II OSK 1283/24

II OSK 1283/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Siegień
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II SA/Ol 944/23 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2024-02-22
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 282
art. 40 ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 944/23 w sprawie ze skargi M.K. i A.K. na zalecenia pokontrolne Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 marca 2020 r. nr IZNR.5180.89.2019.akr w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 22 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 944/23, w sprawie ze skargi M.K. i A.K. na zalecenia pokontrolne Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 30 marca 2020 r. w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, uchylił zaskarżone zalecenie pokontrolne.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków przeprowadził w dniu 10 stycznia 2020 r. kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, której przedmiotem był budynek przy ul. [...] w [...], znajdujący się w gminnej ewidencji zabytków. Ustalenia organu dotyczyły lokalu handlowego na parterze budynku, należącego do M.K. i A.K.
Mając na uwadze wyniki tej kontroli, organ wydał w dniu 30 marca 2020 r. zalecenia pokontrolne, w których nakazał:
1. usunięcie wtórnych zamurowań otworów okiennych i drzwiowych;
2. przywrócenie historycznych rozmiarów otworów okiennych;
3. wykonanie w przywróconych otworach okiennych i drzwiowych stolarki drewnianej, o stylistyce wynikającej ze źródeł ikonograficznych na wzór stolarki oryginalnej;
4. zamurowanie otworów wentylacyjnych w elewacji tylnej i przywrócenie historycznego wykończenia tej elewacji.
Zalecenia doręczył M.K. i A.K. w dniu 31 marca 2020 r.
Skargę na ten akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyli M.K. i A.K. (dalej też: skarżący), wskazując, że budynek nie figuruje już w gminnej ewidencji zabytków. Zdaniem skarżących ochrona zabytku wynikająca tylko z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie upoważnia organu do wydania zaleceń w trybie art. 40 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skarga została nadana dnia 13 września 2023 r.
W odpowiedzi na skargę Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków zarzucił, że skarga została złożona po upływie ustawowego terminu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarżący nie ponoszą winy w uchybieniu 30-dniowemu terminowi do wniesienia skargi, a skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu, stosownie do art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Powołał się na brak pouczenia co do możliwości wniesienia skargi na zalecenia pokontrolne do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak odpowiedniego pouczenia nie powinien wywoływać negatywnych dla strony skutków prawnych. Sąd zwrócił uwagę, że prawo do zaskarżenia zaleceń do sądu administracyjnego nie wynika wprost z przepisów prawa, a z wykładni prawa zastosowanej przez orzecznictwo. Zaznaczył, że skarżący od momentu otrzymania zaleceń podejmowali działania zmierzające do wyeliminowania tej czynności organu z obiegu prawnego. Wnieśli odwołanie od zaleceń skierowane do organu wyższej instancji, następnie po stwierdzeniu jego niedopuszczalności, złożyli do właściwego organu zastrzeżenia, które uznano jednak za wniesione po terminie. Sąd podkreślił, że organy w toku postępowania zaniechały ustalenia, czy w istocie wolą skarżących było wniesienie niedopuszczalnego środka zaskarżenia. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że skarżący nie wiedzieli, że mogą wnieść skargę i z tego względu nie ponoszą winy w uchybieniu terminu do jej wniesienia.
Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę merytorycznie, wskazując na wady prawne wydanych przez organ zaleceń. Po pierwsze, organ nie określił, na kogo nałożył obowiązki. Po drugie, skoro organ objął zakresem kontroli stan zachowania zabytku, to w protokole z kontroli powinny się znaleźć ustalenia dotyczące całego tego budynku, a nie tylko jego części należącej do skarżących. Po trzecie, organ nie był uprawniony do nałożenia na skarżących obowiązku wykonania przedmiotowych robót budowlanych w formie zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy. Jest to bowiem uproszczony tryb procedowania, który ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy zabytek znajduje się w nieodpowiednim stanie zachowania i nie zachodzą podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 49 tej ustawy. Po czwarte, organ w zaleceniach podał, że swoją kompetencję w sprawie wywodzi z tego, że budynek jest włączony do gminnej ewidencji zabytków, która to podstawa została prawomocnym wyrokiem WSA w Olsztynie z 10 maja 2022 r., II SA/Ol 169/21 wyeliminowana.
Skargę kasacyjną złożył organ administracji, zaskarżając wyrok w całości. Podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które skutkuje nieważnością postępowania sądowego na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) dalej: p.p.s.a., tj. naruszenie art. 47 § 1 w zw. z art. 67 § 2 i 5 oraz art. 75 p.p.s.a. polegające na niedoręczeniu pełnomocnikowi organu odpisów pism strony skarżącej z 25 października 2023 r. i z 9 stycznia 2024 r., przez co nie mógł odnieść się do postawionych w tych pismach zarzutów i argumentów, które stanowiły replikę na odpowiedź organu na skargę i zostały uwzględnione przez Sąd pierwszej instancji – organ został pozbawiony możliwości obrony swych praw.
Podniesiono także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi, pomimo przekroczenia 30-dniowego terminu przewidzianego na jej wniesienie i stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że uchybienie nastąpiło bez winy skarżących w sytuacji, gdy nie podali okoliczności uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu;
2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) dalej: p.u.s.a. w zw. z art. 7 i art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że: "pomimo tego, iż skarżący w sposób jednoznaczny nie wskazali na to dlaczego skargę wnoszą po tak długim czasie od wydania zaleceń pokontrolnych, to rzeczą oczywistą jest to, że wcześniej nie wiedzieli o tym, iż skargę mogą wnieść", przez co Sąd pierwszej instancji dał pierwszeństwo zasadzie słuszności nad zasadą legalizmu, tj. wskazania konkretnej okoliczności uzasadniającej uchybienie terminu, co skutkowało rozpoznaniem skargi po upływie 1263 dni od dnia doręczenia zalecenia pokontrolnego.
Zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 1 oraz art. 49 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, dalej też: ustawa) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ nie powinien wydać zaleceń, a decyzję, o której mowa w art. 49 ust. 1 tej ustawy, pomimo że zabytek nie był wpisany do rejestru, a stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości nie powodowały zagrożenia jego zniszczenia lub istotnego uszkodzenia;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 38, art. 39 i art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:
a) w protokole z kontroli powinny się znaleźć ustalenia dotyczące całego obiektu;
b) zalecenie nie zawiera podmiotu, na który zostaje nałożony obowiązek;
c) zalecenie powinno zawierać pouczenie o prawie do wniesienia skargi;
d) z akt sprawy nie wynika, że nieprawidłowości powstały z winy skarżących lub że znajdowały się one w częściach wspólnych budynku,
– w sytuacji, gdy nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi M.K. i A.K., ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Zwrócono się ponadto o zwrot kosztów postępowania. Organ zrzekł się rozprawy.
W uzasadnieniu wskazano, że skarżący mieli wiedzę o zaskarżonym akcie od 31 marca 2020 r., nie podjęli jednak jakichkolwiek czynności zmierzających do skutecznego i terminowego zaskarżenia zaleceń pokontrolnych (takich jak złożenie zgodnie z pouczeniem zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych), co świadczy o tym, że ponoszą winę w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. Skarżący kasacyjnie organ podkreślił również, że nie miał obowiązku pouczenia skarżących o prawie do skargi do sądu administracyjnego na zalecenia pokontrolne.
Skarżący kasacyjnie wskazał ponadto, że pomimo stwierdzenia niezgodności z prawem zarządzenia Wójta Gminy Iłowo-Osada w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków w zakresie ujęcia w niej budynku położonego przy ulicy [...] w [...], ten budynek jest nadal objęty formą ochrony zabytków, o której mowa w 7 pkt 4 ustawy (tj. ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu M.K. i A.K. podzielili stanowisko Sądu pierwszej instancji, uznając je za zgodne z prawem. Nie wnieśli o przeprowadzenie rozprawy.
Pismem z 14 lutego 2025 r. M.K. i A.K. podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
2. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 47 § 1 w zw. z art. 67 § 2 i 5 oraz art. 75 p.p.s.a., albowiem nie można mówić o pozbawieniu strony możliwości obrony jej praw w sytuacji, gdy jedynym uchybieniem było niedoręczenie jej odpisów pism strony przeciwnej, które nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się jednolicie w doktrynie i orzecznictwie, strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, jeżeli wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Można mówić o jego wystąpieniu, gdy zaistniałe uchybienie procesowe godzić będzie bezpośrednio w istotę procesu i stawiać pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku. Zatem dopuszczalność jego stwierdzenia pojawia się jedynie w razie kardynalnych uchybień sądu dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakichkolwiek usterek, czy utrudnień w tym zakresie. W art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. chodzi bowiem o realne pozbawienie strony możności obrony swych praw, a nie hipotetyczne (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., II OSK 2587/14, wyrok NSA z 21 lutego 2006 r., II GSK 378/05, J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, Komentarz do art. 183).
Pisma skarżących z 25 października 2023 r. i 9 stycznia 2024 r., złożone w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji dotyczyły korespondencji, jaką skarżący prowadzili z organami administracji już po dacie wydania kontrolowanego w sprawie aktu. Poinformowali, że organ wszczął postępowanie w sprawie nałożenia na nich kary pieniężnej za niezrealizowanie zaleceń. Okoliczności te nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący podali też, że o dopuszczalności wniesienia skargi na zalecenia pokontrolne do sądu administracyjnego dowiedzieli się z pisma Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 8 sierpnia 2023 r., które otrzymali 14 sierpnia 2023 r. Skarżący złożyli to pismo na rozprawie, a pełnomocnik organu oświadczył, że treść pisma jest mu znana (por. protokół z rozprawy z dnia 22 lutego 2024 r., k. 104). Mógł zatem odnieść się do niego na rozprawie. Nie sposób w tej sytuacji uznać, że w sprawie doszło do istotnych uchybień procesowych, które wypełniałyby przesłankę z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
3. Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7 i art. 178 ust. 1 Konstytucji. Sąd miał podstawy do przyjęcia, że skarżący nie dochowali terminu do wniesienia skargi bez swojej winy.
Stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Wniesienie skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., z uchybieniem terminu nie powoduje zatem bezwzględnego obowiązku jej odrzucenia. Ustawodawca przyznał sądowi pierwszej instancji kompetencję do rozpoznania takiej skargi, jeżeli uchybienie terminu do jej wniesienia nastąpiło bez winy skarżącego.
W rozpoznawanej sprawie skarżący wskazali w skardze i dokładnie opisali działania, które podejmowali w celu wyeliminowania z obiegu prawnego zaleceń organu. Wskazali, że pisma organu nie miały formy postanowienia lub decyzji, od których służą środki odwoławcze na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a organ nie poinformował ich o możliwości zaskarżenia czynności do sądu administracyjnego (s. 5 skargi). Dopiero w piśmie otrzymanym od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu 14 sierpnia 2023 r. uzyskali informację o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego na zalecenia pokontrolne jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec tego, Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że skarżący nie ponoszą winy w uchybieniu terminu. Nie wiedzieli o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego na zalecenia pokontrolne, nie zostali pouczeni przez organ o takiej możliwości. Prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego na zalecenia pokontrolne nie zostało ujęte wprost w przepisach, a zostało wywiedzione przez orzecznictwo sądowoadministracyjne w drodze wykładni przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy p.p.s.a., co dodatkowo (przy braku pouczenia) mogło powodować u skarżących trudności w ustaleniu dopuszczalnej drogi zaskarżenia.
Nie ma istotnego znaczenia to, że organ w sprawie kontroli stanu zabytku i zaleceń pokontrolnych nie prowadził postępowania administracyjnego w trybie k.p.a., wobec czego nie obowiązywały go przepisy dotyczące pouczeń. Przesłanką z art. 53 § 2 p.p.s.a. jest brak winy strony wnoszącej skargę, a nie naruszenie obowiązków procesowych przez stronę przeciwną. Należy też podkreślić, że postępowanie w tej sprawie, chociaż prowadzone w trybie uproszczonym, nie może być arbitralne. Organ administracji powinien dążyć do zachowania podstawowych gwarancji procesowych właściciela nieruchomości, do którego adresuje zalecenia i któremu nakazuje (pod rygorem kary pieniężnej) wykonanie określonych działań. Taki kierunek wykładni wskazuje Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2023 r., P 12/18, który odnosi się wprawdzie do zgodności z Konstytucją RP art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jednak zawarte w jego uzasadnieniu rozważania dotyczące uproszczonego trybu postępowania i związanych z nim zagrożeń powinny stanowić wskazówkę także dla oceny zakresu nadzoru konserwatorskiego i wydawania zaleceń pokontrolnych.
4. Nie mogą także odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 1 oraz art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami orz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 38, art. 39 i art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że będące przedmiotem zaskarżenia zalecenia pokontrolne naruszają przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W pierwszej kolejności wskazać należy na brak podstawy prawnej do wydania zaleceń pokontrolnych w odniesieniu do przedmiotowego budynku.
Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1. Zgodnie z art. 49 ust. 1 tej ustawy wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.
W rozpoznawanej sprawie w zaskarżonych zaleceniach pokontrolnych organ podał, że swoją kompetencję do wydania tego aktu wywodzi z tego, że zabytek znajduje się w gminnej ewidencji zabytków. Podstawa podana przez organ nie jest już obowiązująca z uwagi na to, że prawomocnym wyrokiem z dnia 10 maja 2022 r., II SA/Ol 169/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził niezgodność z prawem zarządzenia Wójta Gminy Iłowo-Osada z dnia 6 sierpnia 2018 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków w zakresie ujęcia w niej budynku położonego przy ulicy [...] w [...].
Po wydaniu zaleceń pokontrolnych, wobec wyłączenia budynku z gminnej ewidencji zabytków na mocy przywołanego wyżej wyroku WSA w Olsztynie, organ powołał się na ochronę wynikającą z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika, że uchwałą z 28 kwietnia 2003 r. Rady Gminy w Iłowie-Osadzie przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Iłowo, Kraszewo, Narzym, w którym, w § 3 pkt 3.6., wprowadzono ustalenia odnośnie ochrony wartości kulturowych. Stosownie do nich: "a) Podaje się spis adresowy zabytków budownictwa i architektury wykonany w 1985 r., będący w posiadaniu Państwowej Służby Ochrony Zabytków w Ciechanowie. Za zabytkowe uznano na terenie wsi [...]: – [...] ul. [...]"; b) wszystkie prace prowadzone w obiektach uznanych za zabytkowe lub wpisanych do rejestru należy uzgadniać na etapie decyzji u.w.z. i z.t. (ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu) z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Dla budynków gospodarczych i mieszkalnych, których nie da się uchronić przed zniszczeniem należy w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków wykonać dokumentację inwentaryzacyjną i fotograficzną; c) w granicach obszarów ścisłej ochrony konserwatorskiej ustala się obowiązek uzgadniania decyzji u.w.z. i z.t. z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Uzgodnienia takiego wymagają wszelkie zmiany dotychczasowego użytkowania terenów rolnych i leśnych, planowanych inwestycji kubaturowych, drogowych, liniowych związanych z infrastrukturą techniczną." Pozostałe ustalenia odnośnie ochrony wartości kulturowych dotyczyły stanowisk archeologicznych (§ 3 pkt 3.6. lit. d), cmentarzy (§ 3 pkt 3.6. lit. e) oraz szpalerów drzew przy starych układach drogowych (§ 3 pkt 3.6. lit. f).
Z przytoczonych postanowień miejscowego planu dotyczących ochrony wartości kulturowych wynika nakaz uzgadniania "wszystkich prac" w obiektach uznanych za zabytkowe, wymienionych w § 3 pkt 3.6. lit. a planu, z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków – na etapie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawodawca lokalny nie określił natomiast w odniesieniu do wymienionych w planie nieruchomości innych zasad ochrony. Nie zastrzegł, że wszystkie wymienione w planie nieruchomości powinny być objęte nadzorem konserwatorskim.
Podkreślić należy, że wojewódzki konserwator zabytków działa na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wiążące są dla niego też postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Normy ochronne zawarte w ustawie z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz normy zawarte w planie miejscowym powinny stanowić wzajemne uzupełnienie. Powyżej przytoczone postanowienia planu miejscowego nie mogą jednak same w sobie stanowić podstawy dla wojewódzkiego konserwatora zabytków do podjęcia działań w trybie nadzoru konserwatorskiego i wydania zaleceń pokontrolnych w odniesieniu do nieruchomości, w stosunku do której nie określono żadnych innych zasad czy form ochrony, nie jest wpisana do rejestru zabytków.
5. Zaznaczyć należy ponadto, że art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami budzi poważne wątpliwości interpretacyjne. Nie wynika z niego jasno zakres kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków w sprawach wydawania zaleceń pokontrolnych. Ustawodawca używa z jednej strony szerokiego terminu: "zabytki", a z drugiej odwołuje się do przepisu art. 49 ust. 1 ustawy (wydaje się, że zalecenia z art. 40 ust. 1 ustawy stanowią dopełnienie normy z art. 49 ust. 1 ustawy), który odnosi się do węższej kategorii "zabytków wpisanych do rejestru". W przypadku takich wątpliwości dotyczących zakresu kompetencji kontrolnych wojewódzkiego konserwatora zabytków, uzasadnione jest rozstrzyganie ich na korzyść podmiotu, na który zostałyby nałożone obowiązki. Za takim kierunkiem wykładni przemawia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Określona w tym przepisie zasada legalizmu oznacza w szczególności, że organ, realizując swoją przyznaną prawem kompetencję, musi uwzględniać treść normy upoważniającej i nie może poszukiwać analogii w innych przepisach prawa. Zwrócić należy też uwagę na art. 2 Konstytucji i wywodzoną z niego zasadę określoności przepisów prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w tym względzie, że dokonując wykładni przepisów należy uwzględnić nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych nie budzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Określoność regulacji prawnej jest szczególnie istotna w sytuacji, gdy ma miejsce ingerowanie w wolności lub prawa podmiotowe. Prawodawca zobowiązany jest wówczas precyzyjnie wyznaczyć dopuszczalny zakres ingerencji (postanowienie TK z 9 maja 2005 r., Ts 216/04, wyrok TK z 20 listopada 2002 r., K 41/02, wyrok TK z 21 marca 2001 r., K 24/00). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem nadzór konserwatorski powoduje istotne ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności, dobra chronionego konstytucyjnie. Wydanie zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy, wiąże się z nałożeniem obowiązku usunięcia stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości. Konsekwencją niewykonania zaleceń pokontrolnych jest kara pieniężna w wysokości od 500 do 50 000 zł, nakładana w drodze decyzji przez organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia (art. 107e ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków). Przyjęty kierunek wykładni w sprawie administracyjnej dotyczącej nałożenia na stronę obowiązków, w której zachodzą wątpliwości co do treści normy prawnej, wynika również z art. 7a k.p.a. Przewidziano w nim, że w takiej sytuacji wątpliwości powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony. Jest to zasada ogólna postępowania przed organami administracji publicznej, wynikająca z prawa do dobrej administracji wywodzonego z art. 2 Konstytucji RP. Wyznacza sposób dokonywania każdej czynności przez organ administracji publicznej, także czynności podejmowanych poza reżimem postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, do których zalicza się zalecenia pokontrolne wojewódzkiego konserwatora zabytków (por. wyrok NSA z 9 października 2024 r., II OSK 2817/21, wyrok NSA z 2 lipca 2024 r., II OSK 1196/23).
W konsekwencji powyższego uznać należy, że zalecenia pokontrolne zobowiązujące skarżących do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie mogły zostać wydane jedynie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Iłowo, Kraszewo, Narzym i określonych tam zasad ochrony zabytków. Nie stwierdzono w nich wprost, że wymienione nieruchomości posiadające wartości zabytkowe mają być objęte nadzorem konserwatorskim.
6. W tym stanie rzeczy odnoszenie się do pozostałych wad prawnych zaleceń, wymienionych przez Sąd pierwszej instancji, jest bezprzedmiotowe.
7. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.