II OSK 1291/09

II OSK 1291/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-08-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-08-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /przewodniczący/
Paweł Miładowski
Zofia Flasińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Op 13/08 - Wyrok WSA w Opolu z 2009-05-07
II OZ 927/08 - Postanowienie NSA z 2008-09-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 145 par. 1pkt 4 i 6, art. 49
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 106 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Zofia Flasińska (spr.) Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. G. i J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Op 13/08 w sprawie ze skargi E. G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 października 2007 r. nr SKO.I/40/1933/2007/li w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Op 13/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę E. G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 października 2007 r. odmawiającą uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 28 września 2005 r. Decyzją tą Prezydent Miasta Opola ustalił na rzecz Publicznego Samodzielnego Zespołu Opieki Zdrowotnej Wojewódzkiego Centrum Medycznego w Opolu lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie całodobowego lądowiska dla śmigłowców sanitarnych na terenie działek nr 89/1, 92/4, 98/1 i 99/1 położonych w Opolu, obręb Kolonia Gosławicka, przy Al. Witosa 26.
Sąd I instancji stwierdził, iż w tej sprawie wniosek o wznowienie postępowania pochodził od stron legitymujących się interesem prawnym, złożony został w zakreślonym ustawowo terminie, strony oparły podania o wznowienie na przesłance, że bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Sąd wskazał, iż w myśl art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Takim przepisem szczególnym jest art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), który stanowi, iż o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, zaś inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. W ocenie Sądu, organ I instancji prawidłowo zastosował tryb doręczeń wskazany w cytowanym przepisie, doręczając decyzję z dnia 28 września 2005 r. właścicielowi oraz inwestorowi na piśmie, a pozostałe strony, zawiadamiając o wszczęciu postępowania i wydanej decyzji w drodze obwieszczenia. Doręczenie skarżącym decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 28 września 2005 r. nastąpiło po upływie czternastu dni od dnia jej publicznego ogłoszenia. Z akt administracyjnych wynika, że strony zostały powiadomione w trybie art. 53 ustawy o wszczęciu postępowania poprzez obwieszczenie z dnia 31 sierpnia 2005 r., które zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Opola w dniach od 31 sierpnia 2005 r. do 15 września 2005 r. oraz na stronie internetowej www.opole.pl w tych samych dniach, jak też o decyzji kończącej postępowanie poprzez obwieszczenie z dnia 28 września 2005 r. umieszczone również na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Opola oraz na stronie internetowej www.opole.pl. w dniach od 28 września 2005 r. do 13 października 2005 r. Zdaniem Sądu, że organ I instancji nie miał obowiązku sporządzania listy właścicieli nieruchomości leżących w obszarze oddziaływania inwestycji.
Sąd I instancji przyznał rację skarżącym, iż w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących na ogłoszenie stronom postanowienia Marszałka Województwa Opolskiego w Opolu z dnia 14 września 2005 r. uzgadniającego projekt decyzji nr 239/05. Zdaniem Sądu, fakt niezapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym nie oznacza, że wydane postanowienie nie jest ostateczne. Postanowienie to zostało doręczone inwestorowi oraz właścicielowi nieruchomości, zatem weszło do obiegu prawnego. Wbrew twierdzeniu skarżących, nie można w takim wypadku przyjąć, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tj., że decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, gdyż planowana inwestycja, w zakresie zadań samorządowych, została uzgodniona z Marszałkiem Województwa Opolskiego. Sąd I instancji wskazał, iż niezapewnienie stronom udziału w postępowaniu uzgodnieniowym powoduje, że mogą one domagać się wznowienia tego postępowania, o czym przesądza treść art. 126 k.p.a.
Sąd podzielił również stanowisko Kolegium, że w kontrolowanej sprawie nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1-3 oraz pkt 7-8 k.p.a.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli E. i J. G., opierając ja na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów, którego celem byłoby:
- wyjaśnienie czy w postępowaniu uzgadniającym wykonano obowiązek zawiadomienia stron w trybie art. 106 § 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy strony brały udział w takim postępowaniu i czy składały zażalenia na wydane postanowienie, a jeżeli tak, to jak zakończyło się postępowanie uzgodnieniowe,
- sprawdzenie czy organ prowadzący postępowanie główne zawiadomił strony tego postępowania o wystąpieniu do innego organu administracji publicznej o uzgodnienie decyzji,
- zweryfikowanie ważności zaskarżonej decyzji lokalizacyjnej po stwierdzeniu nieprawidłowości w postępowaniu tak głównym, jak i uzgodnieniowym;
2) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji dotknięte było wadami oraz mimo wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a.
Powołując się na te podstawy kasacyjne, strona skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz postępowania przed Sądem I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji wydał wyrok bez przeprowadzenia dowodu co do udziału stron w postępowaniu głównym oraz uzgodnieniowym. Sąd nie zbadał też czy nie zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., a więc czy brak prawidłowego uzgodnienia decyzji Prezydenta Miasta Opola z 28 września 2005 r. nie powoduje konieczności uchylenia tej decyzji, ewentualnie, że decyzja ta nie weszła w ogóle do obrotu prawnego.
Strony stwierdziły, iż odsyłanie ich przez Sąd I instancji do art. 126 k.p.a. jest nieuzasadnione, gdyż w dacie wydania wyroku (7 maja 2009 r.) upłynął już termin miesięczny od dnia, w którym strony dowiedziały się o wydanym przez Marszałka Województwa postanowieniu. Odesłanie to jest nieprawidłowe również z tego powodu, że strony wskazywały organom administracji na brak udziału w postępowaniu uzgodnieniowym, a organy tego wniosku nie zbadały, ani nie przekazały do załatwienia organowi właściwemu.
Skarżący podnieśli, iż w jednym piśmie wnosili o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta Opola z 28 września 2005 r., wskazując na przepisy art. 156 oraz 145 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęło żadnych kroków dla ustalenia woli skarżących, czym również naruszyło prawo, a Wojewódzki Sąd Administracyjny tego zarzutu nie wyjaśnił.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Publiczny Samodzielny Zakład Opieki Zdrowotnej Wojewódzkie Centrum Medyczne w Opolu wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu na okoliczność czy skarżący zostali zawiadomieni w trybie art. 106 § 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o wszczęciu postępowania uzgadniającego przed Marszałkiem Województwa Opolskiego i czy brali udział w tym postępowaniu. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie bowiem stwierdził, że z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy nie wynika, aby skarżący zostali zawiadomieni o toczącym się postępowaniu uzgodnieniowym przed Marszałkiem Województwa i brali w nim udział. Sąd słusznie jednak wskazał, iż uchybienie to stanowi jedynie podstawę do wznowienia postępowania uzgodnieniowego, a nie przesądza o wadliwości postępowania głównego tj. postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Wyjaśnić należy, iż postępowanie uzgodnieniowe prowadzone w trybie art. 106 k.p.a. jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego. Jest to postępowanie prowadzone co do zasady przez dwa różne organy, kończące je postanowienie podlega odrębnemu zaskarżeniu do organu wyższej instancji, a na orzeczenie organu odwoławczego służy skarga do sądu administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 126 k.p.a., do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się art. 145-152 oraz art. 156-159, a więc postanowienia wydane w postępowaniu uzgodnieniowym mogą być wzruszone w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności postanowienia. Organ prowadzący postępowanie główne ma jedynie obowiązek zawiadomienia stron o zwróceniu się do innego organu o zajęcie stanowiska (art. 106 § 2 k.p.a.). Brak takiego zawiadomienia nie ma jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ to na organie współdziałającym ciąży obowiązek ustalenia stron postępowania uzgodnieniowego i zapewnienia im czynnego udziału w tym postępowaniu. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2009 r., II OSK 1016/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Sąd I instancji prawidłowo więc wskazał, iż skarżący, którzy nie brali udziału w postępowaniu przed Marszałkiem Województwa Opolskiego powinni w pierwszej kolejności wystąpić z wnioskiem o wznowienie tego postępowania uzgodnieniowego. Wad proceduralnych, jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe nie można bowiem rozciągać na postępowanie główne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 r., II OSK 922/06, publ. LEX Nr 340121).
Nie można zgodzić się również z twierdzeniem skarżących, że zostali oni pozbawieniu prawa udziału w postępowaniu głównym prowadzonym przez Prezydenta Miasta Opola w celu ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie w Opolu całodobowego lądowiska dla śmigłowców sanitarnych. Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił, iż skarżącym zostało prawidłowo doręczone przez organ w trybie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) tj. w drodze obwieszczeń, które zostały umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Opola oraz na stronie internetowej tego Urzędu, zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowego lądowiska, jak wydana przez Prezydenta Miasta Opola decyzja z dnia 28 września 2005 r. Tym samym za niezasadny należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej wyrok Sądu I instancji nie narusza również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, iż podstawą wznowienia postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Planowana inwestycja w zakresie zadań samorządowych została uzgodniona przez Marszałka Województwa Opolskiego postanowieniem z dnia 14 września 2005 r., które zostało doręczone inwestorowi oraz właścicielowi nieruchomości (Województwu Opolskiemu), a zatem weszło do obrotu prawnego. Wobec braku zaskarżenia tego postanowienia przez strony postępowania do organu odwoławczego, stało się ono ostateczne. Słusznie Sąd I instancji podkreślił, iż to, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu uzgodnieniowym nie oznacza, że wydane przez Marszałka Województwa Opolskiego postanowienie z dnia 14 września 2005 r. jest pozbawione mocy prawnej. Akt ten obowiązuje dopóki nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego po przeprowadzeniu postępowania w trybie nadzwyczajnym np. dopóki nie zostanie uchylony po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego. W obecnym stanie prawnym tej sprawy bezzasadne jest zatem twierdzenie skarżących, iż decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia 28 września 2005 r. została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, a zatem, że została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.
Skarżący podnieśli ponadto zarzut dotyczący występującego w tej sprawie zbiegu dwóch trybów nadzwyczajnych tj. postępowania wznowieniowego i postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 28 września 2005 r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w piśmie z dnia 19 czerwca 2006 r. skarżący zawarli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną decyzją, natomiast w piśmie z dnia 26 czerwca 2006 r., uzupełniającym wniosek o wznowienie, wystąpili również o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu najpierw wszczęło i przeprowadziło postępowanie wznowieniowe zakończone decyzją ostateczną z dnia 23 października 2007 r. W dniu wydania tej decyzji organ wysłał do stron zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 28 września 2005 r. Postępowanie nieważnościowe zostało zakończone ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 10 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 6 stycznia 2009 r., II SA/Op 238/08 oddalił skargę E. G. i J. G. na tą decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną E. G. i J. G. od tego wyroku (wyrok z dnia 6 maja 2010 r., II OSK 739/09).
W odniesieniu do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego błędnej kolejności wszczęcia i prowadzenia przez organ obu postępowań w trybach nadzwyczajnych wskazać należy, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują skutków prawnych zbiegu tych dwóch trybów weryfikacji decyzji administracyjnej. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się jednak, że pierwszeństwo ma tryb dalej idący, prowadzący do usunięcia skutków wydania wadliwej decyzji od chwili jej wejścia do obrotu prawego tj. tryb stwierdzenia nieważności (B. Adamiak [w:] System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, T. 9, Warszawa 2010, str. 238, W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 175). Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności prowadzono postępowanie wznowieniowe, a dopiero po jego zakończeniu wszczęto postępowanie nieważnościowe, lecz uchybienie to nie miało wpływu na treść zaskarżonej decyzji odmawiającej uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 28 września 2005 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego zostało bowiem zakończone prawomocną (a więc kontrolowaną przez sąd administracyjny) decyzją odmowną. Decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia 28 września 2005 r. została więc uznana przez Kolegium oraz sądy administracyjne obu instancji za zgodną za prawem. Tym samym uchybienie Sądu I instancji, polegające na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii prawidłowości prowadzenia przez Kolegium w pierwszej kolejności postępowania wznowieniowego również nie mogło mieć wpływu na treść tego wyroku.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.