II OSK 1294/11

II OSK 1294/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-06-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Roman Hauser /przewodniczący/
Teresa Kobylecka /sprawozdawca/
Wojciech Mazur
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1271/10 - Wyrok WSA w Krakowie z 2011-02-28
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art 36a, art 50 ust 1 pkt 4, art 51 ust 7, art 59f, art 59g ust 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 7, art 77 par 1, art 80, art 107 par 1 i par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art 145 par 1 pkt 1 lit c, art 151, art 174 pkt 1 i 2, art 183 par 1 i 2, art 184, art 209-210, art 258-261
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1271/10 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1271/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi A. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania - oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Decyzją z dnia [...] września 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bochni, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie "w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w P.", po stwierdzeniu braku przedmiotu postępowania, tzn. robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z przepisami prawa. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. Starosta Bocheński udzielił A. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją gazową na działce nr [...] oraz przyłączem gazu na działce nr [...] w miejscowości P. gmina B. Zatwierdzony projekt to typowy projekt firmy [...], adaptację projektu wykonał A. S. Realizacja budynku znajduje się na etapie stanu surowego otwartego; wykonano ściany parteru, strop nad parterem, ściany zewnętrzne poddasza, więźba dachowa jest na etapie realizacji. Budynek został wytyczony w dniu 21 maja 2007r. Stwierdzono, że budowa prowadzona jest z następującymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego:
1. w kondygnacji parteru – w ścianie południowo – zachodniej pomieszczenia salonu w miejsce okna wykonano drzwi wejściowe na taras,
2. przesunięto klatkę schodową w kierunku salonu około salonu około 25 cm w taki sposób, że ściana klatki schodowej została zlicowana ze ścianą wewnętrzną oddzielającą garaż od pomieszczenia pokoju i kotłowni,
3. drzwi wejściowe do pomieszczenia pokoju (nr 1/08) zlokalizowano w ścianie wewnętrznej od strony pomieszczenia salonu (1/04),
4. obniżono poziom płatwi kalenicowej o ok. 35 cm,
5. nieznacznie obniżono poziom murłat jaskółek w połaci południowo – wschodniej i północno – wschodniej.
W dniu 13 grudnia 2007r. R. B., pełniący funkcję kierownika budowy dokonał w dzienniku budowy wpisu o następującej treści: "proszę inwestora o zabezpieczenie budowy poprzez obarierowanie otworów drzwiowych i okiennych przed dostępem osób trzecich i w związku z nieprawidłowo wykonaną więźbą dachową i ścian kolankowatych na poziomie poddasza wstrzymuję roboty budowlane do momentu poprawnego wykonania zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Proszę inwestora o przyjmowanie do poszczególnych robót wykwalifikowanych pracowników w przeciwnym razie nie będę na dalsze roboty kierownikiem (...)" (kopia dziennika budowy k.6). W dniu 18 grudnia 2007r. R. B. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bochni, że z dniem 17 grudnia 2007r. przestał pełnić funkcję kierownika budowy A. S. (pismo z dnia 18 grudnia 2007r. k.4 akt [...]).
W dniu 7 lutego 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bochni dokonał kontroli budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości P. W jej wyniku stwierdzono, że od dnia ostatniej kontroli w dniu 28 listopada 2007r. stan zaawansowania budowy nie uległ zmianie. Inwestor dokonał tylko zabezpieczenia schodów prowadzących na poddasze, otworów okiennych i drzwiowych przed dostępem osób trzecich. Natomiast w wyniku ponownego pomiaru wysokości budynku od poziomu izolacji poziomej na ścianie fundamentowej do poziomu kalenicy głównej więźby dachowej stwierdzono, że wysokość ta wynosi 7,10 m. Pismem z dnia 28 marca 2008r. udzielił A. S. szczegółowych wyjaśnień w związku z przeprowadzoną kontrolą. Wyjaśnił, że nie stwierdził, by odstępstwa wykonane na budowie miały charakter istotny, a podczas kontroli stan na budowie, poza wykonaniem prac zabezpieczających, nie uległ zmianie. Podczas kolejnej kontroli w dniu 20 sierpnia 2008r. potwierdzono ustalenia dokonane uprzednio. Stwierdzono, że budynek jest na etapie stanu surowego otwartego, wykonane są ściany parteru, strop nad parterem, zewnętrzne ściany poddasza oraz więźba dachowa – brak krokwi na jaskółkach, brak łaceń. Dziennik budowy nie zawiera wpisów dokonanych ustępstw. Nie stwierdzono odstępstw istotnych. W dniu 21 października 2008r. dokonano kolejnej kontroli, podczas której przeprowadzono pomiar wybranych elementów więźby dachowej. Stwierdzono w niej, że wszystkie odstępstwa mają charakter nieistotny oraz że kąt nachylenia więźby dachowej wynosi ok. 38º. Odnotowano również, że stan robót nie uległ zmianie od czasu ostatniej kontroli. Kontrole dokonywane były na żądanie inwestora.
Pismem z dnia 27 maja 2009r. A. S. zwrócił się Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bochni z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie prowadzonej przez niego budowy. Pismem z dnia 1 września 2009r. organ I instancji zawiadomił A. S. o wszczęciu na jego wniosek postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości P.
W uzasadnieniu prawnym, organ I instancji wskazał, że art. 28 Prawa budowlanego określa, kiedy można prowadzić roboty budowlane. W niniejszej sprawie roboty budowlane były prowadzone w oparciu o decyzję ostateczną - pozwolenie na budowę, wytyczenia geodezyjnego dokonał uprawniony geodeta, a nadzór nad robotami budowlanymi sprawował kierownik budowy, dokumentując roboty budowlane wpisami do dziennika budowy. Organ nadzoru budowlanego może prowadzić postępowanie w sprawie budowy obiektu budowlanego i wstrzymywać prowadzenie robót jedynie w przypadkach ściśle określonych w ustawie.
W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bochni art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na okoliczność, iż inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, które stało się ostateczne z dniem 7 maja 2007r., a roboty rozpoczęto w dniu 21 maja 2007r. Natomiast stosownie do art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy inwestor legitymuje się pozwoleniem na budowę obiektu – jak w niniejszej sprawie – organ mógłby wstrzymać prowadzone przez inwestora roboty budowlane, tylko wówczas gdyby prowadzone były w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.
Kontrola budowy przedmiotowego budynku wykazała, że roboty budowlane nie są prowadzone w sposób zagrażający bezpieczeństwu, a budynek jest realizowany z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i w sposób nieodbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. O uznaniu za nieistotne odstąpień od zatwierdzonego planu decydujące znaczenie ma treść art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, gdyż tylko stwierdzenie takich odstępstw, jak określone w powyższym artykule uprawniają organ nadzoru budowlanego do wstrzymania robót budowlanych. W ocenie organu brak takiego odstępstwa powoduje niemożność prowadzenia postępowania w trybie nadzoru z uwagi na brak przedmiotu, a więc robót prowadzonych w sposób niezgodny z przepisami prawa.
Stwierdzone na przedmiotowej budowie odstępstwa od zatwierdzonego projektu nie są w ocenie organu odstępstwami istotnymi: wykonanie zamiast okna drzwi wejściowych, przesunięcie ściany na klatce schodowej w budynku, zmiana usytuowania drzwi wejściowych do pokoju oraz obniżenie poziomu płatwi kalenicowej o 35 cm i nieznaczne obniżenie poziomu murłat jaskółek nie stanowi odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, które zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego wymagałyby uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a co za tym idzie obligowałyby organ nadzoru budowlanego do wstrzymania robót budowlanych. Ustawodawca nie przewiduje konieczności wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w każdym przypadku odstąpienia od zatwierdzonego projektu, nadzór budowlany może wstrzymać prowadzenie robót budowlanych wyłącznie w przypadku, gdy charakter odstępstw ma postać określoną w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego.
Organ wskazał, że A. S. jest inwestorem prowadzonej budowy, przysługują mu uprawnienia do prowadzenia robót budowlanych na podstawie wydanego pozwolenia na budowę. Jest oczywiste w ocenie organu, że jeśli inwestor chce zrealizować budynek dokładnie wg zatwierdzonego projektu, bez jakichkolwiek odstępstw nieistotnych ma prawo rozebrać więźbę dachową, która nie spełnia jego oczekiwań w zakresie wyglądu budynku i wykonać nową. W tym celu nie jest konieczne w żadnym wypadku wydanie przez organ nadzoru nakazu rozbiórki dotychczasowo wybudowanej więźby z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu. Inwestor może takie roboty prowadzić na podstawie już wydanego pozwolenia na budowę, dopóki pozostaje ono w obrocie prawnym.
Organ umorzył postępowanie stwierdziwszy, że nie ma podstaw, by prowadzić postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, bowiem brak przedmiotu postępowania – robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z przepisami prawa, co do których organ mógłby orzekać merytorycznie - na poparcie swojego stanowiska podał liczne przykłady z orzecznictwa.
Po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bochni z dnia [...] września 2009r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] września 2010r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 oraz art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił najistotniejsze elementy stanu faktycznego, obszernie opisanego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, m.in. przytoczył treść pisma inwestora z dnia 27 maja 2009r., w którym domaga się on wydania przez PINB decyzji, wskazał na jakim materiale się oparł oraz przedstawił argumenty prawne na uzasadnienie bezzasadności odwołania, które co do istoty były tożsame z argumentami organu I instancji. Ponadto dodał, że organy nadzoru budowlanego powołane są do kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a rozstrzyganie kwestii cywilno-prawnego stosunku zobowiązaniowego pomiędzy inwestorem i kierownikiem budowy nie leży w ich kompetencji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2010r. wniósł A. S. domagając się – po doprecyzowaniu stanowiska w piśmie uzupełniającym przez pełnomocnika z urzędu - jej uchylenia w całości i przekazania sprawy Małopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Krakowie do ponownego rozpoznania na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., wnosząc również o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu, które to koszty nie zostały uiszczone w całości ani w części.
Skarżący zarzucił naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez poczynienie pobieżnych, niekompletnych i niewszechstronnych ustaleń faktycznych w sprawie w zakresie odstępstw przedmiotowej inwestycji od zatwierdzonego projektu budowlanego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy; przepisu art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego ustalone w sprawie odstępstwa nie miały charakteru istotnego, a także przy przyjęciu, że mają charakter nieistotny – niewyjaśnienie, dlaczego uchybienia te nie dotyczą przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 pkt 1-7 ustawy Prawo budowlane, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skarżący przedstawił szereg odstępstw od projektu budowlanego, co wg niego obrazuje niedokładność, pobieżność i niekompletność ustalenia stanu faktycznego przez organ nadzoru budowlanego. Zwrócił również uwagę, że w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Bochni kilkakrotnie kontrolował przedmiotową inwestycję i w czasie kolejno następujących kontroli były stwierdzone coraz to nowe odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mimo, że istniały one od samego początku. Ma to potwierdzać, iż ustalenia faktyczne były pobieżne i niedokładne. Podniósł również zarzut uchybienia art. 107 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego dla przyjęcia, że odstępstwa od projektu miały charakter nieistotny i dlaczego art. 36a ust. 5 pkt 1-7 ustawy Prawo budowlane nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wg niego powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, powodując uniemożliwienie skarżącemu ustosunkowanie się w skardze do stanowiska organów administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Sąd wskazał, że z pism skarżącego i akt administracyjnych nie wynika, jaka jego zdaniem decyzja miała zostać wydana przez organ w przedmiotowej sprawie. Z okoliczności faktycznych sprawy domniemywać można, że domaga się on wydania aktu o wstrzymaniu robót budowlanych oraz wdrożenia na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego tzw. postępowania naprawczego. Skarga nie zawiera żadnego merytorycznego zarzutu. Podniesiona kwestia, że pracownicy PINB zostali zwolnieni z pracy, nie ma znaczenia na płaszczyźnie prawnej oceny zaskarżonego aktu. Uzasadnienie organu, iż odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie są istotne jest rzeczywiście lakoniczne, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, a zaskarżony akt jest zgodny z prawem, m.in. z przyczyn wskazanych w końcowej części uzasadnienia organu II instancji.
W ocenie Sądu organy trafnie uznały, że przepisy art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie, z uwagi na okoliczność, że inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, które stało się ostateczne z dniem 7 maja 2007r. Jak niewątpliwie wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, w niniejszym wypadku z pewnością nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Rozważenia wymaga natomiast, czy istnieją podstawy do wstrzymania robót budowlanych na podstawie pkt 4 w/w przepisu, w myśl którego organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bądź w przepisach. Przepis ten dotyczy zatem inwestycji, które w istotnym stopniu realizowane są niezgodnie z projektem lub przepisami. W kontekście przepisów prawa budowlanego zwrot "wykonywanych" należy wykładać, jako dotyczący prac budowlanych faktycznie wykonywanych, a nie jako dotyczący inwestycji będącej - w rozumieniu ogólnym – w fazie realizacji. Czym innym jest bowiem wykonywanie robót budowlanych, a czym innym realizowanie inwestycji, na którą składają się zresztą również czynności inne, niż roboty budowlane. Celem tych przepisów, a zadaniem organów nadzoru budowlanego jest uniemożliwienie inwestorowi realizowanie inwestycji w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bądź w przepisach. W przypadku, kiedy inwestor takich robót nie realizuje brak jest podstaw do wstrzymywania robót budowlanych.
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, doszło do wstrzymania przez kierownika budowy (i jak wynika z treści pism przy pełnej aprobacie inwestora, który chce realizować inwestycję zgodnie z projektem i przepisami) do całkowitego wstrzymania robót budowlanych, co związane było z odstępstwami, w szczególności przy wykonywaniu więźby dachowej. Tym samym brak jest podstaw do wstrzymywania – w rzeczywistości nie wykonywanych - robót budowlanych. Inna wykładnia w/w przepisu teoretycznie zobowiązywałaby organy nadzoru budowlanego do ingerencji w proces budowlany w każdej sytuacji, w której wskutek szeroko rozumianych pomyłek doszłoby do wykonania części robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od projektu i to nawet w sytuacji, jeśli odstępstwo to możnaby niezwłocznie usunąć.
Sąd podniósł, że w przedmiotowym wypadku inwestor może samodzielnie wystąpić o sporządzenie projektu budowlanego zamiennego i decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, bądź też nakazać poprawienie więźby dachowej, która jak wynika z materiału dowodowego, a w szczególności dokumentacji fotograficznej, jest dopiero we wstępnej fazie realizacji. Kończąc tę część rozważań należy wskazać, że przepisy tzw. postępowania naprawczego mają również zastosowanie w przypadkach kiedy roboty budowlane nie są faktycznie wykonywane. Dotyczy to jednakże inwestycji zakończonych, w których doszło do tzw. odstępstw. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. gdyż inwestycja jako taka jest w toku. W przedmiotowym wypadku podstawy do interwencji organów nadzoru budowlanego mogą dopiero nastąpić, a dojdzie do tego, jeśli inwestor zacznie kontynuować roboty budowlane i będzie zachodzić któraś z przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.
Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, o czym trafnie orzekły organy. Podkreślił też, że w świetle przepisów prawa budowlanego, zadaniem organów nadzoru budowlanego nie jest dostarczanie inwestorowi bezpłatnych ekspertyz, które mógłby on następnie wykorzystywać w sporach z kierownikiem budowy, czy wykonawcą. Jak natomiast wynika z treści pism skarżącego do organów nadzoru budowlanego, czy do sądu powszechnego, które znajdują się w aktach sprawy (akta adm. org. I instancji: np. I/1, II/3, II/1, III/1 ), właśnie tak – aczkolwiek błędnie – rolę tych organów postrzega skarżący.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2011r. wniósł A. S., który na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił wyrokowi
a) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie tylko do robót budowlanych faktycznie wykonywanych, a nie robót już wykonanych w niezakończonym procesie realizacji inwestycji,
a w wypadku nieuwzględnienia tegoż zarzutu zarzucił:
b) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach,
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd winien ją uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję w sprawie, ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niepoczynieniu kompletnych i wszechstronnych ustaleń faktycznych w sprawie w zakresie odstępstw przedmiotowej inwestycji od zatwierdzonego projektu budowlanego,
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd winien ją uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję w sprawie, ze względu na naruszenie przez organy administracyjne obu instancji przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji, dlaczego ustalone w sprawie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie miały charakteru istotnego oraz niewyjaśnienie dlaczego uchybienia te nie dotyczą przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 pkt 1-7 ustawy Prawo budowlane.
Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.
Pełnomocnik skarżącego z urzędu wniósł także o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu dla sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, które to koszty nie zostały uiszczone ani w całości ani w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący w niniejszej sprawie domagał się wszczęcia postępowania naprawczego określonego w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.
W ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył w niniejszej sprawie przepis prawa materialnego art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię i przyjął, że poprzez sformułowanie "roboty budowlane wykonywane", należy rozumieć wyłącznie roboty budowlane faktycznie wykonywane. Tymczasem poprzez sformułowanie: "roboty budowlane wykonywane" należy rozumieć również roboty budowlane już wykonane w nieukończonym procesie budowy. Treść przedmiotowego przepisu nie daje podstaw do różnicowania sytuacji między faktycznie wykonywanymi robotami budowlanymi, a robotami budowlanymi już wykonanymi w trakcie nieukończonej jeszcze inwestycji. Stąd przyjąć należy, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bądź w przepisach i zastosowanie postępowania określonego w art. 51 ustawy Prawo budowlane może nastąpić zarówno w stosunku do robót budowlanych wykonywanych, jak i wykonanych, przy założeniu, że budowa jest na etapie realizacji. Następstwem błędnej wykładni tego przepisu było przyjęcie przez Sąd I instancji, że brak jest podstaw do wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania naprawczego określonego w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.
Pośrednim skutkiem takiej wykładni było to, że Sąd nie dokonał poprawnej i wyczerpującej kontroli ustaleń faktycznych organów administracyjnych i dokonanej przez nich oceny prawnej w zakresie charakteru odstępstw przedmiotowej inwestycji od zatwierdzonego projektu budowlanego, co stało się podstawą zarzutów naruszenia przepisów postępowania zawartych w niniejszej skardze kasacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył przepis prawa materialnego art. 51 ust.7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Skoro bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, jako, że roboty budowlane nie są faktycznie wykonywane, to niewątpliwie zastosowanie winien mieć przepis art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który zgodnie z jego literalnym brzmieniem ma zastosowanie do robót budowlanych, które zostały już wykonane. Przepis ten daje podstawę do zastosowania środków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił szereg odstępstw od projektu budowlanego, co wg niego obrazuje niedokładność, pobieżność i niekompletność ustalenia stanu faktycznego przez organ nadzoru budowlanego. Skarżący zarzucił, że Sąd nie skupił się na samej problematyce odstępstw przedmiotowej inwestycji od zatwierdzonego projektu budowlanego, co też stało się podstawą zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, zawartych w niniejszej skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Sąd nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że jej istotą jest oddalenie skargi przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego nieprawidłowo ustalił, że w trakcie realizacji robót budowlanych nie dokonano istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę i nie przeprowadzono postępowania naprawczego, a tym samym, nie wstrzymano robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i nie wydano stosownej decyzji na podstawie art. 51 tej ustawy. Z tego wywodzi się zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegający na niepoczynieniu kompletnych i wszechstronnych ustaleń faktycznych w sprawie w zakresie odstępstw przedmiotowej inwestycji od zatwierdzonego projektu budowlanego, a także naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji, dlaczego ustalone w sprawie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie miały charakteru istotnego oraz niewyjaśnienie, dlaczego uchybienia te nie dotyczą przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 pkt 1-7 ustawy Prawo budowlane.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku należy wnosić, że ustalony przez organy nadzoru budowlanego, podczas kilkakrotnych oględzin stan faktyczny w zakresie wykonanych robót budowlanych, ich zgodności z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] maja 2007r. o pozwoleniu na budowę oraz ocena, że stwierdzone odstępstwa nie są "istotne" w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane, Sąd I instancji uznał za wystarczające do stwierdzenia braku przesłanek do zastosowania czynności naprawczych, określonych w art. 50 ust. 4 i art. 51 ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to rozstrzygnięcie prawidłowe i zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania nie są uzasadnione. W sprawie został dokładnie ustalony stan faktyczny, w tym rodzaj wykonanych robót budowlanych oraz ocena, że stwierdzone odstępstwa nie są istotne w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane.
Sąd I instancji prawidłowo zauważył, że w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Anatol Smoleń, jako inwestor, może we własnym zakresie, niezależnie od działań nadzoru budowlanego, podjąć odpowiednie czynności umożliwiające mu osiągnięcie celu budowlanego. Przysługują mu uprawnienia do prowadzenia robót budowlanych na podstawie wydanego pozwolenia na budowę i jeżeli chce zrealizować budynek dokładnie wg zatwierdzonego projektu, bez jakichkolwiek odstępstw nieistotnych ma prawo rozebrać więźbę dachową, która nie spełnia jego oczekiwań w zakresie wyglądu budynku, a jest dopiero we wstępnej fazie realizacji i wykonać nową. W tym celu nie jest konieczne wydanie przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki dotychczas wybudowanej więźby z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu. Inwestor może takie roboty prowadzić na podstawie już wydanego pozwolenia na budowę, dopóki pozostaje ono w obrocie prawnym. Może także samodzielnie wystąpić o sporządzenie projektu budowlanego zamiennego i decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Należy zauważyć, że treść pism składanych przez inwestora w trakcie postępowania zarówno administracyjnego, jak i sądowego świadczy o niezrozumieniu przez niego celu postępowania naprawczego, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Świadczy o tym np. treść pisma z dnia 27 maja 2009r., w którym skarżący wnosi o wydanie decyzji (celem przedstawienia jej kierownikowi budowy), która powinna zawierać informacje, na jakim etapie postępowania jest budowa, co zostało stwierdzone przez PINB w Bochni i czy bez zmiany dachu może dalej prowadzić czynności budowlane (więźby dachowej). Na takie pismo organ nadzoru udzielił skarżącemu odpowiedzi na piśmie.
W związku powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania nie jest zasadny,
Przy niewadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego są również niezasadne.
Ustawodawca nie przewiduje bowiem konieczności wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w każdym przypadku odstąpienia od zatwierdzonego projektu; nadzór budowlany może wstrzymać prowadzenie robót budowlanych wyłącznie w przypadku, gdy charakter odstępstw ma postać określoną w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Brak było zatem podstaw do zastosowania przepisów art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ustawy Prawo budowlane.
W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości, że wyrok Sądu I instancji opiera się na właściwej wykładni oraz prawidłowo zastosowanych przepisach prawa materialnego i prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, natomiast zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu, określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a., po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.
"