II OSK 1288/05

II OSK 1288/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Anna Łuczaj
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 1399/02 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2005-06-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 5 ust. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Wojciech Chróścielewski Sędziowie Andrzej Jurkiewicz (spr) Anna Łuczaj Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółka z.o.o w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 1399/02 w sprawie ze skargi H. S. i M. S. oraz A. S. i M. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt IISA/Gd 1399/02 po rozpoznaniu skargi H. S. i M. S. oraz A. S. i M. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. przy ul. P. dz. nr 393/1, 393/3. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu 7 sierpnia 2001 r. mieszkańcy ulicy M. i N. złożyli protest żądając wznowienia postępowania administracyjnego. Organ I instancji wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] października 2001 r. Nr [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2001 r. w trybie art. 151 § 1 pkt. 1 kpa .
Rozpatrując odwołanie od w/w decyzji organ II instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę dopatrzył się błędu przy wznowieniu postępowania, uznając, iż w sprawie zachodziła niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych. Organ stwierdził bowiem, że wniosek o wznowienie nie pochodzi od strony postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "C." przy ul. P, w G. , gdyż osoby występujące z tym wnioskiem nie wykazały swojego interesu prawnego lub obowiązku. Zgodnie zaś z przepisem art. 28 kpa, stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści i działek sąsiadujących z działką przeznaczoną pod inwestycję. W przypadku wniosku o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, w trakcie określania stron postępowania, bada się również to, czy działki znajdują się w strefie, w której występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu promieniowania niejonizującego w otoczeniu anten sektorowych i radiolinii. Natomiast zdaniem organu, nieruchomości należące do wnioskodawców nie sąsiadują bezpośrednio z działkami przeznaczonymi pod inwestycję, jak również nie leżą w obszarze a nawet nie sąsiadują z obszarem, w którym występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu promieniowania niejonizującego. W konsekwencji organ uznał, że osobom wnoszącym o wznowienie postępowania nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "C." przy ul. P., a zatem nie były legitymowane do wystąpienia o wznowienie postępowania. Ponieważ w wyniku wadliwej oceny wznowiono postępowanie administracyjne, pomimo iż występowały przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania, decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. Prezydent Miasta G. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wobec umorzenia postępowania, organ I instancji nie ustosunkował się do zaleceń organu II instancji zawartych w decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli między innymi H. i M. S. oraz A. i M. S. W uzasadnieniu wskazali, iż jest ona sprzeczna z prawem budowlanym i narusza ich interes prawny. Odwołujący podniośli niezgodność z planem zagospodarowania przestrzennego, brak ogłoszenia o zaplanowanej realizacji w pobliżu miejsca planowanej budowy, brak zgody ich jako strony mimo wykazywania w składanych protestach, że są stroną na mocy art. 28 Kpa, ponieważ zgoda na budowę tak wysokiej wieży w tak niewielkiej odległości obniża automatycznie wartość ich nieruchomości poprzez zeszpecenie krajobrazu i potencjalne zagrożenie promieniowaniem lub katastrofą budowlaną.
Po rozpoznaniu tego odwołania Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r.,utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że w sytuacji, gdy w wyniku wadliwej oceny organ wszczyna postępowanie, to zgodnie z art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowe podlega ono umorzeniu. W ocenie Wojewody odwołujący nie udowodnili przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę stacji bazowej. Jak wynika z akt sprawy nieruchomości należące do skarżących nie znajdują się w obszarze, nad którym występują przekroczenia dopuszczalnego poziomu promieniowania niejonizującego, ani też z nim nie sąsiadują. Podnoszony przez skarżących zarzut dotyczący spadku wartości nieruchomości nie znajduje oparcia w przepisach prawa budowlanego i nie może stanowić podstawy do uznania za stronę w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów organ stwierdził, że kwestionowane rozstrzygnięcie dotyczy wyłącznie oceny statusu osób skarżących, która winna być dokonana przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, nie zaś merytorycznej oceny udzielonego pozwolenia na budowę stacji bazowej przy ul. P. w G.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi H. i M. S. oraz A. i M. S. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący podnieśli niewłaściwą interpretację art. 28 kpa odmawiającą im prawa bycia stroną mimo, że decyzja o opisanym pozwoleniu na budowę powoduje spadek cen rynkowych nieruchomości, których są właścicielami i które są najbliżej położonymi budynkami w stosunku do terenu parafii na którym posadowiono 80-metrową wieżę dla stacji bazowej telefonii komórkowej. Wskazali ponadto, że w zaskarżonej decyzji pominięto kwestię niezgodności budowy z planem zagospodarowania przestrzennego. Zarzucili także tolerowanie i prawne usankcjonowanie postępowania organu I instancji, który w ich ocenie, złamał art. 12 i art. 13 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a następnie ignorował zarzuty wobec raportu biegłego, na podstawie których wdano pozwolenie na budowę. Zdaniem skarżących, zgodnie z art. 28 kpa są oni stroną, ponieważ ich interes prawny poprzez budowę tak specyficznej budowli zostaje naruszony przez spowodowanie obniżenia wartości ich nieruchomości, stanowiących dorobek życia. Twierdzą nadto, że z uwagi na szczególny charakter zamierzonej inwestycji, a zwłaszcza ze względu na usytuowanie anten emitujących szkodliwe promieniowanie mikrofalowe, obawiają się o negatywny wpływ na zdrowie własne i swoich rodzin. Według skarżących znaczenie ma też fakt, iż teren wykorzystany pod budowany obiekt w planach zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony na zieleń wypoczynkową oraz izolacyjną i oznaczony symbolem I.4.2-ZPp.Zpi.
Strony zakwestionowały ponadto raport biegłego M. J., uważając, że nie powinien on zostać uznany za miarodajny ze względów formalnych i ze względu na uchybienia techniczne, a tym samym decyzja wydana w oparciu o ten raport powinna zostać uchylona. Według skarżących w opracowaniu autor ogranicza się do podania wzorów i końcowych wyników w zakresie zasięgu promieniowania przekraczającego normy i charakterystyki obszarów zwiększonego promieniowania, nie przytacza jednak żadnych konkretnych obliczeń, wartości, gęstości strumienia elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego. Przytaczając wzory nie podaje dlaczego są one adekwatne do sytuacji, nie wskazuje literatury tematu, brakuje w opinii wywodów i komentarzy uwzględniających czynnik czasowy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie .
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż skarga jest uzasadniona, i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.
W motywach uzasadnienia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei art. 5 ust. 1 pkt. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wprowadzał zasadę ochrony interesu prawnego osób trzecich stanowiąc, iż obiekt budowlany należy projektować, budować i użytkować w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona ta zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego obejmuje m.in. ochronę przed uciążliwościami spowodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie.
Przepisy prawa budowlanego jak wyjaśniono nie wprowadzały ograniczeń odnośnie położenia względem obiektu budowlanego nieruchomości będącej własnością osoby trzeciej, której interesy podlegają ochronie. Dotyczą one zatem każdej osoby trzeciej, której interesy w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego mogłyby zostać naruszone. W zależności od charakteru obiektu, atrybut strony postępowania może przysługiwać właścicielom działek sąsiednich położonych w większych bądź mniejszych odległościach w zależności od zasięgu oddziaływania nowo budowanego obiektu budowlanego na prawnie chronione interesy osób trzecich. Przymiot strony postępowania administracyjnego mogą zatem posiadać właściciele nieruchomości niegraniczących z nieruchomością, na której znajduje się obiekt budowlany, jeżeli zakres jego oddziaływania, bezpośredniego lub pośredniego, obejmuje także te nieruchomości. Istnienie interesu prawnego takich osób podlegać zatem winno badaniu w każdej sprawie, w zależności od istniejących okoliczności faktycznych. Krąg stron postępowania określa zakres oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego oraz charakter uciążliwości z nim związanych.
Zauważono , iż skarżący są właścicielami nieruchomości położonych w G. przy ul. N. oraz M., zaś osoby wnoszące pisma w sprawie określają się jako "mieszkańcy " , "właściciele " bez oznaczenia czy pozostają w stosunku wewnątrzspółdzielczym jako członkowie Spółdzielni Mieszkaniowej M. w G. Wobec braku ustaleń w tym zakresie jak również braku ustaleń co do tego , kto imiennie złożył podanie o wznowienie postępowania Sąd przedstawił jedynie hipotetyczne rozważania co do tego , że również i członkowie spółdzielni w wyjątkowych wypadkach mogą mieć swój własny zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny .
Sąd I instancji podkreślił, że ocenia zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem, a stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) nie jest związany granicami skargi.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, strony powołując się na własny, indywidualny interes prawny, trafnie wywodząc go z prawa do ochrony zdrowia. Dlatego też skargę H. S. i M. S. oraz A. S i M. S. należało uwzględnić. Skarżący w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie zdaniem Sądu wskazywali, iż ich interes prawny polega na braku zapewnienia przepisanych prawem norm ochrony zdrowia, a interes taki należało uznać za dający im status strony w rozpoznawanej sprawie, w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 2 lit. b Prawa budowlanego. Zaskarżoną decyzję wydano zatem z naruszeniem art. 28 kpa w związku z art. 5 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 105 kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd stwierdził, że organ rozpoznając sprawę ponownie winien dokonać merytorycznej oceny co do wznowienia, poprzez wyjaśnienie czy i w jakim zakresie ma miejsce naruszenie interesu prawnego skarżących. W tym zakresie odnieść się również należy do wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego M. S. po wydaniu przez Prezydenta Miasta G. postanowienia z dnia [...] sierpnia 2001 r. o wznowieniu postępowania . Dopiero prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i ocena zebranego w sprawie materiału pozwoli na ustalenie, czy wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nastąpiło w istocie na wniosek nielegitymowanych osób, co byłoby podstawą do wydania decyzji o umorzeniu tego postępowania.
Konsekwencją uznania, że zaistniały podstawy wznowienia postępowania z udziałem stron skarżących, organ administracji wyda decyzję w trybie przepisu art. 151 kpa, odnosząc się przy tym w szczególności do zarzutu braku zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w zakresie zaś zastosowania prawa materialnego stosując się do wskazań wynikających z art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718).
Sąd dodał również, że z okoliczności sprawy wynika, iż skarżący są właścicielami nieruchomości położonych w G. przy ul. N. oraz M. Ponadto, w rozmaitych pismach znajdujących się w aktach administracyjnych osoby je wnoszące przedstawiają się jako "mieszkańcy", "właściciele budynków". Ponieważ wniosek o wznowienie postępowania podpisało imiennie wiele osób, zatem badaniu podlegać będzie indywidualny interes prawny każdej z nich. Natomiast A. i M. S. nie występują w imieniu innych osób, a jedynie w podaniu o wznowienie postępowania wskazano ich adres jako "adres dla korespondencji".
P. Sp. z o.o. w W., wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzuciła:
1) naruszenie prawa materialnego tj. art.5 ust. l pkt.6 oraz ust.2 pkt.3 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 - dalej Prawo budowlane) poprzez uznanie, iż ma on zastosowanie w przedmiotowej sprawie .
2) naruszenie prawa procesowego
- art. 28 kpa poprzez uznanie, iż uczestnicy postępowania są stronami w rozumieniu tego przepisu, a w szczególności, iż przysługuje im interes prawny do żądania wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia [...] maja 2001r.
- art. 105 kpa poprzez uznanie iż brak było podstaw do umorzenia postępowania wznowieniowego w oparciu o bezprzedmiotowość postępowania wynikającą z braku statusu strony przez wnioskodawców,
- art. 133 i 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Wskazując na powyższe naruszenie prawa strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych prawem.
W motywach skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że Sąd nie wyjaśnił, czy uczestnicy postępowania pozostają w stosunku wewnątrzspółdzielczym w ramach SM M., Powyższe ma znaczenie o tyle, że gdyby byli członkami tejże spółdzielni to nie przysługiwałyby im prawa strony, chyba że w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego został naruszony ich własny zindywidualizowany skonkretyzowany interes. Jednakże, zdaniem Spółki w przedmiotowej sprawie trudno jest mówić o indywidualności interesu, zatem wnioskodawców powinna reprezentować zrzeszająca ich spółdzielnia powołana do reprezentowania interesów rzeszy mieszkańców, a nie indywidualnych członków. W takim wypadku należy odmówić indywidualnym członkom prawa strony w tymże postępowaniu, a przyznać je ewentualnie spółdzielni.
Zdaniem Spółki słusznie organy administracyjne uznały, że po stronie uczestników postępowania brak jest interesu prawnego. Nie można bowiem zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że uczestnicy postępowania mieli interes prawny wynikającą z konstytucyjnej zasady ochrony zdrowia. Uznać należy, iż tylko dobro zagrożone można chronić, a zatem z prawa do ochrony zdrowia korzystać w praktyce mogą osoby, których to konkretne prawo jest zagrożone. Natomiast uczestnicy postępowania nie wykazali, iż ich zdrowie jest zagrożone poprzez budowę obiektu. Ze znajdującego się w aktach sprawy raportu wpływu na środowisko, który jest podstawą ustalenia wpływu planowanego obiektu budowlanego nie tylko na środowisko, ale również na ludność oraz zwierzęta przebywające na obszarze zagrożonym wynika brak jakiegokolwiek zagrożenia dla mieszkańców zamieszkujących obszary w pobliżu instalacji. Powyższe wynika po pierwsze z tego, iż promieniowanie niejonizujące przekraczające dopuszczalny poziom 0,1 W/m2 będzie emitowane na obszarze niezabudowanym, a po wtóre, że nawet na tym niezabudowanym obszarze promieniowanie to będzie przekraczało dopuszczalne dawki dopiero na wysokości 33,6 m nad ziemią, W żaden więc sposób planowana instalacja nie stanowi jakiegokolwiek zagrożenia dla okolicznych mieszkańców, a w szczególności dla niesąsiadujących i znacznie oddalonych nie tylko od nieruchomości, na której dany obiekt będzie usytuowany, ale nawet od obszaru gdzie nastąpi przekroczenie dopuszczalnych dawek promieniowania.
Zdaniem strony skarżącej, Sąd I instancji uznając interes prawny uczestników postępowania w oparciu o bardzo ogólne prawo do ochrony zdrowia nie tylko nie wskazał w jaki konkretnie sposób planowana inwestycja miałaby temu prawu zagrażać, ale nawet nie wskazał konkretnej podstawy prawnej, z której wywodzi prawo do szeroko pojętej ochrony zdrowia.
Strona podniosła, że brak interesu prawnego po stronie uczestników postępowania wynika już z interpretacji treści art. 5 ust. 1 pkt.6 oraz ust 2 Prawa budowlanego. Jak bowiem przyjęto w orzecznictwie, przy budowie obiektu budowlanego uwzględnia się jedynie interesy bezpośrednich sąsiadów działki, na której prowadzona będzie budowa. W konsekwencji status strony w postępowaniu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 2 Prawa budowlanego należy się jedynie bezpośrednim sąsiadom nieruchomości, na której planowana jest budowa.
Ponadto, użyte w powołanym przepisie pojęcie "uzasadnionych interesów osób trzecich" winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, to jest w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej. Natomiast w zaskarżonym wyroku Sąd nie wykazał jakie normy z zakresu prawa budowlanego oraz warunki techniczno-budowlane mogłyby zostać naruszone.
W konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, wynikający z art. 5 Prawa budowlanego obowiązek ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich przed szkodliwym promieniowaniem należy interpretować w oparciu o stan prawny przed nowelizacją tego przepisu i wprowadzeniem art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Natomiast Sąd I instancji uzależniając atrybut strony postępowania od zasięgu oddziaływania nowo budowanego obiektu budowlanego niezależnie od odległości od terenu, na którym obiekt ten powstaje, posługując się pojęciem "zasięg oddziaływania nowo budowanego obiektu" stanowiącym, w ocenie strony skarżącej, synonim ustawowego "obszaru oddziaływania obiektu", oparł się na przepisach późniejszych, niż te które obowiązywały w chwili wydania uchylonej decyzji, bowiem dopiero od lipca 2003 r. wprowadzono do art. 5 konieczność interpretacji go w oparciu o zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i istniejące dopiero od tej daty pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu". Tym samym, stanowisko zajęte przez Sąd I instancji stanowi rażącą nadinterpretację art. 5 ust. 1 pkt i ust. 2 Prawa budowlanego.
Dodatkowo wskazano, że nawet gdyby konsekwentnie stosować, interpretację przepisu art. 5 zaprezentowaną przez sąd administracyjny w skarżonym wyroku i uznać, iż odległość od działki, na której stawiany jest obiekt budowlany mogący emitować szkodliwe promieniowanie nie ma znaczenia, a jedyną kwestią która winna być brana pod rozwagę jest zasięg oddziaływania tego obiektu, to i tak uznać należałoby, iż strony nie miały interesu prawnego do żądania wznowienia postępowania, albowiem jak wynika z dokumentów przedstawionych w sprawie niezakwestionowanych przez sąd, uczestnicy postępowania nie znajdują się w zasięgu tego oddziaływania.
Ponadto, zwrócono uwagę, że do przyznania podmiotowi atrybutu strony postępowania administracyjnego niezbędne jest wykazanie interesu prawnego, który ma charakter bezpośredni, konkretny i realny. Natomiast wywodzenie interesu prawnego uczestników postępowania z ogólnego prawa do ochrony zdrowia, które w chwili obecnej nie jest zagrożone, bez podania konkretnej normy prawa materialnego, z którego ten interes prawny jest wywodzony stanowi zaprzeczenie dotychczasowej linii orzeczniczej.
W skardze kasacyjnej wskazano również na wewnętrzną sprzeczność skarżonego wyroku, w którym na str.8 uzasadnienia Sąd wskazuje iż brak jest ustaleń co do tego kto imiennie złożył podanie o wznowienie postępowania podczas gdy już na str. 9 stwierdza, iż wznowienie postępowania nastąpiło na skutek podania podpisanego imiennie przez krąg osób.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. i M. S. stwierdzili, że nie wnosi ona nic nowego i ma jedynie na celu "przeciągnięcie" sprawy. Wyjaśnili ,że w 1997 r. nabyli całkowicie prywatna nieruchomość i nigdy nie byli członkami spółdzielni mieszkaniowej ,tym samym generalnie wnieśli o nieuwzględnienie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącego oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt . 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd ( porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r poz. 11 ) . Natomiast zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organy administracji a także , że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej ( porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK1149/04 niepublikowany ) .
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut . Dopiero bowiem po przesądzeniu , że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo , że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego .
Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika , że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Pełnomocnik skarżącego w petitum skargi wskazał w tym zakresie na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 133 i 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .
Przepis art. 133 ustawy procesowej stanowi , że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy , chyba , że organ nie wykonał obowiązku o którym mowa w art. 54 § 2 . Przepis ten określa czas i podstawy wyrokowania i nie został w tej sprawie naruszony bowiem Sąd I instancji orzekał na podstawie kompletnych akt sprawy a dokonał tego po zamknięciu rozprawy . Z kolei przepis art. 134 § 1 ustawy procesowej określa granice orzekania i norma ta również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie została naruszona w tym postępowaniu . Sąd I instancji prawidłowo rozstrzygnął bowiem w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi . Natomiast granice tej sprawy zakreślało rozstrzygniecie organów administracji umarzające w trybie art. 105 § 1 kpa postępowanie wznowione w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2001 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu P. Spółce z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej C. z energetycznym zasilaniem kablowym enn zlokalizowanej na terenie Parafii B. przy ul. P. w G.
Przede wszystkim należy podzielić stanowisko Sądu I instancji , że z naruszeniem przepisów art. 7 , 77 i 80 kpa bez przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy organy administracji wadliwie zastosowały przepis art. 105 § 1 kpa umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe .
Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych zachodzi gdy żądanie pochodzi od podmiotu nie będącego stroną . Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organy ze względu na swój interes prawny lub obowiązek . Stronami według art. 29 kpa mogą być osoby fizyczne i osoby prawne a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej . W rozpoznawanej sprawie postanowienie z dnia [...] sierpnia 2001 r. o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzja o pozwoleniu na budowę wydano na skutek podania podpisanego imiennie przez krąg osób (podanie z dnia 1 sierpnia 2001 r. k-105 akt administracyjnych ) , po którym składano jeszcze kolejne pisma , w których wskazywano na rozszerzenie kręgu tych podmiotów ( kolejne podpisy pod wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2001 r. k-115/116 akt sprawy ) . Z analizy akt sprawy nie wynika , by po wznowieniu postępowania organy administracji odniosły swoje ustalenia do kręgu osób domagających się wznowienia postępowania oceniając indywidualnie wobec każdego z nich czy jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej . Przede wszystkim należy podzielić stanowisko Sądu I instancji , iż w tych okolicznościach brak jest ustaleń kto w istocie złożył i podpisał wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego , jakim legitymował się tytułem do lokalu ( właściciele domów, lokali mieszkalnych itp. ) .Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji , że nie wyjaśnił , czy uczestnicy postępowania pozostają w stosunku wewnątrzspółdzielczym lecz zarzut ten nie może być skutecznie kierowany do Sądu, który nie przeprowadza postępowania dowodowego, co tylko dodatkowo potwierdza okoliczność niewyjaśnieni wszystkich istotnych okoliczności sprawy przez organy administracji. Jednocześnie na marginesie czynionych rozważań przypomnieć należy , iż w szczególnie uzasadnionych sytuacjach dopuszcza się udział członka spółdzielni jako strony postępowania administracyjnego , jednak po spełnieniu pewnych wymogów a więc tego , że członek spółdzielni musi legitymować się spółdzielczym prawem własnościowym do lokalu , współudziałem w użytkowaniu wieczystym działki gruntu , na której budynek mieszkalny obejmujący dany lokal został wzniesiony i realizacja planowanej inwestycji spowoduje konkretne naruszenie warunków korzystania z tego lokalu mieszkalnego , które są chronione przepisem prawa materialnego tj. art. 5 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.
Nie wiadomo zatem wobec kogo umorzono postępowanie administracyjne skoro w sentencji decyzji o umorzeniu postępowania i jej uzasadnieniu nie wymienia się osób , co do których badano interes prawny a w tym samym nie można przyjąć jak uczyniono to w postępowaniu administracyjnym, że wszczęcie postępowania wznowieniowego nastąpiło na wniosek osób nielegitymowanych . Przypomnieć należy , iż osoba na wniosek , której wznowiono postępowanie jest stroną postępowania toczącego się po wznowieniu niezależnie od jego wyniku . Konsekwencją powyższego stanowiska jest przede wszystkim obowiązek doręczenia takiej decyzji stronie postępowania wznowieniowego.
Zatem jeżeli w tej sprawie postępowanie z wniosku osób fizycznych prowadzono przy uwzględnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa dotyczącej strony , która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu to nie można badając przymiot strony w tak określonym postępowaniu odnosić go do interesu zbiorowego grupy mieszkańców zamieszkałych przy określonej ulicy , skoro musi to być interes zindywidualizowany każdej ze nich . Dlatego po ustaleniu precyzyjnie osób wnoszących wniosek o wznowienie postępowania organ winien był przesądzić czy i w jakim zakresie nastąpiło naruszenie indywidualnego interesu prawnego wnoszących o wznowienie postępowania. Ustalenia w tym zakresie powinny koncentrować się na tym czy sporna inwestycja znajduje się w obszarze oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej podmiotów wnoszących o wznowienie postępowania bowiem z uwagi na charakter uciążliwości nie można go ograniczać wyłącznie do obszaru występowania przekroczenie dopuszczalnego promieniowania .
Skarżący w motywach skargi kasacyjnej powołuje wyroki sądów administracyjnych , które wskazują tylko na pojęcie strony , w ujęciu podmiotu bezpośrednio graniczącego z zainwestowaną nieruchomością . Gdy tymczasem w orzecznictwie podkreślano , jeszcze przed wprowadzeniem do ustawy Prawo budowlane pojęcia obszaru oddziaływania obiektu ( art. 3 pkt 20 ) , że przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane nie ogranicza uzasadnionych interesów osób trzecich wyłącznie do właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością objętą pracami budowlanymi . Krąg tych osób określa bowiem zakres oddziaływania prowadzonych prac oraz rodzaj i charakter uciążliwości z nim związanych . Stwierdzenie , że nieruchomość skarżących nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością inwestora nie stanowi więc wystarczającej przesłanki do uznania , że nie mają oni legitymacji strony w tym postępowaniu ( wyrok NSA z 18 grudnia 1998 r. sygn. akt II S.A./Po 1513-1520/98 nie publikowany ). Oznacza to , że przesłanka z art. 28 kpa występuje ad casum w konkretnej sprawie wówczas , jeżeli wykaże się , że oddziaływanie inwestycji o szczególnym charakterze wykracza poza nieruchomość zainwestowaną i wpływa na uciążliwość dla środowiska naturalnego – wówczas następuje to w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach sprawy ze wszystkimi tego konsekwencjami . Mieć interes prawny znaczy to , że należy ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego na podstawie ,którego można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu , sprzecznych z potrzebami danej osoby.
Zatem przez osoby trzecie w procesie budowlanym należy rozumieć zarówno sąsiadów inwestycji , jak i inne osoby , które w związku z działalnością inwestycji lub w jej następstwie doznają lub mogą doznawać ograniczeń lub uciążliwości przykładowo wymienionych w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w tym uciążliwości powodowanych przez promieniowanie (pkt. 3 ). Przepis art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego określa zakres spraw , które mogą być objęte w ramach ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich . Wskazywane przez Sąd I instancji prawo do ochrony zdrowia w szczególności przed promieniowaniem wynikającym z inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska takiej jak w tej sprawie konkretyzowane jest w art. 68 ust. 1 Konstytucji i chroni abstrakcyjnie pojmowane dobro jakim jest zdrowie . Ochrona tego dobra przyznana została wszystkim ludziom i służy pełniejszej ochrony zdrowia . Ponadto rozwiązania obowiązującego w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie ,w Dziale VIII - Higiena i zdrowie w przepisie § 309 pkt. 3 stanowiły , że budynki ( budowle )powinny być zaprojektowane i wykonane z takich materiałów i wyrobów oraz w taki sposób , aby nie stanowił zagrożenia dla higieny i zdrowia użytkownika lub sąsiadów w szczególności w wyniku niebezpiecznego promieniowania . Zatem uprawnienie osób trzecich w szczególności w wymienionych przepisach może stanowić ich interes prawny w określonych sytuacjach .
Tym samym Sąd I instancji zasadnie uznał potrzebę zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i eliminacji zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego . Dlatego też przy uwzględnieniu powyżej argumentacji nie można uznać zarzutu naruszenia przepisów postępowania uczyniony Sądowi I instancji za usprawiedliwiony .
Skoro stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy to nie można również skutecznie przyjąć w tej sprawie, że przy rozpoznawaniu skargi przez Sąd I instancji , naruszono przepisy prawa materialnego wskazane w skardze kasacyjnej tj. art. 5 ust.1 pkt 6 oraz ust. 2 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane dotyczące ochrony interesu prawnego osób trzecich .
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednakże w okolicznościach tej sprawy za przedwczesne uznać należy przesądzanie na tym etapie postępowania tak jak to uczynił Sąd I instancji , że wnoszący skargę do Sądu I instancji tj. H. i M. S. oraz A. i M. S. są stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej , to winno wykazać prawidłowo przeprowadzone postępowanie wznowieniowe w tej sprawie .
Konkludując zauważyć należy , iż skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów .
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku .