II OSK 1292/22

II OSK 1292/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Magdalena Dobek-Rak
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2201/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 105 par. 1, art. 148 par. 1 i 2,  art. 145 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. H. i W. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2201/21 w sprawie ze skargi B. H. i W. H. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 września 2021 r. nr 719/OPON/2021 w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2201/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. H. i W. H. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 września 2021 r., nr 719/OPON/2021, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 22 marca 2021 r., nr 62/2021, wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", o umorzeniu postępowania wznowieniowego (wszczętego na wniosek B. H. i W. H.) dotyczącego ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 17 września 2019 r., nr 198/2019, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej C. I., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą R., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą i instalacją gazową na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w Warszawie.
Sąd I instancji, wskazując na istotę postępowania wznowieniowego (art. 145 § 1 K.p.a.), w tym na termin w jakim możliwe jest skuteczne wniesienie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego (art. 148 § 1 i 2 K.p.a.), stwierdził, że zasadne było odwołanie się przez organy do wskazanego w art. 148 § 2 K.p.a. warunku. Ma rację Wojewoda Mazowiecki, podnosząc, że składając pismem z 10 marca 2020 r. podanie o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, skarżący uchybili terminowi. Wbrew odmiennemu twierdzeniu prezentowanemu we wniosku o wznowienie postępowania, w odwołaniu od decyzji z 22 marca 2021 r., następnie podtrzymanemu w skardze, o wydaniu ww. decyzji z 2019 r. w rozumieniu, jakie należy przypisywać temu wyrażeniu w świetle art. 148 § 2 K.p.a., skarżący dowiedzieli się co najmniej 28 stycznia 2020 r., a nie 13 lutego 2020 r., zapoznając się z odpisem decyzji o pozwoleniu na budowę doręczonej im w trybie udostępnienia informacji publicznej. Ta okoliczność decydowała o tym, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję umarzającą wznowione postępowanie odpowiada prawu. W ocenie Sądu, nie budzi zastrzeżeń przedstawiony przez Wojewodę Mazowieckiego w treści zaskarżonej decyzji sposób rozumienia, jaki powinien być nadawany art. 148 § 2 K.p.a. Jest on niewadliwy, ponieważ odwołuje się w bezpośredni sposób do utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym przyjmuje się, że dowiedzenie się o decyzji należy traktować za równoznaczne uzyskaniu przez stronę informacji pozwalających zidentyfikować decyzję kończącą postępowanie, w którym nie brała udziału, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania jego wznowienia (por. wyroki NSA: z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2083/17; z 26 maja 2020 r., II OSK 2153/19; z 24 stycznia 2020 r.; II OSK 677/18; z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; z 31 lipca 2018 r., II OSK 3296/17).
Z treści wniosku z 28 stycznia 2020 r. wynika, że skarżący dysponowali informacjami odnoszącymi się do tego, co stanowiło przedmiot sprawy rozpatrzonej przez Prezydenta m.st. Warszawy ww. decyzją z 2019 r., co w toku postępowania wznowionego pozwalało organowi potwierdzić posiadanie przez wnioskodawców już w dacie sporządzenia tego wniosku zobiektywizowanej wiedzy odnoszącej się do realizacji spornego przedsięwzięcia polegającego na budowie na podstawie udzielonego pozwolenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą i instalacją gazową na ww. działce, umożliwiającej wnioskodawcom sprzeciwić się mu we właściwej do tego formie procesowej. Wiedza skarżących obejmowała identyfikację organu orzekającego, rodzaj decyzji przez ten organ wydanej (pozwolenie na budowę), ogólnie ujętą datę jej podjęcia, przedmiot uprawnienia (budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego) wraz z dookreśleniem miejsca wykonywania robót oraz adresata, do którego uprawnienie zostało skierowane ("R."). W tym zakresie Sąd nie doszukał się wskazywanego przez skarżących naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu, dla tej oceny nie ma znaczenia to kiedy skarżący uzyskali wiedzę o treści decyzji o pozwoleniu na budowę.
Jeżeli zaś w wyniku wadliwej oceny organ wznowił postępowanie, pomimo że występują przyczyny powodujące niedopuszczalność jego wznowienia, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Ustalenie tejże sytuacji w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania uzasadnia posłużenie się dyspozycją art. 105 § 1 K.p.a. Z tego punktu widzenia rozstrzygnięcie zamieszczone w wydanej przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody Mazowieckiego, pozostaje, zdaniem Sądu, w pełni poprawne. W tych warunkach Sąd wskazał, że nie było podstaw odnoszenia się do obszernych argumentów skarżących odwołujących się do wadliwości ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.
Sąd nie znalazł też podstaw do przeprowadzenia dowodu ze wskazanych przez uczestników postępowania w piśmie z 13 stycznia 2022 r. dokumentów, przyjmując, że z uwagi na kwestię prawną, która kształtowała przedmiot kontrolowanego rozstrzygnięcia, nie zachodzą w tym przypadku warunki, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 173, art. 174 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 6 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu rozstrzygnięć organów administracyjnych, pomimo że:
- organy administracyjne bezpodstawnie uznały, iż skarżący mieli wiedzę o wydaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę ww. budynku w dniu 28 stycznia 2020 r., a tym samym złożyli wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu, mimo że brak było w zgromadzonym materiale dowodowym podstaw do takich ustaleń skarżący bowiem nie mieli wiedzy o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie umożliwiającym złożenie wniosku o wznowienie postępowania, a tym samym ustalenia organów miały charakter dowolny,
- organy zignorowały liczne uchybienia wykazane przez skarżących w zakresie postępowania o wydanie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, co w sposób rażący godzi w zasadę praworządności;
2) art. 173, art. 174 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 8 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu rozstrzygnięć organów administracyjnych, pomimo że:
- organy administracyjne bezpodstawnie uznały, iż skarżący mieli wiedzę o wydaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę ww. budynku w dniu 28 stycznia 2020 r., a tym samym złożyli wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu, mimo że brak było w zgromadzonym materiale dowodowym podstaw do takich ustaleń skarżący bowiem nie mieli wiedzy o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie umożliwiającym złożenie wniosku o wznowienie postępowania, a tym samym ustalenia organu mają charakter dowolny,
- organy zignorowały liczne uchybienia wykazane przez skarżących w zakresie postępowania o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę ww. budynku, co stanowi naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władczy publicznej;
3) art. 173, art. 174 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na nierozważeniu całego materiału dowodowego, co skutkował oddaleniem zamiast uwzględnieniem skargi, a w konsekwencji nieuchyleniem rozstrzygnięć organów administracyjnych, pomimo że organy te bezpodstawnie przyjęły, iż skarżący mieli wiedzę o wydaniu ww. decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w dniu 28 stycznia 2020 r., a tym samym złożyli wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu, mimo że brak było w zgromadzonym materiale dowodowym podstaw do takich ustaleń skarżący bowiem nie mieli wiedzy o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie umożliwiającym złożenie wniosku o wznowienie postępowania, a tym samym ustalenia organu mają charakter dowolny;
4) art. 173, art. 174 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 105 i art. 148 K.p.a. przez bezpodstawne umorzenie postępowania administracyjnego w wyniku błędnej oceny materiału dowodowego, co w rezultacie skutkowało dowolnym uznaniem przez organ, iż skarżący nie dochowali terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego dot. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. budynku;
5) art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchylenie rozstrzygnięć organów administracyjnych, pomimo że organy te bezpodstawnie przyjęły, iż skarżący nie dochowali terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego dot. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. budynku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania – C. I. i Z. I. wnieśli o jej oddalenie.
W pismach procesowych z 13 kwietnia 2023 r. oraz z 2 października 2023 r. (data wpływu do Sądu) pełnomocnik skarżących wskazał, że nadal toczy się postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 2 lipca 2019 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Na wstępie rozważań należy skarżącym wskazać, że dla oceny terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ma znaczenie uzyskanie wiedzy o wydaniu decyzji, a nie późniejsza okoliczność zaznajomienia się z treścią decyzji. Zgodnie z art. 148 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo zatem wyłożył, że dla terminowego złożenia wniosku o wznowienie nie jest wymagane zaznajomienie się danego podmiotu z treścią samej decyzji, lecz wystarczające jest uzyskanie takich informacji, które pozwalają na powzięcie informacji o wydaniu decyzji. Takie też stanowisko Sądu I instancji ma swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym bieg terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a., rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji, a nie w dacie zapoznania się z jej treścią. To kiedy strony faktycznie zapoznały się z treścią decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie wpływa na fakt, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, rozpoczął swój bieg po doręczeniu stronom pisma z informacją o wydaniu tej decyzji (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2023 r., II OSK 2798/20). Chodzi wyłącznie o informację o wydaniu decyzji, przy czym musi to być informacja na tyle precyzyjna, aby możliwe było zidentyfikowanie decyzji w stopniu pozwalającym stronie na sformułowanie żądania o wznowienie postępowania (por. wyrok NSA z 12 lipca 2023 r., I OSK 1759/20). Przez "dowiedzenie się o decyzji" należy rozumieć powzięcie wiedzy o samym fakcie wydania rozstrzygnięcia, ale w sposób umożliwiający złożenie podania o wznowienie (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2024 r., III OSK 2324/22).
Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji niewadliwie ocenił, iż skarżący co najmniej od 28 stycznia 2020 r. posiadali wystarczającą wiedzę o wydaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę i możność złożenia od tej daty wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Za pomocą zarzutów skargi kasacyjnej tej oceny skutecznie nie podważono z powołaniem się na zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 6 K.p.a. (zasada legalizmu, praworządności), art. 8 K.p.a. (zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów Państwa), art. 7, art. 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. (zasada prawdy obiektywnej). Trudno doszukać się w tym zakresie naruszenia prawa z perspektywy ww. zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności aby postępowanie organów administracyjnym miało charakter dowolny. Organ administracyjne oparły się bowiem na aktach sprawy i niezależnie od uwzględnionych argumentów skarżących trafnie uznały, że przesądzające dla oceny braku terminowości wniosku o wznowienie postępowania ma sama treść ich wniosku z 28 stycznia 2020 r. Z tego bowiem dowodu wynika obiektywnie rzecz biorąc, że skarżący dysponowali informacjami odnoszącymi się do tego, co stanowiło przedmiot sprawy rozpatrzonej przez Prezydenta m.st. Warszawy ww. decyzją z 2019 r. Ma rację Sąd I instancji, że treść tego dowodu w toku postępowania wznowionego pozwalała organom na stwierdzenie, iż skarżący posiadali już w dacie sporządzenia ww. wniosku zobiektywizowanej wiedzy odnoszącej się do realizacji spornego przedsięwzięcia polegającego na budowie na podstawie udzielonego pozwolenia ww. budynku. Jak niewadliwie wskazał Sąd I instancji, wiedza skarżących obejmowała identyfikację organu orzekającego, rodzaj decyzji przez ten organ wydanej (pozwolenie na budowę), ogólnie ujętą datę jej podjęcia, przedmiot uprawnienia (budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego) wraz z dookreśleniem miejsca wykonywania robót oraz adresata, do którego uprawnienie zostało skierowane ("R."). Tej zaś oceny Sądu nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, ponieważ treść ww. wniosku z 28 stycznia 2020 r. potwierdza, że już co najmniej w dacie sporządzenia tego wniosku posiadali wystarczającą wiedzę o wydanej decyzji, co umożliwiało im na wniesienie podania o wznowienie w terminie, o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 173, art. 174 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 6 K.p.a.; art. 173, art. 174 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 8 K.p.a.; art. 173, art. 174 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
W tych warunkach skoro co najmniej w dniu 28 stycznia 2020 r. skarżący dowiedzieli się o ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, to składając w dniu 10 marca 2020 r. wniosek o wznowienie postępowania uchybili jednomiesięcznemu terminowi z art. 148 K.p.a. Takie zaś okoliczności, w sytuacji gdy organ już wznowił postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 1 K.p.a., uprawniały organy do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania wznowieniowego z uwagi na zaistniałą przeszkodę formalnoprawną do prowadzenia tegoż postępowania. W takiej sytuacji nie było zatem podstaw do merytorycznego odniesienia się do argumentów skarżących dotyczących "braku legalności" decyzji o pozwoleniu na budowę, na co też trafnie wskazał Sąd.
W związku z powyższym, w skardze kasacyjnej nie podważono legalności zaskarżonego wyroku wydanego na podstawie art. 151 p.p.s.a., którym Sąd I instancji oddalił skargę "zwykłą".
Dlatego także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 173, art. 174 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 105 i art. 148 K.p.a.; oraz art. 151 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.