II OSK 1286/22

II OSK 1286/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Op 546/21 - Wyrok WSA w Opolu z 2022-03-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 §  1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2013 poz 640
§ 10 i 110
Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich  usytuowanie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 546/21 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 września 2021 r., nr SKO.40.1785.2021.li w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 10 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 546/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: "WSA w Opolu"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: "Kolegium", "SKO w Opolu") z 30 września 2021 r., nr SKO.40.1785.2021.li w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ozimka (dalej: "Burmistrz") z 22 marca 2019 r., nr ZRG.6730.01.2019.PD, ustalającej, na rzecz T. K., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości S.: 1) uchylił zaskarżoną decyzję, 2) zasądził od SKO w Opolu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
2. Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie sprawy.
2.1. Wskazaną wyżej decyzją z 22 marca 2019 r. Burmistrz ustalił na rzecz T. K. (ówczesnego właściciela przedmiotowej nieruchomości - poprzednika prawnego skarżącego) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie położonym w miejscowości S., obejmującym działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...], arkusz mapy [...], obręb S. W punkcie 3.2 rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji ustalił, że odległość linii zabudowy od granicy drogi gminnej wynosi co najmniej 12 m z zachowaniem odległości od istniejącego gazociągu zgodnie z obowiązującymi przepisami, natomiast w punkcie 3.9 wskazał, że w strefie kontrolowanej o szerokości 4 m, której linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu (tj. obszarze wyznaczonym po obu stronach gazociągu), nie należy wznosić budynków, urządzać składów oraz magazynów i nie powinna być prowadzona żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji, a także nie mogą rosnąć drzewa i krzewy z obu stron osi gazociągu. Rozstrzygnięcie dotyczące linii zabudowy zostało zdeterminowane ustaleniem, że przez działkę przebiega gazociąg ga150 (pkt 3.5 i 3.7 analizy urbanistycznej). Decyzja Burmistrza stała się ostateczna z dniem 24 kwietnia 2019 r.
2.2. Wnioskiem z 26 maja 2021 r. skarżący (obecny właściciel przedmiotowej nieruchomości - następca prawny T. K.), zwrócił się do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku podniesiono, że z uwagi na stwierdzenie przebiegu przez działkę nr [...] sieci gazowej o ciśnieniu roboczym 4 Mpa i średnicy 150 mm została ustalona szerokość strefy kontrolowanej w wymiarze 4 m. Wielkość tej strefy przełożyła się na ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 12 m od granicy drogi gminnej. W ocenie skarżącego, wielkość strefy kontrolowanej decyzji podstawowej ustalono w sposób absolutnie wadliwy. Wprawdzie wielkości i ciśnienia się zgadzają, jednakże zgodnie z ustaleniami § 110 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640, dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych sieci gazowych"), w przypadku sieci zrealizowanych przed 2001 r. zostały ustalone inne, znacznie większe wielkości stref. Przedmiotowa sieć została wykonana w latach dziewięćdziesiątych i nie może być traktowana zgodnie z ustaleniami § 10 tego rozporządzenia. Z tabeli stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia wynika, że w przypadku gazociągu o średnicy do 300 mm i ciśnieniu nominalnym powyżej 2,5 do 10,0 MPa szerokość strefy kontrolowanej w odniesieniu do budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi 40 m. We wniosku zaznaczono również, że w oparciu o kwestionowaną decyzję Burmistrza zostało wydane pozwolenie na budowę przez Starostę Opolskiego oraz został wzniesiony budynek mieszkalny.
2.3. Kolegium, wskazaną wyżej decyzją z 30 września 2021 r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. Kolegium ustaliło, że przedmiotowy gazociąg został wybudowany w oparciu o ostateczną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Opolu z dnia 7 lutego 1996 r., nr NB-7351-7-2/96, zatwierdzającej na wniosek H. w J. projekt budowlany dotyczący m. in. gazociągu wysokiego ciśnienia relacji S. - H. Dalej Kolegium wskazało, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje gospodarcze lub społeczne - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Kolegium przywołało art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "u.p.z.p.") i stwierdziło, że w decyzji Burmistrza uwzględniono szerokość strefy kontrolowanej zgodnie z parametrami wskazanymi w § 10 rozporządzenie w sprawie warunków technicznych sieci gazowych. Kolegium zauważyło, że w § 110 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych sieci gazowych przewidziano normę szczególną odnoszącą się m. in. do gazociągów wybudowanych: przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę, w okresie od dnia 12 grudnia 2001 r. do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia lub dla których w tym okresie wydano pozwolenie na budowę - stosuje się szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia. Zgodnie z tym załącznikiem, dla gazociągu o ciśnieniu nominalnym powyżej 2,5 do 10,0 MPa i średnicy gazociągu do 300 mm, szerokość strefy kontrolowanej w odniesieniu do budynków mieszkalnych zabudowy jednorodzinnej powinna wynosić 40 m. Równocześnie Kolegium stwierdziło, że przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie są przepisy ustawy Prawo budowlane, jak też przepisy wykonawcze do tej ustawy, w szczególności przepisy techniczno-budowlane, ponieważ na etapie ustalania warunków zabudowy przesądza się jedynie o możliwej lokalizacji inwestycji, a także o jej podstawowych parametrach. Przyjmuje się zatem, że organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest właściwy do oceny zgodności inwestycji z tymi przepisami. Normy techniczno-budowlane wiążą przy sporządzaniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę, przez co to dopiero na tym etapie przesądza się ostatecznie o lokalizacji obiektu, w którym zastosowano konkretne rozwiązania techniczne. Kolegium zwróciło uwagę, że taka wykładnia jest tym bardziej uzasadniona, że to dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę przesądza się ostatecznie o lokalizacji obiektu, w którym zastosowano konkretne rozwiązania techniczne. Powyższe stanowisko - w ocenie Kolegium - jest jeszcze bardziej uzasadnione w kontekście nowelizacji u.p.z.p. dokonanej ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 912). Na mocy tej nowelizacji do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dodano pkt 6 lit.b, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu. Pojęcie rażącego naruszenia prawa należy wykładać jako naruszenie mające oczywisty charakter, przejawiający się w tym, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu. W tym kontekście - zdaniem Kolegium - należy rozpatrywać pojęcie "przepisów odrębnych", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Pojęcie to jest nieostre, a odkodowanie jego znaczenia wymaga sięgania do różnych rodzajów wykładni. Z samego brzmienia tego sformułowania nie sposób wywieść, jakie konkretnie "przepisy odrębne" powinien uwzględnić organ wydając decyzję o warunkach zabudowy. W kontekście powyższej argumentacji nie można zatem przyjąć, że Burmistrz naruszył prawo w sposób rażący przez rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia strefy kontrolowanej gazociągu, ponieważ takie stanowisko nie wynika wprost z omawianej normy, ale z jej wykładni. Kolegium zwróciło również uwagę, że strefa kontrolowana jest wyznaczana w celu ułatwienia przedsiębiorstwu gazowemu dostępu do sieci gazowej (jej kontrolowania). Szerokość strefy kontrolowanej gazociągu została wyznaczona w realiach niniejszej sprawy poniżej wartości wynikającej z przepisu przejściowego zawartego w § 110 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych sieci gazowych (40 m - zgodnie z załącznikiem nr 2 do tego rozporządzenia), gdyż zgodnie z aktualnymi przepisami ogólnymi strefa kontrolowana nowo budowanego gazociągu o takich parametrach, jak przedmiotowy gazociąg, wynosiłaby 4 m (zgodnie z § 10 ust. 6 pkt 3 lit.a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych sieci gazowych, tj. po 2 m od osi gazociągu). Zatem nowy gazociąg wraz z całą swoją strefą kontrolowaną mieściłby się w granicach strefy kontrolowanej obecnie funkcjonującego gazociągu, o szerokości ustalonej w analizowanej decyzji w wymiarze 4 m. Kolegium stwierdziło, że wprawdzie decyzja Burmistrza z 22 marca 2019 r. została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 10 ust. 6 pkt 3 lit.a rozporządzenia, jednak przez wzgląd na wątpliwości interpretacyjne dotyczące tych norm i skutki przedmiotowego uchybienia (brak ciężkich skutków społeczno-gospodarczych), a także ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, stanowiącą jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, nie sposób przyjąć, że w sprawie wystąpiły negatywne, nieakceptowalne przez praworządne państwo skutki gospodarcze lub społeczne, jakie miałaby powodować kwestionowana decyzja, a więc nie można uznać, że została ona wydana w warunkach wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
2.4. WSA w Opolu wyrokiem z 10 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 546/21, uwzględnił skargę K. K. na przywołaną wyżej decyzję z 30 września 2021 r. Zdaniem WSA w Opolu, niezastosowanie przez Burmistrza rozporządzenia w sprawie warunków technicznych sieci gazowych stanowiło rażące naruszenie prawa, a zaakceptowanie takiego stanu rzeczy przez SKO w Opolu badające decyzję w trybie stwierdzenia nieważności, stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji doszło też do naruszenia przez Kolegium art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadniając to stanowisko WSA w Opolu podniósł, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., zalicza się wszelkie regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich i innych w zależności od położenia terenu objętego wnioskiem. Przepisami odrębnymi w rozumieniu omawianego przepisu są niewątpliwie przepisy ustanawiające materialnoprawne ograniczenia w zabudowie nieruchomości. Zdaniem WSA w Opolu, pojęcie to obejmuje w szczególności przepisy dotyczące wszelkiego rodzaju sieci umiejscowionych na nieruchomości, dla której mają zostać ustalone warunki zabudowy, gdyż determinują kształt tych ustaleń. Zgodność z przepisami odrębnymi powinna być przy tym rozumiana jako osiągnięcie stanu niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także brak relacji wykluczania się. Nie ulega wątpliwości, że przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, które mają charakter przepisów techniczno-budowlanych, pozwalających właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej ostatecznie przesądzić o lokalizacji obiektu, w którym zastosowano konkretne rozwiązania techniczne. Natomiast rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie zawiera zarówno odrębne przepisy techniczno-budowlane, jak i odrębne przepisy, z którymi musi być zgodna decyzja ustalająca warunki zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Do tej ostatniej kategorii należą między innymi regulacje § 10 oraz § 110 tego rozporządzenia. Przepisy te odnoszą się do infrastruktury istniejącej na działce, dla której mają zostać ustalone w formie decyzji (w rozpatrywanej sprawie zostały już ustalone) warunki zabudowy. Wskazane regulacje miały zatem istotne znaczenie przy ustalaniu obowiązującej linii zabudowy, a nie lokalizacji obiektu na działce. Wyznaczenie obowiązującej (nieprzekraczalnej) linii zabudowy jest w świetle przepisów u.p.z.p. podstawowym składnikiem rozstrzygnięcia organu planistycznego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyznaczenie tej linii w stanie faktycznym, w którym Burmistrz decyzją z 22 marca 2019 r. ustalił warunki zabudowy determinowane było koniecznością uwzględnienia szerokości strefy kontrolowanej przy istniejącym gazociągu, wymaganej przepisami powołanego rozporządzenia. Przy czym należy uwzględnić, że gazociąg został wybudowany na nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 2001 r., co oznacza, że w tej sprawie znajduje zastosowanie również § 110 rozporządzenia. Burmistrz, wydając decyzję z 22 marca 2019 r., nie uwzględnił tych przepisów.
3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparto na:
1) zarzutach naruszeń prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 10 ust. 6 pkt 3 lit.a i § 110 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640, dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych sieci gazowych") przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ww. przepisy rozporządzenia dotyczącego sieci gazowych stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., ponieważ wpływają na ustalenie linii zabudowy, podczas gdy z wykładni celowościowej, systemowej wewnętrznej, historycznej, systemowej zewnętrznej i prokonstytucyjnej omawianych przepisów wynika (a których to procesów i wyników wykładni WSA w Opolu nie skontrolował i nie podważył), że nie stanowią one przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w szczególności nie mają znaczenia dla ustalenia linii zabudowy,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 10 ust. 6 pkt 3 lit.a i § 110 pkt 1 rozporządzenia dotyczącego sieci gazowych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że każde naruszenie prawa jest równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu ostatniego z wymienionych przepisów (w istocie do tego sprowadza się uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym WSA w Opolu dokonał oceny, że Burmistrz nie uwzględniając przepisów przejściowych rozporządzenia dotyczącego sieci gazowych rażąco naruszył prawo – bez żadnej dalszej analizy sprawy), podczas gdy z prawidłowej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. wynika, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje społeczne, ekonomiczne i gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (które to przesłanki zostały szczegółowo omówione w decyzji Kolegium, do czego WSA w Opolu się nie odniósł i czego nie podważył, uchylając się od kontroli badanej decyzji w tym zakresie),
2) zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób nieodnoszący się dostatecznie do sprawy zawisłej przed WSA w Opolu, dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, w szczególności bez wyjaśnienia szeregu okoliczności sprawy, lakonicznej i niejasnej oceny poszczególnych jej aspektów (Sąd odniósł się właściwie wyłącznie do jednego jej aspektu – czy przepisy rozporządzenia dotyczącego sieci gazowych stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), przemilczenie istotnych kwestii (które były sporne, i które były przedmiotem rozważań w uzasadnieniu decyzji Kolegium), co uniemożliwia poznanie rzeczywistego stanowiska i motywów, które kierowały Sądem przy rozstrzyganiu sprawy, a których skarżące kasacyjnie Kolegium zmuszone było domniemywać na potrzeby sformułowania zarzutów kasacyjnych (tj. uczynić pewne założenia w celu odczytania stanowiska Sądu, np. w zakresie wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa).
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy WSA w Opolu do ponownego rozpoznania, a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
4.3. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja została wydana w ramach jednego z postępowań nadzwyczajnych, tj. w ramach postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). W tym kontekście należy, po pierwsze, przypomnieć, że w trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Po drugie, jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i wyłącznie z ważnych powodów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1894/16, CBOSA). Po trzecie, wady decyzji wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1838/16, CBOSA). W tym aspekcie istotne jest również podkreślenie, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie jest, co do zasady, dopuszczalne dokonywanie przez organ administracji prowadzący takie postępowanie własnych uzupełniających ustaleń faktycznych. Organ ten jest uprawniony jedynie do oceny, czy w świetle przeprowadzonych dowodów w postępowaniu, w którym wydano decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, i poczynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych doszło do rażącego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2022 r., II OSK 1642/19 oraz wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 190/22 - CBOSA). Po czwarte, o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje społeczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1900/13, CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76).
4.4. Przenosząc powyższe ogólne ustalenia, determinujące istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że kwestia zastosowania przepisów rozporządzenie w sprawie warunków technicznych sieci gazowych, jako przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., nie może być oceniona jako oczywista, nie wymagająca dokonania wykładni. W szczególności, zasadnie zwrócono uwagę w wyroku NSA z 20 września 2023 r., sygn. akt II OSK 986/22 (dotyczącym sąsiednich działek nr [...] i [...] w miejscowości S.), na rozbieżności w orzecznictwie dotyczące tego, czy przepisy Prawa budowalnego, a także przepisy zawarte w wydanych na podstawie tej ustawy rozporządzeń (a do takich właśnie aktów należy rozporządzenie w sprawie warunków technicznych sieci gazowych), mogą być uznane za przepisy odrębne, z którymi zgodna powinna być decyzja o warunkach zabudowy. Otóż z niektórych orzeczeń wynika wprost, że określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie obejmuje przepisów należących do systemu prawa budowlanego, ponieważ przepisy te normują zupełnie inny etap postępowania inwestycyjnego, jakim jest etap realizacji inwestycji w postaci wykonania zaplanowanych robót budowlanych (por. m.in. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 756/16; wyrok NSA z 23 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 905/20; wyrok NSA z 18 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2726/20 - CBOSA). W niektórych zaś orzeczeniach składy orzekające przyjmowały, że zgodność decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi oznacza konieczność oceny tej decyzji (jej projektu) pod kątem jej niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa (por. m.in. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2452/15; z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1118/16; z 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1401/20 – CBOSA). Należy też odnotować pogląd, zgodnie z którym użycie w art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p. zwrotu nieostrego "przepisy odrębne" jest zabiegiem w pełni uzasadnionym, ponieważ katalog przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p., nie jest katalogiem stałym. Liczba oraz rodzaj przepisów uznanych za przepisy odrębne zależy bowiem od faktycznych i prawnych uwarunkowań danego terenu, w świetle których dochodzi do ustalenia warunków zabudowy oraz sposobów jego zagospodarowania (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 3178/19, CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w § 10 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych sieci gazowych, przewidujący zakaz wznoszenia w strefach kontrolowanych obiektów budowlanych, urządzania stałych składów i magazynów oraz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania, powinien być uznany za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2119/20, CBOSA). Z uwagi jednak na umiejscowienie tego przepisu w rozporządzeniu wydanym w oparciu o art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, w świetle wskazanych wyżej rozbieżności w orzecznictwie, a także obowiązku badania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), nie można przyjąć, że w sprawie mieliśmy do czynienia z niebudzącym wątpliwości stanem prawnym. Tymczasem dopiero ustalenie takiego stanu prawnego warunkuje przyjęcie, że doszło do oczywistego naruszenia prawa. Tezę, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu 22 marca 2019 r. nie było oczywiste, iż również organ ustalający warunki zabudowy, a nie tylko organ zatwierdzający projekt budowalny, ma obowiązek sprawdzenia, czy planowana zabudowa nie znajduje się w obszarze strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, wspiera również, wspominana wyżej, nowelizacja art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dokonana ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 912). Przypomnieć należy, że na mocy tej nowelizacji wprowadzono, obok doczasowego art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 6 lit.b u.p.z.p. W świetle tego przepisu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jeżeli zamierzenie budowlane znajdzie się w obszarze strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu. Warto dodać, że z uzasadnienia rządowego projektu ustawy, w oparciu o który uchwalono wspomnianą ustawę z 20 kwietnia 2021 r. (zob. druk sejmowy 916, IX Kadencja), wskazano, że celem nowelizacji jest m. in. wprowadzenie możliwości stosowania działań prewencyjnych w celu przeciwdziałania ewentualnym naruszeniom stref kontrolowanych gazociągów, już na etapie opracowywania dokumentacji planistycznej dla danego obszaru lub zamierzonej lokalizacji przedsięwzięć inwestycyjnych (s. 84). Co więcej, w uzasadnieniu tym równocześnie zwrócono uwagę, że rozporządzenie w sprawie warunków technicznych sieci gazowych "reguluje wyłącznie zagadnienia techniczno-budowlane, w tym dotyczące wyznaczania stref kontrolowanych przy projektowaniu, budowie i przebudowie sieci gazowej" (s. 85). W uzasadnieniu tym wskazano również, że "Zmiana zaproponowana w odniesieniu do art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma natomiast na celu zapewnienie zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1853 oraz z 2017 r. poz. 1853) oraz decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej" (s. 88). Ergo, przedmiotowej nowelizacji art. 61 ust. 1 dokonanej ustawą z 20 kwietnia 2021 r. nie sposób traktować jako wprowadzającej rozwiązania mające tylko uwzględnić dotychczasowy, jednolity dorobek orzecznicy. W odniesieniu do tej nowelizacji znajduje natomiast zastosowanie ogólna zasada wykładni prawa, że niedopuszczalna jest interpretacja, która prowadziłaby do uznania danego przepisu w istocie za zbędny (zakaz wykładni per non est; por. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 79-80). Ponadto, w przywołanym wyżej wyroku NSA z 20 września 2023 r. zasadnie zwrócono uwagę, że dodatkowym argumentem, który przemawia za niedopuszczalnością przyjęcia oczywistego naruszenia prawa w niniejszej sprawie jest również to, że w orzecznictwie brak jest jednolitości co do postrzegania celów wyznaczania linii zabudowy. Otóż z niektórych orzeczeń można wnosić, że celem wyznaczenia linii zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), jest jedynie zagwarantowanie zachowania odpowiedniej odległości budynku od pasa drogowego celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz zapewnienie walorów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 674/16; wyrok NSA z 1 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2580/17; wyrok NSA z 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1613/19 – CBOSA). Podsumowując, wskazane wyżej argumenty nie pozwalały na podzielenie poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że decyzja Burmistrza z 22 marca 2019 r., nr ZRG.6730.01.2019.PD, została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 10 i 110 rozporządzenie w sprawie warunków technicznych sieci gazowych. Równocześnie wymaga podkreślenia, że stanowisko zajęte przez NSA w niniejszym wyroku nie determinuje oceny, czy wadą w postaci rażącego naruszenia prawa nie jest obarczone pozwolenie na budowę, które, wedle twierdzeń skarżącego, miało być wydane przez Starostę Opolskiego w związku z decyzją Burmistrza z 22 marca 2019 r., nr ZRG.6730.01.2019.PD. Kwestia ta może być przedmiotem odrębnego postępowania. Ponadto, wyrok niniejszy nie wpływa na możliwość prowadzenia przez organy nadzoru budowalnego ewentualnych postępowań mających na celu zapobieżenie zagrożeniu dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożeniu środowiska (zob. art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmuje się bowiem, że takie działania mogą być podjęte przez organy nadzoru budowlanego również w sytuacji, gdy roboty budowalne są lub były (art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego) prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w tym pozwoleniu (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 8 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 170/98, ONSA 2001/3/108 oraz uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16, ONSAiWSA 2017/1/2). Równocześnie należy zaważyć, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że nie jest dopuszczalne utożsamienie stanu "zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska" z samym tylko naruszeniem przepisów techniczno-budowalnych, w tym tych dotyczących stref kontrolowanych gazociągów (zob. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2345/17; wyrok NSA z 28 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1138/17; wyrok NSA z 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 332/14; wyrok NSA z 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 1778/14 – CBOSA). Dla stwierdzenia wystąpienia takiego zagrożenia konieczne jest poczynienie indywidulanych ustaleń, a organ nadzoru budowalnego nie może poprzestać na ustaleniu, że roboty zostały wykonane niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Konieczne jest wyjaśnienie, czy fakt ten w konkretnej sprawie rzeczywiście powoduje powstanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska.
4.5. Nieuzasadniony okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21 - CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21 - CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Opolu zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Opolu uchylając zaskarżoną decyzję Kolegium. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 17 października 2022 r., sygn. akt II GSK 2505/21 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2905/20 - CBOSA).
4.6. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
4.7. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.