II OSK 1282/23

II OSK 1282/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Mirosław Gdesz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 707/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-12-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 2 pkt 5, par. 3 ust.2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. J., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 707/22, w sprawie ze skargi M. Z., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, z dnia 15 marca 2022 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, , , 1. oddala skargę kasacyjną,, 2. zasądza od R. J. na rzecz M. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.,
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 707/22, po rozpoznaniu skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 15 marca 2022 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 21 stycznia 2022 r. nr [...].
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu 27 sierpnia 2020 r. do Urzędu Miasta Rzeszowa wpłynął wniosek R. J. (inwestor) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa 12 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej – mieszkalnych" na działce ew. nr [...] obr. [...] w Rzeszowie.
Decyzją z dnia 24 marca 2021 r. nr [...], organ I instancji ustalił warunki zabudowany dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 8 czerwca 2021 r. nr [...].
Decyzją z dnia 21 stycznia 2022 r., nr [...], organ I instancji działając na podstawie art. 104 K.p.a., art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U z 2022 r. poz. 503, z późń. zm.) – dalej: "u.p.z.p." – ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Dwanaście budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej" na działce ew. nr [...] obr. [...] w Rzeszowie, w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym do decyzji.
Po rozpoznaniu odwołań R. M. i M. Z. – dalej: "skarżąca", organ odwoławczy decyzją z dnia 15 marca 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości i postulując jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy, na podstawie przesłanek, które wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej: "P.p.s.a.").
Po pierwsze, zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie mógł zostać zaakceptowany sposób wyznaczenia tzw. frontu działki inwestycyjnej, będący podstawą ustalenia granic obszaru analizowanego. Inwestor frontem działki inwestycyjnej nr [...] wskazał odcinek AB bezpośrednio przylegający do działek nr [...], które prowadzą do drogi publicznej. Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę inwestor nie był uprawniony w tym zakresie do wyznaczenia frontu na odcinku ABCD, albowiem jego część (odcinek CD) przylega do działki nr [...], przez którą nie odbywa się wjazd na działkę inwestycyjną. Konsekwencje wadliwego wyznaczenia frontu są oczywiście bardzo poważne. O ile wskazana przez inwestora i ustalona przez organy błędna długość linii frontowej wynosi 46 m (4,6 cm na mapie), o tyle prawidłowa długość frontu wynosi ok. 20 m (ok. 2 cm na mapie). Wadliwość ta skutkowała błędnym wyznaczeniem granic obszaru analizowanego. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) – dalej: "rozporządzenie" w zw. z § 2 rozporządzenia zmieniającego z dnia 17 grudnia 2021 r. granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Oznacza to, że punktem wyjścia dla organów przy ustalaniu warunków zabudowy powinna była być wartość trzykrotności prawidłowo wyznaczonego frontu działki (ok. 60 m), a nie wartość 138 m. Z przepisu § 3 ust. 2 wynikają jedynie wartości minimalne granic obszaru. Nie jest zatem wykluczone ich przekroczenie (np. wprowadzenie mnożnika frontu działki o wartości 4,0 lub większej). Operacja ta wymaga jednak szczegółowego uzasadnienia w treści analizy urbanistycznej oraz samej decyzji. Uchybienia te prowadzą do wniosku, że w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna musi zostać wykonana ponownie, skoro stwierdzono, że granice obszaru analizowanego w wersji będącej podstawą kontrolowanych decyzji zostały wyznaczone błędnie.
Po drugie, z akt sprawy wynika, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., w zakresie dostępu do infrastruktury elektroenergetycznej, nie został wykazany. Z oświadczenia dostawcy Z S.A. z dnia 20 sierpnia 2020 r. w sprawie zapewnienia dostępu dostaw energii elektrycznej wynika, że zachowuje ono ważność 1 rok od daty wydania. Oznacza to, że w dniach orzekania przez organy pierwszej i drugiej instancji (21 stycznia 2022 r. oraz 15 marca 2022 r.) oświadczenie to utraciło ważność. W ocenie Sądu meriti, konieczna jest zatem aktualizacja powyższego oświadczenia, albo wykazanie spełnienia ww. warunku w inny sposób.
Po trzecie, jak stwierdził Sąd Wojewódzki, w aktach administracyjnych nie wykazano za pomocą odpowiedniego dokumentu (np. wypisu z rejestru gruntów) prawa do korzystania z działki nr [...], która stanowi jedną z dróg dojazdowych z działki inwestycyjnej do drogi publicznej. Z decyzji organów wynika, że inwestor jest współwłaścicielem powyższej działki. Wymaga to jednak potwierdzenia w materiale dowodowym.
Po czwarte, zastrzeżenia Sądu pierwszej instancji wzbudził sposób ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy. Zgodnie z § 5 rozporządzenia w zw. z § 2 rozporządzenia zmieniającego z dnia 17 grudnia 2021 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1), jednakże dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.
W przedmiotowej sprawie powyższy wskaźnik został ustalony na poziomie: "0,19 z tolerancją do 0,05", a więc z tolerancją do 20% względem wskaźnika średniego. Tego rodzaju sposób wyznaczenia wskaźnika intensywności zabudowy nie jest zgodny z treścią § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ ustalający warunki zabudowy wyznacza wartość ww. wskaźnika albo na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1), albo – jako wyjątek – w innej określonej w sposób zamknięty (także jako wartość minimalna albo maksymalna) wartości nawiązującej bezpośrednio do cech zabudowy na obszarze analizowanym (§ 5 ust. 2). Nie jest więc zgodne z § 5 ust. 2 ustalenie wartości wskaźnika z możliwością odchyleń w kierunku wyznaczonego w pewnych granicach podwyższenia albo obniżenia wartości wskaźnika, gdyż tego rodzaju sposób ustalenia został przez prawodawca rozporządzeniowego przewidziany jedynie dla zasadniczej wartości parametru szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 1).
Po piąte, ponownego rozważenia i szczegółowego wyjaśnienia wymaga ustalenie górnej granicy parametru wysokości głównej kalenicy dachu (§ 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Z analizy urbanistycznej wynika, że na będącej punktem odniesienia działce nr [...] wysokość głównej kalenicy dachu wynosi 9,03 m, podczas gdy w decyzji ustalono tę wartość (jako górną granicę) na poziomie 9,5 m. Oznacza to, że przyjęta wartość wskaźnika nie została ustalona "odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym" oraz nie wynika bezpośrednio z analizy urbanistycznej.
Po szóste, podważenia wymaga przyjęcie przez organy (w dodatku bez przedstawienia wyników pomiarów geodezyjnych i oględzin terenu) jako punktu odniesienia dla ustalenia wskaźników i parametrów związanych z wysokością planowanej zabudowy (wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) wysokości rzędnych terenu wskazanych numerycznie wybranych działek sąsiednich. Zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jest to zasada, z której wynika, że punktem odniesienia dla wyznaczenia ww. wskaźnika jest średni poziom terenu przed głównym wejściem do planowanej zabudowy budynkowej, a nie bliżej nieokreślone wartości rzędnych terenu w sąsiedztwie planowanej zabudowy.
Po siódme, konieczne jest wyjaśnienie i szczegółowe rozważenie podnoszonej w toku postępowania okoliczności związanej z występowaniem na terenie inwestycyjnym złóż gazu ziemnego. Jak wynika z ujawnionych danych udzielona podmiotowi Y S.A. koncesja [...] (decyzja nr [...] z dnia 11 lutego 2020 r.) na poszukiwanie i wydobycie gazu ziemnego dla terenu [...] może obejmować sporny teren. W takim wypadku konieczne byłoby uzyskanie odpowiedniego uzgodnienia projektu decyzji z właściwym organem administracji geologicznej, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zagadnienie to wymaga zatem rzetelnego zbadania pod rygorem wystąpienia wady wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania R. J. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:
a) wydanie wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię lub zastosowanie, w postaci:
- § 2 pkt. 5 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez uznanie, że ustalenie szerokości frontu działki następuje w oparciu o część działki nr [...] bezpośrednio przylegającą do drogi, z której dokonywany będzie dojazd do drogi publicznej (oznaczonej na załączniku graficznym do Analizy Urbanistycznej literami AB, a nie całego boku działki przylegającego do tej drogi (oznaczonej na załączniku graficznym do Analizy urbanistycznej literami ABCD), podczas gdy prawidłowym jest ustalenie frontu działki jako całego boku działki, który w części przylega do drogi oraz żaden przepis prawa nie wyłącza możliwości przyjęcia, że frontem działki jest cały jej bok przylegający do drogi przez którą wykonywany będzie dojazd do drogi publicznej, a także uznanie, że powyższe naruszenie prawa miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doszło do nieprawidłowego - zdaniem Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Rzeszowie - wyznaczenia obszaru analizowanego, co stanowiło główną podstawę do uchylenia decyzji organów I i II instancji,
- § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że doszło do błędnego ustalenia granic obszaru analizowanego przez Organ I instancji, w sytuacji obszar ten został ustalony przez organ I instancji jako trzykrotność prawidłowo ustalonego na podstawie § 2 pkt 5 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia frontu działki nr [...], oznaczonego w załączniku graficznym do analizy urbanistycznej literami ABCD, a także brakiem wzięcia pod uwagę, że działka inwestora przylega do drogi wewnętrznej położonej na działce nr [...] na długości około 74 metrów, oznaczonej na załączniku graficznym do analizy urbanistycznej literami GH, z którego to odcinka również odbywał się będzie dojazd do drogi publicznej, w związku z tym istniały podstawy do ustalenia obszaru analizowanego na 138 metrów od granicy działki. Skutkiem uchybienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było bezpodstawne uznanie, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organów I i II instancji;
- art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p. poprzez uznanie, że nie został spełniony powyższy warunek z uwagi na wygaśnięcie zapewnienia dostaw energii elektrycznej, w sytuacji gdy przepis ten nie wymaga istnienia takiego zapewnienia dostawcy na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy, a nawet wygasłe zapewnienie zawarcia umowy świadczy o tym, że projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, gdyż potwierdza możliwość uzbrojenia terenu w sposób wystarczający dla zamierzenia budowlanego, w związku z tym brak było podstaw do uznania, że projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a tym samym uznania decyzji organów I i II instancji za wadliwe i stanowiące podstawy do uchylenia tych decyzji.
- § 5 ust. 1 rozporządzenia w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że ustalenie wskaźnika zabudowy mieszkaniowej jako 0,19 z tolerancją do 0,05 budzi wątpliwości co do zgodności z ustaleniem wartości średniej, podczas gdy przepisy prawa nie ograniczają możliwości przyjęcia "widełkowego" ustalenia wskaźnika zabudowy, brak wskazania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także nieuwzględnienie, że ustalenie innego wskaźnika niż średni nastąpiło w drodze wyjątku wskazanego w § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszczającego taki wyjątek a przepis ten został przywołany na stronie 4 Analizy Urbanistycznej, jako odstępstwo od średniego wskaźnika zabudowy, co skutkuje brakiem naruszenia powyższych przepisów, zgodnością z prawem ustalenia wskaźnika zabudowy przez organ I instancji i brakiem podstaw do uchylenia decyzji Organów l i II instancji;
- § 7 ust. 2 rozporządzenia w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez pominięcie, że organ I instancji odstąpił od zasady ustalania wysokości elewacji frontowej według wartości średniej i zastosował wyjątek od wyznaczania tego wskaźnika według wartości średnich powołując się na str. 5 analizy na przepis § 7 ust. 4 uzasadniając zastosowane odstępstwo różnicą rzędnych wysokości porównywanych działek, w wyniku czego doszło do ustalenia wskaźnika w sposób prawidłowy, nie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego i w konsekwencji nie było podstaw do uchylenia decyzji organów I i II instancji;
- § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia polegającym błędnej interpretacji tych przepisów i uznaniu, że wysokość głównej kalenicy dachu oraz geometrię dachu należy ustalać wspólnie, podczas gdy są to odrębne parametry ustalane na podstawie wyników analizy urbanistycznej prowadzonej odrębnie dla tych parametrów oraz w sytuacji gdy geometria dachu została ustalona zgodnie z wynikami analizy urbanistycznej znajdującymi się na str. 4 i 5 tego dokumentu;
- art. 53 ust. 4 w zw. art. 64 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że fakt wydania koncesji poszukiwanie i wydobycie gazu ziemnego dla terenu [...] wymagało uzyskania uzgodnienia z właściwym organem nadzoru górniczego, w sytuacji gdy działka nr [...] nie jest położona na terenie górniczym, co wynika z ustaleń organu I instancji, a wydanie koncesji na poszukiwanie i wydobywanie gazu ziemnego nie jest samoistną przesłanką do uznania działki za położoną w terenie górniczym wymagającą dokonywania uzgodnień z organem nadzoru górniczego, w związku z powyższym nie doszło do naruszenia tego przepisu i nie mogło stanowić podstawy do uchylenia decyzji Organów I i II instancji;
- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt. 5, § 3 ust. 2, § 5 ust. 2, § 7 ust. 2 i 4, § 8 rozporządzenia, poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, podczas dokonywania wykładni przepisów prawa materialnego rangi ustawowej wyznaczającej zasady postępowania organu przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, a oparcie się o przepisy wykonawcze mające charakter techniczny i pomocniczy przez co doszło do naruszenia i ograniczenia zasady dobrego sąsiedztwa oraz zasady poszanowania własności nieruchomości poprzez nadmierny rygoryzm wynikający z przepisów wykonawczych, w sytuacji gdy decyzja nie narusza praw osób trzecich ani przepisów prawa, mieści się w dyspozycji organów wydających decyzje o warunkach zabudowy oraz oparta jest na analizie urbanistycznej wykonanej zgodnie z obowiązującymi przepisami, co skutkowało uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji do uchylenia decyzji organów I i II instancji;
b) wydanie z naruszeniem przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie, w postaci:
- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) P.p.s.a.w zw. z § 2 pkt. 5, § 3 ust. 2, § 5 ust. 2, § 7 ust. 2 i 4, § 8 rozporządzenia, art. 53 ust. 4 pkt. 4 u.p.z.p. — polegającego na uznaniu, że wskazane w uzasadnieniu wyroku naruszenia przepisów prawa materialnego mają wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy nawet pry przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego istniały podstawy do wydania przez Organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy o istniejącej treści, gdyż wskaźniki określone w decyzji zgodne są z ustaleniami analizy urbanistycznej, która jest pełna i odnosi się do wszystkich koniecznych do ustalenia wartości, zawiera uzasadnienie dokonanych odstępstw, a w uzasadnieniu decyzji wskazano podstawy odstąpienia od dokonywania uzgodnień z organem nadzoru górniczego, co czyni brak podstawy do oceny, że ewentualne naruszenia prawa materialnego odpowiadały dyspozycji art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) P.p.s.a.;
- art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji nie dokonał w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności w zakresie konieczności ustalenia, czy konieczne jest dokonanie uzgodnień z właściwym organem nadzoru górniczego, w sytuacji gdy w uzasadnieniu decyzji Organu I instancji na str. 5 wykazano, że organ dokonał ustaleń, że działka nie znajduje się w terenie górniczym i w konsekwencji nie ma potrzeby dokonywania uzgodnień, o których mowa a art. 61 ust. 4 pkt. 4 u.p.z.p.;
- art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 4 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że organ nie wykazał, za pomocą odpowiedniego dowodu, prawa do korzystania przez inwestora z działki nr [...], w sytuacji, gdy organ w postaci Prezydenta Miasta Rzeszowa posiada dostęp do ewidencji gruntów i ma informację o właścicielach działki nr [...] z urzędu, a te fakty nie wymagają dowodu, a dodatkowo żadna ze stron postępowania przez organem I instancji nie kwestionowała tej okoliczności, w związku z tym nie było podstaw do dodatkowego potwierdzania faktu współwłasności działki stanowiącej część drogi dojazdowej. Ponadto na etapie postępowania o wydanie warunków zabudowy, inwestor nie ma obowiązku wykazywania prawa do dysponowania gruntem pod inwestycje a tym bardziej do nieruchomości stanowiącej drogę dojazdową. Organ l instancji nie dopuścił się uchybień w postępowaniu dowodowym, a tym samym wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenie nie zaistniało i nie mogło stanowić podstawy do uchylenia decyzji;
- art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że uzasadnienie decyzji jest wadliwe, wy sytuacji gdy zawiera ono wyjaśnienie wszystkich elementów decyzji, jest zgodne z Analizą Urbanistyczną, co czyni bezpodstawnym uznanie, że doszło do jego naruszenia;
- 145 § 1 pkt. 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. i w zw. z 77 K.p.a. i 80 K.p.a., poprzez pominięcie przy ustalaniu prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego dla działki nr [...] faktu, że również część tej działki oznaczona na załączniku graficznym do Analizy Urbanistycznej literami GH na długości około 74 metrów przylega do drogi z której dokonuje się dojazdu do drogi publicznej, co skutkuje tym, że brak jest podstaw do uznania, że obszar analizowany jest zbyt duży, a w konsekwencji że ustalenia dokonane przez organ l instancji są błędne. Brak prawidłowego zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie skutkował błędnym wydaniem wyroku uchylającego decyzje organów administracyjnych obydwu instancji.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. Z. wniosła o jej oddalenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania odwoławczego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Stosownie do art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez Sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11, LEX nr 1080882). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. II GSK 221/10, LEX nr 1071100). W rozpatrywanej sprawie zaskarżony wyrok uwzględniający skargę zasadniczo odpowiada prawu, mimo że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie to zawiera częściowo błędne uzasadnienie.
Należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że sposób wyznaczenia frontu działki inwestycyjnej inwestora będący podstawą ustalenia granic obszaru analizowanego, dokonany został niezgodnie z treścią § 2 pkt 5 rozporządzenia bowiem w zw. § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399), frontem działki jest ta część objętej planowaną zabudową działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że inwestor naruszył wskazane powyżej zasady przyjmując, że frontem działki i inwestycyjnej jest odcinek AB bezpośrednio przylegający do działek sąsiednich, które prowadzą do drogi publicznej. Jednakże do takiego sposobu wyznaczenia frontu działki inwestor nie posiadał legitymacji, dlatego z uwagi na konsekwencje wadliwego wyznaczenia frontu działki, stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znajduje uzasadnienie prawne.
Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Oznacza to, że punktem wyjścia dla organów przy ustalaniu warunków zabudowy powinna była być wartość trzykrotności prawidłowo wyznaczonego frontu działki (ok. 60 m), a nie wartość 138 m.
Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku: "że przy ocenie istotności ewentualnego naruszenia przepisów § 2 pkt. 5 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia należało wziąć pod uwagę tą okoliczność, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie obowiązuje bezwzględny zakaz ustalania obszaru analizowanego ponad trzykrotność frontu działki, a nawet przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia taką możliwość dopuszcza. WSA powinien zatem zbadać tą okoliczność i wziąć pod uwagę przy wydawaniu wyroku. Tym samym nawet przyjęcie, że front działki wyznaczają punkty AB na załączniku graficznym do Analizy Urbanistycznej to uprawnione było ustalenie obszaru analizowanego w odległości 138 metrów od granicy działki, a tym samym nie było podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa mającego istotny wpływ na wynik sprawy.
Stanowiska tego nie można podzielić. Z przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia wynikają jedynie wartości minimalne granic obszaru. Tryb wyznaczania trzykrotności szerokości frontu działki powinien być stosowany jako podstawowy wzorzec ustalania obszaru analizy. Organ jednocześnie nie ma obowiązku wykazywania, z jakich powodów nie odstąpił od tego wzorca. Natomiast ciąży na nim taki obwiązek, jeśli uzna, że wystąpiły okoliczności uzasadniające poszerzenie tego obszaru. Powiększenie obszaru analizowanego ponad podstawowy wymiar zawsze musi mieć racjonalne uzasadnienie i wykazanie tych powodów ciąży na organie, który opiera się na opracowaniu profesjonalisty tj. urbanisty lub architekta (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Przy czym wyznaczenie powiększonego obszaru nie może być podyktowane osiągnięciem celu inwestora występującego o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1167/20, LEX nr 3537498). Zatem skoro w sprawie będącej przedmiotem osądu granice obszaru analizowanego przekraczają, bez uzasadnienia, 3-krotność prawidłowo wyznaczonego frontu działki w treści analizy urbanistycznej, to oznacza, że granice te wyznaczone zostały błędnie, a zatem analiza urbanistyczna winna być na nowo sporządzona.
Zgodzić się też trzeba z Sądem Wojewódzkim, że konieczne jest prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, aby ewentualne objęcie nim działek z zabudową szeregową (w tym działek nr [...]) wynikało ze szczegółowego uzasadnienia analizy urbanistycznej, "w tym zastanego i poddanego rozważeniu – na tle konkretnych cech zabudowy wskazanych numerycznie działek – ładu urbanistycznego i architektonicznego, w szczególności w zakresie wysokich wskaźników intensywności zabudowy na ww. działkach (wartości 0,49 i 0,5).".
Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę, że prowadzące postępowanie organy zaniechały obowiązku uzupełnienia materiału dowodowego o wykazanie przez inwestora prawa do korzystania z działki nr [...] stanowiącej jedną z dróg dojazdowych do jego działki inwestycyjnej od drogi publicznej. Bez znaczenia w sprawie pozostaje, że ten stan prawny działki nr [...] znany jest organom prowadzącym postępowanie. Wykazany przez Sąd Wojewódzki istotny brak dowodu w sprawie stanowił uzasadnienie do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji.
Wbrew zarzutom i argumentom skargi należy również podzielić ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ze względu na konieczność pozytywnego wykazania zasady "dobrego sąsiedztwa", wynikającej z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dla inwestycji w postaci wielorodzinnej zabudowy szeregowej 12 budynków mieszkalnych, wyjaśnienia wymaga problem górnej granicy parametru wysokości głównej kalenicy dachu zamierzonej inwestycji, która to wartość - jak słusznie zauważa Sąd Wojewódzki - ustalona została nieodpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, ani też nie wynika wprost z analizy urbanistycznej, bowiem na działce nr [...], będącej punktem odniesienia, wysokość głównej kalenicy dachu wynosi 9,03 m, gdy tymczasem w decyzji wysokość ta określona została na 9,5 m.
Sąd Wojewódzki uznał, że wyjaśnienia wymaga kwestia związana z występowaniem na terenie inwestycyjnym złóż gazu ziemnego. Zauważył przy tym, że udzielona podmiotowi Y S.A. koncesja (decyzja nr [...] z dnia 11 lutego 2020 r.) na poszukiwanie i wydobycie gazu ziemnego dla terenu [...], może obejmować sporny teren, co z kolei implikuje konieczność uzyskania odpowiedniego uzgodnienia projektu decyzji z właściwym organem administracji geologicznej, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie inwestorem, że przedmiotowa decyzja potencjalnie nie wymagała uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 w zw. art. 64 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p., gdyż jak wynika z ustaleń organu I instancji, działka objęta wnioskiem nie znajduje się na terenie górniczym. Fakt wydania koncesji nie stanowi samoistnej podstawy do powstania obowiązku dokonywania uzgodnień. Koncesja jest publicznoprawnym uprawnieniem podmiotowym przyznanym decyzją właściwego organu administracji publicznej indywidualnie oznaczonemu podmiotowi, który spełnia ustawowo określone wymagania zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe wykonywania określonego rodzaju działalności gospodarczej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 r ., III ARN 34/98, OSNAP 1999, nr 5, poz. 157).
Trafny jest też zarzut skargi, błędnego przyjęcia przez Sąd Wojewódzki, że w przedmiotowej sprawie organy naruszyły przepisy art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p. poprzez uznanie, że nie został spełniony warunek projektowanego uzbrojenia terenu dla wnioskowanej inwestycji. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, zarzut naruszenia tego przepisu okazał się zasadny. Należy bowiem podkreślić, że warunek ten, w myśl art. 61 ust. 5 u.p.z.p., uważa się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W orzecznictwie przyjmuje się, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest wymagane przedłożenie ostatecznych, cywilnoprawnych umów z gestorami sieci, a jedynie wykazanie, że zapewnienie mediów jest realne i technicznie możliwe (por. wyroki NSA: z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 893/16, LEX nr 2472331; z dnia 13 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 465/23, LEX nr 3911958). Nie jest jednak wystarczające samo ogólne stwierdzenie, że teren inwestycji znajduje się w zasięgu istniejącej infrastruktury. Organ ma obowiązek dysponować informacją od właściwych gestorów sieci, potwierdzającą techniczną możliwość przyłączenia planowanej inwestycji do istniejącej sieci. W przedmiotowej sprawie promesa zawarcia takiej umowy została wyrażone przez Z SA, co świadczy o spełnieniu warunków technicznych zaopatrzenia inwestycji w energię elektryczną. Wygaśnięcie powyższej promesy nie ma wpływu na stwierdzenie istnienia warunków technicznych dla wykonania przyłącza, gdyż należy uznać, że w przypadku ponownego wystąpienia o wydanie zapewnienia, inwestor otrzyma je w tym samym kształcie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Wyrok Sądu pierwszej instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni powyższą ocenę prawną, tj. nie będzie związany wskazaniami Sądu pierwszej instancji jedynie, co do kwestii potencjalnego uzgodnienia z organem administracji geologicznej oraz niespełnienia warunku dotyczącego uzbrojenia terenu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 3, poz. 38), że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargę kasacyjną.