II OSK 1294/18

II OSK 1294/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-04-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Sawuła
Sławomir Pauter
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bd 1574/16 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2017-10-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 290
art. 35 ust. 1, ust. 3 i ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia WSA (del.) Sławomir Pauter, , po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1574/16 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. zasądza od K. K. na rzecz K. K. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 10 października 2017 r. w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] października 2016 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2016 r.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Starosta W., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej "p.b.") zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę E. i K. K. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, po uprzedniej rozbiórce budynku gospodarczego, na działkach nr ew. [...] i [...] we wsi W., obręb L., gm. W.
W odwołaniu od powyższej decyzji K. K. zwrócił uwagę na niespójność przedłożonego projektu budowlanego, w którym wskazuje się, że w budynku inwestor będzie prowadził nieuciążliwą działalność rzemieślniczą usługowo-handlową, podając jednocześnie, że będzie ona polegała na nadaniu faktury i formatu elementom kamiennym, a zatem będzie to działalność produkcyjna zakładu kamieniarskiego.
Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] października 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję K. K. podniósł, że postępowanie w przedmiotowej sprawie trwa od 2010 r. Wskazał, że inwestor nie uzyskując pozwolenia na prowadzenie działalności produkcyjnej odstąpił od zamiaru budowy budynku warsztatowego i wystąpił z nowym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługową. Skarżący powtórzył przy tym zarzut z odwołania, dotyczący nie spełniania przez projekt budowlany wymogu określonego w art. 35 ust. 1 pkt 4 p.b. W jego ocenie działalność ta będzie powodowała uciążliwości w postaci zapylenia kurzem, zadymienia spalinami i hałasu, a tak powstające uciążliwości są niedopuszczalne nie tylko z racji zapisu § 23 obowiązującego dla terenu przedmiotowej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W., ale również z uwagi na to, że działalność usługowa może być jedynie uzupełnieniem podstawowej funkcji terenu, polegającej na budownictwie mieszkaniowym jednorodzinnym. Dodatkowo zwrócił uwagę, że na etapie postępowania odwoławczego nie zawiadomiono go o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego, naruszając w ten sposób art. 10 § 1 i 2 k.p.a. Skarżący powołując się na naruszenie art. 7, 8, 10 § 3, 11, 77 §1 i 2, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że przedmiotowy wniosek o pozwolenie na budowę dotyczył budowy budynku warsztatowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W tym też przedmiocie toczyło się postępowanie administracyjne, w toku którego organy obu instancji wielokrotnie wydawały decyzje. W sprawie zapadł również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 715/14, uchylający decyzje organów obu instancji o pozwoleniu na budowę budynku warsztatu z infrastrukturą. Po wydaniu tego wyroku, w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. inwestorzy oświadczyli, że rezygnują z budowy budynku warsztatowego na rzecz budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową. Organy obu instancji oświadczenie to uznały za korektę wniosku o pozwolenie na budowę, a Wojewoda stwierdził, że taka zmiana wniosku w toku postępowania jest dopuszczalna. Sąd zgodził się z Wojewodą, że inwestorzy mieli prawo do wprowadzenia zmian we wniosku inicjującym postępowanie i w przedłożonym projekcie budowlanym. W ocenie Sądu jednak pisma skarżących z dnia [...] lutego 2016 r. nie można traktować jedynie jako modyfikacji żądania. Wynika bowiem z niego jednoznacznie, że intencją inwestorów było złożenie nowego wniosku o pozwolenie na budowę na inny obiekt budowlany (o innej funkcji), w miejsce poprzedniego wniosku. Pierwotny wniosek inwestorów dotyczył budynku warsztatu, a wniosek z [...] lutego 2016 r., uznany przez organ za uzupełnienie wniosku wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie, dotyczył budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową. Mimo, że parametry planowanego obiektu nie uległy istotnej zmianie, w sposób zasadniczy zmienił się charakter tego obiektu - jego funkcja. W opinii Sądu, nie zachodzi tożsamość przedmiotowa między sprawą dotyczącą budowy obu obiektów, z uwagi na odmienne ich funkcje (poprzednio inwestorzy deklarowali, że obiekt będzie pełnił funkcję usługową, zaś w świetle wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. podstawową funkcją budynku byłaby funkcja mieszkalna), co prowadzi do braku tożsamości podstawy prawnej w sprawach z obu wniosków. Sąd wyjaśnił, że organ administracji dysponując materiałem dowodowym wskazującym na to, że inwestor planuje budowę budynku o funkcji niezgodnej z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (funkcja produkcyjna) lub dopuszczalnej jedynie jako funkcja uzupełniającą (funkcja usługowa), nie może wzywać strony do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym i tym samym we wniosku o pozwoleniu na budowę, przez zmianę funkcji planowanego obiektu na zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, "dopasowując" w ten sposób wniosek inwestora do wymogów miejscowego planu. W przypadku jednoznacznego ustalenia braku zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu określającymi dopuszczalne przeznaczenie terenu, organ winien na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie skarżący na skutek wezwania organu, w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. oświadczyli jednoznacznie, że rezygnują z budowy budynku warsztatowego, którego dotyczył wniosek inicjujący niniejsze postępowanie i wnioskują o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową. Dysponując takim oświadczeniem organ administracji winien rozważyć czy postępowanie w sprawie budowy budynku warsztatowego nie stało się bezprzedmiotowe i w związku z tym nie zachodzą przesłanki określone w art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) uzasadniające umorzenie postępowania.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł K. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 35 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 p.b., polegającą na mylnym uznaniu, iż w świetle treści tego przepisu należy przyjąć, że nie jest możliwa zmiana we wniosku inicjującym postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę z budowy budynku warsztatowego na rzecz budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową, przy spełnieniu wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 przedmiotowej ustawy, a także, że zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługową nie jest możliwe jednoczesne udzielenie zgody na rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na tej samej działce;
II. w trybie art. 174 pkt. 2 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77, art. 88 i art. 105 § 1 k.p.a. w zakresie naruszenia przepisów postępowania z uwagi na dokonanie przez Sąd niewłaściwej kontroli zgodności działania organów administracji, przez uznanie, że organ dysponując materiałem dowodowym wskazującym na zmianę funkcji planowanego obiektu na zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "dopasował" w ten sposób wniosek inwestora do wymogów miejscowego planu, a w konsekwencji powinno dojść do umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku warsztatowego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł K. K., odnosząc się do poszczególnych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Istota obu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do kwestionowania przez skarżącego kasacyjnie stanowiska Sądu I instancji, że z uwagi na odmienną funkcję nie była możliwa zmiana wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę z warsztatu na budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią usługową.
Powyższe stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe.
Podmiot inicjujący postępowanie może modyfikować złożony wniosek do czasu jego rozpatrzenia przez organ. Uchylenie przez Sąd decyzji organów obu instancji sprawia, że złożony wniosek nie został jeszcze rozpatrzony, a zatem może być modyfikowany. Możliwość modyfikacji żądania przez podmiot inicjujący postępowanie, do czasu wydania w sprawie decyzji ostatecznej, nie jest zresztą w zaskarżonym wyroku kwestionowana. Zmiana wniosku może polegać również na zmianie funkcji budynku, o wybudowanie którego wnioskodawca się ubiega. Byłoby zbędnym formalizmem zmuszać wnioskodawcę do cofnięcia wniosku dotychczas nierozpoznanego i składania nowego. Skoro uprzednio złożony wniosek nie został rozpatrzony, lecz został przez wnioskodawcę zmodyfikowany, to postępowanie wszczęte tym wnioskiem nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż wniosek – chociaż zmieniony – oczekuje na rozpatrzenie przez organ. W takiej sytuacji nie ma potrzeby umarzania dotychczasowego postępowania. Zachodzi jednak konieczność rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, z uwzględnieniem aktualnego przedmiotu wniosku.
Skoro w niniejszej sprawie zmieniono przedmiot wniosku z budowy budynku warsztatowego na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową, to należało zgromadzić dowody dotyczące aktualnie wnioskowanej inwestycji, uwzględniając jej odmienność. Postępowanie jednak z uwagi na zmianę wniosku i inną funkcję objętego nim obiektu nie stało się bezprzedmiotowe. Organ nie naruszył zatem art. 6 i art. 105 § 1 k.p.a., jak to uznał Sąd Wojewódzki w motywach zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z tymi przepisami ma zatem usprawiedliwione podstawy.
Zgodzić się też należy ze skarżącym kasacyjnie, że w świetle art. 35 ust. 1, 3 i 4 p.b. jest możliwa zmiana we wniosku inicjującym postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę z budowy budynku warsztatowego na rzecz budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową. Zauważyć jednak wypada, że Sąd I instancji nie sformułował wprost zarzutu naruszenia przez organy administracyjne prawa materialnego, podając jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a.
Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji zobligowany będzie do uwzględnienia powyższych uwag oraz do należytego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, w tym do rozważenia zasadności wszystkich zarzutów podniesionych w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec spełnienia przesłanek z art. 182 § 2 p.p.s.a.