jest zły i należy usunąć stwierdzone nieprawidłowości poprzez wykonanie wskazanych w decyzji prac budowlanych bowiem ich niewykonanie może zagrażać życiu lub zdrowi ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Zatem nie ma wątpliwości, ze nałożenie stwierdzonego zaskarżoną decyzją obowiązku na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane było prawidłowe i uzasadnione okolicznościami.
Analizując postawione w skardze kasacyjnej zarzuty stwierdzić należy, że zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie kto jest podmiotem odpowiedzialnym za usunięcie stwierdzonych w sprawie nieprawidłowości w stanie technicznym mostu drogowego, na którym znajduje się torowisko tramwajowe, zlokalizowanego w km 1+521 drogi wojewódzkiej nr [...] (Aleja [...] ) w B., nad rzeką P..
W kontekście powyższego za pozbawiony podstaw uznać należy podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut, że organy administracji nienależycie wyjaśniły na jaki podmiot powinien zostać nałożony obowiązek usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu mostowego zlokalizowanego w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] w B..
Stosownie do art. 20 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm. dalej u.d.p.) do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2 u.d.p.
W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że obiekt mostowy znajduje się w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji, że w świetle treści art. 4 pkt 2 u.d.pl obiekt mostowy jako obiekt inżynieryjny jest częścią drogi. Zarządcą drogi wojewódzkiej zgodnie z art. 19 u.d.p. w zw. z § 2 pkt 1 załącznika do uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 21 maja 2018 r., nr V/52/10/2018, jest Zarząd Dróg Wojewódzkich w Katowicach. Tym samym organy nadzoru budowlanego miały podstawy do nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym mostu na Zarząd Dróg Wojewódzkich w Katowicach. Okoliczność, że Zarząd Dróg Wojewódzkich nie posiada dokumentacji, z której wynikałoby przekazanie mu w zarząd obiektu mostowego nie świadczy o tym, że organy administracji błędnie ustaliły podmiot, na którym spoczywa powyższy obowiązek. O tym, kto jest zarządcą drogi wojewódzkiej a w konsekwencji także będącego jej częścią obiektu mostowego przesądzają przepisy powszechnie obowiązującego prawa (art. 19, art. 20 pkt 4 ustawy Prawo drogowe). Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że okoliczność dylatacji torowiska tramwajowego od 2 otacząjących go obiektów drogowych, na których prowadzone są jezdnie, nie zmienia faktu, że taki układ konstrukcji tworzy w dalszym ciągu jedną, funkcjonalną całość, co potwierdza dalszy przebieg tej drogi. Torowisko tramwajowe stanowi zatem część drogi wojewódzkiej przebiegającej obiektem inżynierskim (mostem nad rzeką P.). Nie stanowi odrębnego od tej drogi obiektu. Nie jest samodzielnym obiektem budowlanym odrębnym od całego układu drogowego na tym odcinku Al. [...] w B..
Decyzje organów obydwu instancji zostały należycie uzasadnione. Decyzja wydana przez organ I instancji jest zgodna z prawem, a w konsekwencji utrzymanie jej w mocy przez organ odwoławczy także nie stanowiło naruszenia prawa.
Zdaniem NSA, ustalony w sprawie stan faktyczny spełniał wymogi stawiane przez art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz został przedstawiony w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Przeprowadzenie dowodu w postaci przesłuchania świadka M. H. z uwagi na jego wiedzę odnośnie do prac wykonywanych na przedmiotowym moście przez T. S.A. nie miało znaczenia dla rozpatrzenia sprawy bowiem okoliczność wykonywania szeregu prac na moście przez T. S.A. nie zmienia faktu, że znajdujące się na moście torowisko jest obiektem inżynierskim wchodzącym w skład drogi wojewódzkiej nr [...] a nad nią zarząd sprawuje skarżący. Zeznania te mogłyby mieć znaczenie gdyby organy oceniały np. prawidłowość rozliczeń wydatków poniesionych w związku z wykonanymi pracami budowlanymi pomiędzy Zarządem a Tramwajami ale aspekt ten nie był przedmiotem oceny przez organy nadzoru budowlanego przy nakładaniu obowiązku usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego mostu.
Jak słusznie zauważył organ I instancji organy administracyjne nie są właściwe do dokonywania wzajemnych rozliczeń pomiędzy właścicielem obiektu budowlanego, a jego użytkownikiem czy też zarządcą i nie rozstrzygają przedmiotowych kwestii decyzjami administracyjnymi. Kwestia ewentualnych rozliczeń między podmiotami zainteresowanymi istnieniem i użytkowaniem obiektu ma bowiem charakter cywilnoprawny i pozostaje poza zakresem zainteresowania organów nadzoru budowlanego.
Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do wadliwości przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego i wynikających z niego ustaleń należało uznać za niezasadne. Decyzje organów wbrew temu co stara się wykazać skarżący kasacyjnie nie zasługiwały na uchylenie. Prawidłowo stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji bowiem nie dostrzegając w postępowaniu organu I instancji naruszeń przepisów postępowania ani naruszeń prawa materialnego.
Za niezasadne uznać należy również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów. Wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie argumentów, które zostały już wskazane przez Sąd I instancji, jest niecelowe.
Ponownie stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie stwierdził, że obiekt mostowy znajduje się w zarządzie skarżącego kasacyjnie i w konsekwencji zasadnie uznał, że organy nadzoru budowlanego zasadnie nałożyły na skarżący kasacyjnie Zarząd Dróg Wojewódzkich w Katowicach nakaz usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym mostu.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.