II OSK 1292/23

II OSK 1292/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SAB/Wa 197/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-02-24
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 par. 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 35 par. 1-3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2023 r. sygn. akt VII SAB/Wa 197/22 w sprawie ze skargi E. K. – N. na przewlekłe postępowanie Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1.oddala skargę kasacyjną, 2.zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz E. K.-N. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 lutego 2023 r. sygn. akt VII SAB/Wa 197/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skrawy ze skargi E. K.-N., zobowiązał Wójta Gminy [...] do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2020 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z jednym lokalem mieszkalnym z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...], przy ul. [...], wznowionej postanowieniem tego organu z dnia [...] września 2020 r. nr [...] - w terminie jednego miesiąca od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności (pkt 2), stwierdził że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3), przyznał od Wójta Gminy [...] na rzecz E. K. – N. sumę pieniężną w wysokości 2000 złotych (pkt 4), zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz E. K.– N. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5), oddalił skargę w pozostałej części (pkt 6).
W skardze kasacyjnej Wójt Gminy [...] zaskarżył ww. wyrok w części obejmującej pkt 1-5 zarzucając mu naruszenie:
1) art. 149 § 1 pkt 1, 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie jednego miesiąca od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy oraz stwierdzenie, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności, podczas gdy w sprawie z wniosku skarżącej nie doszło do bezczynności organu, który dokonywał przedłużenia terminu rozpoznania sprawy z uwagi na brak możliwości merytorycznego jej zakończenia z uwagi na nieposiadanie akt sprawy, co przemawiało za bezzasadnością skargi;
2) art. 149 § 1a w zw. z art. 149 § 1 pkt 1, 3 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że uznana przez Sąd I instancji bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w sprawie nie doszło do bezczynności organu, który dokonywał przedłużenia terminu rozpoznania sprawy z uwagi na brak możliwości merytorycznego jej zakończenia z uwagi na nieposiadanie akt sprawy, co wyklucza uznanie, że doszło w sprawie do rażącego naruszenia prawa;
3) art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1, 3 p.p.s.a., poprzez przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł, podczas gdy w sprawie nie doszło do bezczynności organu, który dokonywał przedłużenia terminu rozpoznania sprawy z uwagi na brak możliwości merytorycznego jej zakończenia z uwagi na nieposiadanie akt sprawy, a tym samym brak było podstaw do przyznania sumy pieniężnej.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacynej wskazał, że Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy uznał, iż doszło do bezczynności. W rozpatrywanej przez organ sprawie administracyjnej strony każdorazowo były zawiadamiane o przedłużaniu terminu zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Skoro natomiast nie upłynął termin wyznaczony przez organ w trybie art. 36 § 1 k.p.a. to obiektywnie nie mamy do czynienia z bezczynnością. Brak rozstrzygnięcia sprawy wynika z faktu, że akta sprawy administracyjnej, której dotyczy postępowanie wznowieniowe znajdowały się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym, a obecnie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym, który rozstrzygał skargę w sprawie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. Zakres akt przesłanych do SKO uniemożliwia wydanie decyzji, ponieważ w aktach sprawy znajdują się oryginały map, a nie jest możliwym wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w tego typu sprawie wyłącznie w oparciu o niedokładne ksero map. Organ oczekiwał na zwrot akt z SKO, po czym niezwłocznie wydał rozstrzygnięcie. W istocie bowiem całe postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie nie wymagało podejmowania żadnych innych czynności, jak tylko analiza akt sprawy, której dotyczy wznowienie. Powyższe usprawiedliwia działanie organu w tej sprawie, która ma charakter wyjątkowy, gdyż dotyczy trybu wznowieniowego. Jest to szczególna i skomplikowana procedura. Akta sprawy muszą zawierać oryginały dokumentów, a co za tym idzie w żadnym przypadku nie można za takowe uznać ich kopii.
Nieuzasadnionym było również przyznanie skarżącej sumy pieniężnej. Celowe unikanie rozstrzygnięcia w sprawie nie miało miejsca, gdyż istnieje przeszkoda w postaci braku akt do wydania merytorycznej decyzji. Skarżąca ponadto nie wykazała jakie to rzekome krzywdy miałaby rekompensować suma pieniężna przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Ponadto trudno doszukiwać się w tym miejscu osobistych negatywnych przeżyć w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy, której dotyczy postępowanie wznowieniowe w istocie nie dotyczy bezpośrednio skarżącej, a jedynie odnosi się do nieruchomości sąsiadującej z jej nieruchomością.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. K.-N. wniosła m.in. o jej oddalenie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Nie ma racji skarżący kasacyjnie kwestionując ocenę Sądu I instancji, iż organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku E. K. – N. z dnia [...] sierpnia 2020 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...].
Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z ogólną dyrektywą zawartą w art. 35 § 1 k.p.a. sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, w wyznaczonych przez przepisy terminach. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Z art. 35 § 3 k.p.a. wynika zaś, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Oznacza to, że bezczynność organu występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym czasie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub prowadzi je na tyle opieszale, nie podejmując rozstrzygnięcia, że mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też aktu czy czynności. Wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy musi być oparte na w pełni racjonalnych przesłankach i podstawach gwarantujących skuteczną realizację obowiązku rozstrzygania sprawy przez organ administracji we wskazanym terminie. Czynności urzędowe dokonywane w tym czasie przez organ administracji muszą zmierzać wprost do konkretyzacji prawa. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. jeśli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 § 1 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody do wydania decyzji.
Bezspornym w sprawie pozostaje, że sprawa nie została załatwiona ustawowym w terminie. W ocenie skarżącego kasacyjnie od zarzutu bezczynności uwalnia go okoliczność przesłania akt sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wraz zażaleniem na postanowienie o odmowie wstrzymania decyzji, a także poinformowanie wnioskodawczyni o niezałatwieniu sprawy w terminie. Stanowiska tego nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną.
Nie ma racji skarżący kasacyjnie, iż przesłanie akt sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wraz zażaleniem na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji stanowiło obiektywną przesłankę wykluczającą stwierdzenie, że organ pozostawał w bezczynności. W orzecznictwie przyjmuje się, że brak akt sprawy przesłanych innemu organowi albo sądowi, nie jest przyczyną niezależną od organu. Rzeczą organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Ponadto organ może zwrócić się o wypożyczenie niezbędnych akt lub też o ich udostępnienie w siedzibie organu odwoławczego lub sądu (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2014 r., II OSK 1257/14; z dnia 6 czerwca 2017 r., II OSK 461/17; z dnia 3 lipca 2018 r., II OSK 3305/17; z dnia 28 października 2020 r. II OSK 1830/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie ma też racji skarżący kasacyjnie, iż od zarzutu bezczynności uwalnia go poinformowanie wnioskodawczyni o niezałatwieniu sprawy w terminie. Sam fakt wysłania zawiadomienia nie może być bowiem traktowany jako okoliczność wyłączająca uznanie zaistnienia bezczynności. Przyjęcie wykładni art. 36 § 1 k.p.a. zgodnie z którą, w każdym przypadku powiadomienia strony o planowanym terminie załatwienia sprawy wyłączona jest możliwość stwierdzenia, że pozostaje on w bezczynności mogłaby prowadzić do niezasadnego przedłużania przez organy terminów załatwienia spraw. Zatem Sąd rozpoznając skargę na bezczynność czy przewlekłe prowadzenia uprawniony jest do oceny, czy w okolicznościach sprawy fakt zrealizowania obowiązku o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. uznać można za wyłączający stan bezczynności organu (wyrok NSA z 28. kwietnia 2020 r., I OSK 1984/19, LEX nr 3174561). Co również istotne przedłużenie terminu załatwienia sprawy administracyjnej, a więc wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia, może mieć miejsce tylko przed upływem terminu do jej załatwienia.
Jak natomiast wynika z akt sprawy postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. Pierwsze zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu zostało wystosowane dopiero pismem z [...] stycznia 2021 r., a więc po upływie terminu wynikającego z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, iż organ przedłużając termin załatwienia sprawy nie podejmował jakichkolwiek czynności zmierzających do pozyskania akt sprawy, biernie oczekując na ich zwrot przez Kolegium po zakończeniu postępowania zażaleniowego. Organ zwrócił się do Kolegium o przesłanie akt administracyjnych dopiero [...] marca 2023 r., a więc po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji, a więc po upływie 31 miesięcy od wszczęcia postępowania. Zasadnie zatem Sąd I instancji ocenił, że organ dopuścił się bezczynności, a zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1, 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. uznać należało za bezzasadny.
Zasadnie Sąd I instancji uznał także, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Tym samym bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki NSA z dnia 21 marca 2018 r. II OSK 3253/17; z dnia 10 października 2018 r. II OSK 721/18; z dnia 8 lipca 2015 r. I OSK 237/15, oraz z dnia 7 lipca 2021 r., II OSK 3142/20, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanej sprawie okres bezczynności oraz brak jakiejkolwiek aktywności organu zmierzającej do załatwienia sprawy uzasadniał stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 149 § la w zw. z art. 149 § 1 pkt 1, 3 p.p.s.a.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1, 3 p.p.s.a. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności. Przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. W zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego. Oznacza to, że kontrola w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanego środka pieniężnego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Podkreślić przy tym trzeba, że uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2021 r., III OSK 3194/21 oraz z dnia 15 grudnia 2021 r., II OSK 2262/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji przyznając skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2000 złotych uznał, że bezczynność organu jest źródłem frustracji, stresu, a także negatywnych przeżyć psychicznych i moralnych skarżącej. Ma ona bowiem prawo czuć się zlekceważona przez organ, którego ustawowym obowiązkiem jest przecież budowanie zaufania do władzy publicznej przez działanie zgodne z prawem i zmierzające do uwzględnienia interesu strony i załatwienia sprawy bez zwłoki w terminach z prawa wynikających (art. 35 § 1 - 3 k.p.a.). Przywołane przez Sąd I instancji okoliczności dawały podstawy do przyznania sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Oceny tej nie zmienia podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczności, iż skarżąca nie byłą adresatem decyzji ustalającej warunki zabudowy, lecz jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Każda ze stron postępowania może liczyć na rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie, niezależnie od źródła interesu prawnego. Stanowisko skarżącego kasacyjnie potwierdza lekceważący stosunek do wnioskodawcy postępowania wznowieniowego, co wzmacnia argumentację o zasadności przyznania sumy pieniężnej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.